论现代财政制度对高校财务的影响

黄宏杰 乔春华

【摘 要】 现代企业制度曾引起企业治理结构的根本变革；现代大学制度正在对大学的治理结构产生重大制度变革。而现代财政制度是国家治理的基础和重要支柱，将会对国家治理产生深远的影响。高校财务是高校治理的重要基础和重要支柱。现代财政制度对高校预算、收入管理、财务透明和高校会计产生影响。

【关键词】 现代财政制度； 高校财务； 高校会计

中图分类号：F810.2；G647 文献标识码：A 文章编号：1004-5937（2015）24-0065-04

一、高校财务是高校治理的重要基础和重要支柱

（一）财政是国家治理的基础和重要支柱的启示

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。”《决定》将财政定位于“国家治理的基础和重要支柱”的高度，它突破了财政作为政府宏观调控的杠杆和手段，是史无前例的重大理论创新。本文认为，财政是国家治理的基础和重要支柱的理论依据是：

1.财政乃庶政之母

亚当·斯密指出“财政乃庶政之母”。2011年12月27日，时任国务院副总理李克强也指出：“财政是庶政之母，邦国之本。”何谓“庶政”？庶政乃各种政务，可以演绎为：财政是各种政务之母。党的十八届四中全会《决定》指出：“法律是治国之重器，良法是善治之前提。”而《预算法》被称为“经济宪法”或“亚宪法”，表明了财政在国家善治方面的基础和重要支柱。

2.预算是国家的政治权力

财政是一个经济杠杆，不能简单视为分配的工具。预算是政治权力，而权力是政治学的基本概念，因此，预算是一项政治活动。国家如何行使权力属于国家治理的范畴。瑞宾和林奇（1990）指出：“预算是权力的体现”，“预算涉及到财富的分配决策，人们的生活深受其影响，所以，这一过程总是与权力的行使紧密相连的，预算过程如不与权力概念相联系是难以完全理解的。”爱伦·鲁宾（2001）认为：“预算过程分配着决策权力。”威尔达夫斯基和凯顿（2009）指出：“从总体上看，联邦预算是以货币形式表现的政府活动。如果政治被部分地看作是具有不同偏好的利益集团争夺国家政策决定权而发生的争斗，那么预算就是这一争斗结果的记录。……如果有人把政治看作是政府动员资源以应付紧急问题的过程，那么预算就是这些做法的体现。”冯俏彬（2007）指出：“‘钱包权力是一切权力中最重要的权力。预算决定着政府活动的范围与方式，是一切政府行为的起点，谁控制了预算，谁就控制了政府。反过来，在预算方面不受控制的政府，必然是专制的政府和不负责任的政府。”权力是决定预算资源分配的关键性因素，在预算管理中，谁拥有权力，谁就获得了资源分配的机会。因此，预算过程就成为权力分配的过程。

毛泽东同志早在1950年就提出了“国家的预算是一个重大的问题，里面反映着整个国家的政策，因为它规定政府活动的范围和方向”的科学论断。1954年1月，时任政务院副总理兼财政部长的邓小平同志也强调指出：“财政部门是集中体现国家政策的一个综合部门”。他批评了“不懂得数字中有政策，决定数字就是决定政策。……数目字内包括轻重缓急，哪个项目该办，哪个项目不该办，这是一个政治性的问题。……切不可‘有财无政”的观点。

综上所述，预算是国家决策的政治权力，它规定政府活动的范围和方向，谁控制了预算，谁就控制了政府。

3.民意机关审议预算将财政定位于国家治理层面

1215年，英国颁发的《大宪章》中规定：“英皇未获得议会同意不得征税。”这表明纳税不能由皇帝或国王一人决定，而必须通过民意机关的同意或批准，这是财政进入国家治理层面的开始。正如马斯格雷夫（1980）指出：“税收是现代民主制度兴起的先决条件。”

我国财政进入国家治理层面始于清末。1910年9月23日，清政府成立资政院，1910年10月召开了资政院第一次会议，这是我国第一个具有国会性质的机关审议的宣统三年预算案，当时的资政院议员刘春霖认为，开国会“最重要者何？就是预算案。预算可以察看一国大政之方针，若预算不交，而仅议零星末节，即终年开会，于国计亦无所补救”。一个末代王朝的第一任国会议员能敏锐地洞察到经国会制约皇权的预算是有效的预算。

