嵌入“治理”理念下城市社区发展的模式建构——以安徽省铜陵市为例

王 杨

嵌入“治理”理念下城市社区发展的模式建构
——以安徽省铜陵市为例

王 杨

社区作为基层群众社会生活共同体，理应成为国家治理体系中的基本单元。新“治理”理念侧重于运用公共权力规范、引导、控制社会成员、社会群体的社会行为，以实现公共利益最大化作为目标，着重强调多元的、民主的、合作的管理模式，其指导下的新型社区建构是社区建设的新方向。文章以安徽省铜陵市为例，全面、深刻地剖析新“治理”理念在铜陵市社区建设中的嵌入。铜陵模式的建构方式以减少层级、提升效能为核心，以整合资源、创新架构为目标，具有一定的示范意义和推广价值。

嵌入与建构；治理；新城市社区；铜陵模式

自20世纪80年代全国开展城市社区试点工作以来，社区建设已经取得显著突破，大大小小的社区遍布全国各地。与社区建设实践步伐不断加快相一致，社区建设理论有所发展。目前国内学术界在社区建设与治理方面，形成两个主流理论学派。一方认为，社区建设应继续遵循“两级政府、三级管理”的模式，同时推行“简政放权、理顺关系、强化街道办事处职能”。这种观点下的政府在社区建设中的主导角色依旧没有淡化，显然无法充分实现社区本身的主体性与自治性，不符合现代治理的理念。另一方认为，社区治理体制应向“两级政府、两级管理”的治理体制转变，撤销街道办事处，增强社区的主体性与自治水平，积极培育多元社区治理主体。这种观点相比前者，有很大突破与进步。但其在社区治理结构建构方面仍有不足，未能触及社区本身。本文正是立足这一观点，结合现实需要，在治理理论基础之上的进一步发展与突破。

一、当前国内社区建设显然性问题分析

社区这一概念最早由德国社会学家滕尼斯提出：“社区是指建立在血缘、地缘、情感和自然意志之上的富有人情味和认同感的传统社会生活共同体。”[1]国内学者徐勇等认为：“社区有两种含义：大社区即行政区，其是居民政治生活共同体。小社区即居民自然形成社会生活共同体，也是产生行政区议会的选区。”[2]由于政治、经济、历史、文化等因素，社区建设在西方国家日趋于成熟，社区建设制度、体制日益完善。在我国，当下社区建设存在一系列问题：

（一）社区建设制度存在缺陷。社区建设应合乎一定法律以及制度，理应符合公共理性与社会规范。“一个政治共同体的社会政治组织和程序的力量， 取决于该组织得到支持的范围大小和制度化程度。”[3]目前，国家层面存在一些社区建设指导性法规、条例，但这些法律制定时间相对滞后，未及时依据时代发展步伐而完善，故这些制度在运行过程中易出现与现实不符合情况。另外，相关法律、制度尚处于空缺状态，例如政府部门、私人部门、公民社会等组织之间关系以及社区公共权力分配目前缺乏明确制度规定。

（二）社区自治能力不足。由于长期运行体制、模式影响，国家自上而下统治等传统观念阻碍基层自治发展进程。地方政府易从便于公共权力统治考虑，更加重视公共权威制定规则运行而忽视社会成员意志与要求。故社区在建设过程中，基层政府往往视社区自治组织为自己下设机构，其职责主要是执行与服从自己意志。社区自身由于财力以及其他资源不足，本身运转过程中对地方政府存在依赖。这些因素必然不利于确立社区自治地位与实现其自治能力。

（三）社区建设主体错位现象突出。在社区建设中，地方政府主体地位尤为突出。社区组织、私人部门、社区公民等在社区建设过程中作用缺乏有效显现，主体地位仅流于形式，无法充分实现。涉及社区公共利益的事务处理上，社区内部缺乏独立性，往往出现基层地方政府具体行政行为或者抽象行政行为直接干预社区内部事务。在这种情况下，基层地方政府易忽视社区民众利益需求，无法真正做到权为民所用、利为民所谋、情为民所系。

二、新“治理”理念嵌入下社区的运行机制

国内学者俞可平认为：“治理是指官方或民间的公共管理组织在一个既定的范围内运用公共权威维持公共秩序，满足公众需要的过程。”[4]结合以上定义，治理内涵具有以下要素：

（一）治理主体是多元的。治理主体不再是传统单一公共权威即政府，政府在治理过程中作用是显而易见，不可否认。其运用公共权力规范、协调、控制社会群体与社会成员的社会行为，以最大限度实现社会公共利益。同时，非政府组织、非营利组织、社会中介组织等在治理过程中的主体性地位不可取代，NGO与NPO等组织具有非政府性、非营利性、独立性、自愿性等特性。这些特性使其在社会公共管理与公共服务中可以更加准确把握民众利益需求和代表民众意志。政府在社会治理过程中需更加注重社会组织与社会成员的意见与要求。政府不再是公共权力惟一中心，公共权力趋于多中心化。

（二）治理更加注重协商与合作方式。在治理视野中，社会公共权力不再是单一中心，政府不再是社会公共事务惟一主导者。第二部门、第三部门等民间组织参与公共事务管理以及参与公共政策制定，地方政府与民间组织之间不再是行政领导关系，而是相互合作关系。政府与社会民间组织都承担着社会公共产品与公共服务提供职能，双方均以实现社会群体与社会成员利益最大化为行为目标，立足于满足社会群体和社会成员利益需求，以切实履行自己职能实现这一目标。