著名预算学者林奇（2002）指出，“从共和国时期开始，几乎每次预算改革都强化或影响了立法机构和政府行政部门之间有意设定的紧张和权力平衡”。

王绍光、马骏（2008）在其一篇文章的开头引用了国外两位著名政府预算专家的名言，指出了政府预算与国家治理的关系，即“Schick A.（1990：1）：‘毫不夸张地说，一个国家的治理能力在很大程度上取决于它的预算能力。W ldavsky A.（1988）：‘如果你不能预算，你如何治理？”

由上可知，财政权力的配置是在国家所有权力中的核心权力，要对国家配置的财权职权和行动进行硬性约束，只有将其定位到立宪的层面上，成为国家治理的基础和重要组成部分，民意机关审议预算才能成为民主国家治理权力的重要形式。

4.财政是国家治理的重要支柱

（1）财政收入是行政权力的源泉

马克思指出：“赋税是官僚、军队、教士和宫廷的生活源泉，一句话，它是行政权力整个机构的生活源泉。强有力的政府和繁重的赋税是同一个概念。”埃德蒙·柏克指出：“国家的岁入即国家。事实上，无论是为了寻求支持还是为了推动改革，一切都有赖于它。”

（2）财政是现代国家的基础

熊彼特认为：“日益增加的战争支出是现代国家的基础。首先，它们刺激国王寻求新的岁入来源；其次，它们导致了一种观点，即战争不再是国王的私人事务，而是应当共同承担费用的公共问题。一个民族的财政史首先是其一般历史的基本组成部分。归根结底，一个民族的精神、文化水平、社会结构以及其政策所预备的行为等——所有这一切以及其他更多的东西都反映在它的财政史当中。”

（3）财政是研究国家的最佳着眼点

熊彼特认为：“公共财政是对社会，尤其是政治生活进行研究的最佳着眼点。”公共财政是解开“亚利亚特纳的线团”，“所有发生过的财政现象，都带有政治结构发生变化的预兆”；“从国家财政入手的这种研究方法，在用于研究社会发展的转折点时，效果尤为显著。……社会的转折总是包含着原有财政政策的危机。”他还指出：“税收不仅有助于国家的诞生，也有助于它的发展……一旦税收成为事实，就好像一柄把手，社会力量握住它，就可以改变这个国家的社会结构。”他在1918年发表的开创性论文《税收国家的危机》中认为：“对我们最有吸引力的是从财政角度来观察国家、国家的性质、国家的形式，以及国家的命运。”

综上所述，财政是伴随着国家的产生而产生的，因此称为国家财政。财政的主体是政府，国家机器的正常运转必须由财政作为基础和保障。财政的收支在全国范围内是全覆盖，国家运用其权力从全国范围内筹集收入，又运用权力承担国家全方位的公共产品责任。由此可见，财政与国家权力的关系密不可分，无论是国家统治、国家管理乃至国家治理都离不开财政作为基础和重要支柱，而财政职能的有效发挥也离不开政府权力。

（二）高校财务是高校治理的重要基础和重要支柱

1.高校预算是高校决策的政治活动，规定了学校活动的范围和方向

乔春华教授曾论述过高校预算的政治权力。见“论高校预算的政治视角”，《东南大学学报》（社科版）2014年第1期，不再赘述。

2.高校预算具有治理职能

乔春华教授曾论述过高校预算的治理职能。见“论预算的治理职能——以高校为例”，《会计之友》2014年第19期，不再赘述。

3.“财政是国家治理的基础”的地位对高校财务的影响

上面论述了财政是国家治理的基础和重要支柱，公办高校资金主要来自财政拨款，高校财务必须接受财政的制约，如高校预算必须列入财政的部门预算，高校的支出必须列入财政的国库集中支付，高校的采购必须通过财政的政府采购等等。

4.依法理财是高校善治的重要依托

党的十八届四中全会《决定》指出：“依法治国……是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。”习近平在该《决定》的说明中指出：“法律是治国之重器，法治是国家治理体系和治理能力的重要依托。”公办高校的资金主要来自财政拨款，是纳税人的钱，合规性是高校财务的首要目标，对高校接二连三的审计、经费监管、检查监督概源于此，因此，依法理财是高校善治的重要依托。

二、现代财政制度对高校财务的影响

（一）现代财政制度对高校预算的影响

2013年11月15日，党的十八届三中全会通过的《决定》第17条指出：“改进预算管理制度。实施全面规范、公开透明的预算制度。”

2014年9月26日，《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号）指出：“深化预算管理制度改革，实施全面规范、公开透明的预算制度……是推进国家治理体系现代化，实现国家长治久安的重要保障。”

楼继伟（2014）指出：“预算是财政的核心，现代预算制度是现代财政制度的基础，是国家治理体系的重要内容。”

1.高校应编制中期预算

党的十八届三中全会《决定》指出：“建立跨年度预算平衡机制。”新《预算法》第十二条规定：“各级政府应当建立跨年度预算平衡机制。”2014年9月26日，国务院颁布的《关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号）规定：“改进预算管理和控制，建立跨年度预算平衡机制。实行中期财政规划管理。财政部门会同各部门研究编制三年滚动财政规划。”高校应着手研究三年滚动预算，以适应财政部门的预算。

2.高校应加强预算执行管理，提高财政支出绩效

《关于深化预算管理制度改革的决定》指出：“加强预算执行管理，提高财政支出绩效。”高校预算执行必须硬化预算约束，强化支出责任和效率意识，健全预算绩效管理机制，逐步推进预算绩效管理工作。

（二）现代财政制度对高校收入管理的影响

楼继伟（2013）指出：“建立现代财政制度主要包括政府预算制度、税收制度和事权与支出责任相适应的财政体制三方面内容。”

1.完善《高等学校收费管理暂行办法》的立法依据

犹如“未获得议会同意不得征税”那样，高校必须依照立法程序规定收费范围和标准。如1996年12月16日发布的《高等学校收费管理暂行办法》第一条规定：“为加强高等学校收费管理，保障学校和受教育者的合法权益，根据《中华人民共和国教育法》第二十九条的规定和国家有关行政事业性收费管理的规定，制定本暂行办法。”而《教育法》第二十九条却只规定“遵照国家有关规定收取费用并公开收费项目。”这让人感到立法依据不足。

2.清理规范教育支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项

党的十八届三中全会《决定》指出：“清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项，一般不采取挂钩方式。”楼继伟（2013）在“建立现代财政制度”一文中指出：“清理规范重点支出挂钩机制。据统计，目前与财政收支增幅或生产总值挂钩的重点支出涉及教育、科技、农业、文化、医疗卫生、社保、计划生育等。”我国财政拨款曾实施过“国家财政性教育经费占国民生产总值的比例”，还实施过“教育财政拨款的增长应当高于财政经常性收入的增长”。清理后高校应用什么指标是值得研究的。

3.规范专项资金拨款

党的十八届三中全会《决定》指出：“清理、整合、规范专项转移支付项目，逐步取消竞争性领域专项和地方资金配套，严格控制引导类、救济类、应急类专项，对保留专项进行甄别。”高校各种专项资金的主要问题：一是“锦上添花”不是“雪中送炭”；二是重预算进度考核，轻预算绩效考核；三是易造成“跑部钱进”，诱发权力寻租。建议减少“项目支出”中的各种专项资金，提高“生均拨款标准”。

（三）现代财政制度对高校财务透明的影响

楼继伟（2014）指出：“公开透明是现代财政制度的基本特征。”党的十八届三中全会《决定》指出：“必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，建立现代财政制度。”一般都是提“公开透明”，但《决定》中强调的是“透明”，乔春华教授曾论述过高校财务透明度。公开并不等于透明，公开是前提，透明是目的。公开程度表示信息披露的程度，也表示信息对公众知情权的设定程度。而公众期望的是通过公开对信息透明进行识别，要求充分披露，这就要求财务信息的精细化。

三、现代财政制度对高校会计的影响

2014年12月31日，国务院发布的《财政部权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》指出：“我国目前的政府财政报告制度实行以收付实现制政府会计核算为基础的决算报告制度……难以满足建立现代财政制度、促进财政长期可持续发展和推进国家治理现代化的要求。”“……逐步建立以权责发生制政府会计核算为基础，以编制和报告政府资产负债表、收入费用表等为核心的权责发生制政府综合财务报告制度，提升政府财务管理水平，促进政府会计信息公开，推进国家治理体系和治理能力现代化。”

（一）高校会计信息是国家治理信息系统的重要组成部分

高校会计是一个信息系统。高校提供的会计信息不仅涉及到财政拨款、学费、银行贷款、校办企业上缴、社会捐赠等收入信息，而且涉及到经济功能和经济性质与用途的支出信息，以及结转与结余的信息。这些信息对政府的决策机制、监控机制等十分有用，是国家治理信息系统的重要组成部分。

前已述及，公开透明不仅是国家治理的客观要求和重要内容，而且是现代财政制度的基本特征。高校信息公开透明也是高校治理的重要内容，高校会计信息是学校信息的重要组成部分，也是高校治理的重要内容。

（二）权责发生制政府综合财务报告制度对高校会计的影响

党的十八届三中全会《决定》指出：“建立权责发生制的政府综合财务报告制度，建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制。”

2014年12月31日，国务院发布的《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》指出：“权责发生制政府综合财务报告制度改革是基于政府会计规则的重大改革，总体目标是通过构建统一、科学、规范的政府会计准则体系，建立健全政府财务报告编制办法，适度分离政府财务会计与预算会计、政府财务报告与决算报告功能，全面、清晰反映政府财务信息和预算执行信息，为开展政府信用评级、加强资产负债管理、改进政府绩效监督考核、防范财政风险等提供支持，促进政府财务管理水平提高和财政经济可持续发展。”该《方案》要求在2018—2020年，“完善行政事业单位财务制度和会计制度、财政总预算会计制度等”。

新《事业单位会计准则》虽然采用收付实现制，但新《医院会计制度》采用权责发生制。而新《高等学校会计制度》一波四折：2009年8月12日，《高等学校会计制度（征求意见稿）》（财会便〔2009〕62号）规定：“高等学校会计采用修正的权责发生制基础”；2010年9月2日，《高等学校会计制度（征求意见稿）》规定：“高等学校会计采用权责发生制基础”；2013年7月12日，财政部办公厅公布的《高等学校会计制度（修订）（征求意见稿）》规定：“高等学校会计核算一般采用收付实现制”；2013年12月30日，财政部印发了《高等学校会计制度》（财会〔2013〕30号）规定：“高等学校会计核算一般采用收付实现制。”

《政府会计准则——基本准则（第二次征求意见稿）》给高校的启示：

1.《政府会计准则——基本准则（第二次征求意见稿）》是否意味着还有《政府会计准则——具体准则》，《事业单位会计准则》是否也将分为“基本准则”和“具体准则”。乔春华教授曾在2010年提出过《事业单位会计准则》应分为“基本准则”和“具体准则”。

2.2014年12月26日，财政部公布的《政府会计准则——基本准则（第二次征求意见稿）》第三条指出：“政府会计由财务会计和预算会计构成。财务会计应当采用权责发生制。预算会计一般采用收付实现制，实行权责发生制的特定事项应当符合国务院的规定。”高校会计由高校财务会计和高校预算会计组成。高校应开展对高校财务会计采用权责发生制、高校预算会计一般采用收付实现制的研究。这样，有利于会计信息真实，有利于绩效评价，有利于与资产管理结合。

四、结语

综上所述，现代财政制度的提出对重大改革具有深远的影响。改革开放以来，现代企业制度曾引起企业治理结构的根本变革；现代大学制度正在对大学的治理结构产生重大变革。而现代财政制度是国家治理的基础和重要支柱，将会对国家治理产生深远的影响。

本文仅对现代财政制度对高校财务的影响进行了初步的阐述，因为到2020年才基本建立现代财政制度，因此是抛砖引玉，旨在引起学界同仁的关注和深入研究。

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