（三）治理要求政府更加注重回应性与互动性。传统的政府回应机制自身具有不可避免的沟通单向性、回应被动性的缺陷。治理过程中，政府不再是高高在上的官僚机构，更不是与社会相脱离的异己力量。政府更加注重社会组织与社会成员的意见及声音，这些自下而上的声音成为社会政治形势的晴雨表，成为社会公共权力作用的依据。政府在公共政策制定、运行过程中注重开辟适当渠道以便于社会组织与社会成员参与，及时体察民意。在事关社会成员利益公共事务管理上，政府注重政务公开，以利于民众监督与参与。

（四）治理是一个过程。治理不是一系列机械规则与静态制度，也不是简单的活动，而是一个动态的、发展的过程。治理过程中，政府组织以及非政府组织、社会成员等应遵循社会发展客观规律，勿走教条、机械主义路线，一切以时间、地点、条件为转移。在遵循治理理念一般内涵基础之上，一切从实际出发，探索一条适合自己的道路。同时，治理理念应不断进行完善、不断进行创新，以最大限度发挥理念对实践的指导价值。

社区治理是治理理念在社区建设中的实际运用，其内涵应理解为社区中政府组织、非政府组织、社区组织、社区群众等在一定法律、法规指导下，以实现社区公共利益最大化为目标，对社区公共事务进行处理过程。社区治理着重强调多元化、合作化、民主化管理模式。社区治理具有以下基本要素：

1．社区治理主体多元化。在社区治理过程中，政府组织、社区组织、私人部门以及社区群众共同参与社区公共事务处理，社区治理主导者呈现多中心化。社区内部不同组织之间相互合作，共同协商社区公共事务，以服务社区民众为行为目标，采取多种方式满足社区民众物质产品与精神文化产品需求。在涉及社区民众公共利益需求上，社区内部不同组织通过提供公共产品与公共服务，以保障社区企业生产与居民生活秩序。

2．社区治理内容系统化。社区治理是一个系统性工程，涉及社区政治家选任、社区财政运行、社区公共设施建设、社区公共安全保障等所有公共管理与公共服务。社区政治家选任主要是指社区组织领导人选举、地方议员选举等，涉及选举组织、程序、原则。社区财政运行指社区财政收入以及支出，涉及社区工作经费来源、经费支出项目等内容。社区公共设施建设主要是指社区内部保障企业生产、居民生活所有工程及服务总称，涉及社区公共交通设施、水电气设施、公共文化设施等内容。

3．社区治理过程市场化。社区治理应注重活动绩效，彻底改变过去在处理公共事务时，只讲投入不讲回报、不惜成本现象。理应遵循成本—效益原理，以实现社会公共利益最大化为行为目标。在社区治理中，应引入市场竞争机制、遵循市场运行规律，充分利用社区公共资源，以最小成本换取最大受益，保障社区组织与社区成员利益。因此，社区在治理社区公共事务过程中，应善于学习私人部门经验，汲取其营养元素并结合自己实际需要，运用市场竞争机制向社区组织、社区成员提供公共产品与公共服务。

4．社区治理方式民主化。在社区治理中，以政府主导的单一行政方式趋于淡化，政府组织、NGO、NPO、社区组织等组织间协商与合作成为主流趋势。在涉及社区公共事务处理上，政府组织更加注重第二部门、第三部门以及社区民众意见，更加注重与社区群体、社会成员之间互动性。社区群体、社区成员在社区治理过程中主体地位进一步凸显出来，社区公共权威切实保障社区组织、成员政治权利平等实现。

三、新型社区建构的实践探索形式与价值

安徽省铜陵市在社区建设中立足现实，借鉴其他地区有益经验，在“治理”理念及其他先进理念指导下，形成富有地区个性的铜陵模式，其内涵概括起来就是“1234”。

（一）“1”即一个减少。主要做法是撤销原有街道办事处，以合并方式成立大社区，减少管理层级；安徽省铜陵市之前存在10个街道办事处在这一过程中一律撤掉，并且在原有61个规模不大社区基础之上，通过有机整合形成新的23个大型社区。针对原有体制弊端，新型社区体制作出相应调整，实行“一个核心三个体系”组织框架，即社区党工委在社区建设中处于领导核心地位，社区居委会、社区服务中心以及其他社区组织共同支撑社区各项事业发展。

（二）“2”即两个实行。主要做法是实行社区扁平化管理、实行网格化管理；扁平化管理指的是安徽省铜陵市城市管理体制纵向方向上发生变化，其变化内容是由原有“市、区、街道、社区”四级管理模式演变为“市、区、社区”三级管理模式。同时，在由四级管理模式变为三级管理模式基础上，实现“三个下沉”即工作人员下沉、经费下沉、资源下沉。工作人员下沉指的是将区直机关、原有街道办事处人员直接下沉到基层社区。经费下沉指的是将原街道办事处财政转变为社区服务经费。资源下沉指的是将原街道办事处社会资源下沉到基层社区并实现其科学布局。网格化管理指的是以“属地管理、条块结合”为指导原则，以社区内一定户数为单元，形成一个网格。整个社区由一系列网格有机构成，每个网格设立一名管理员，其主要职责是负责网格社会治安与日常公共事务管理。网格管理员应及时把握社区成员利益需求并反馈社区相关组织，社区民众与社区公共组织互动方式更加便利化。

铜陵市社区改革前后比较表

（三）“3”即三个完善。主要做法是完善社区公共服务体系、完善社区市场化服务体系和完善社区志愿服务体系；完善社区公共服务体系指的是安徽省铜陵市创新社区公共服务方式，以精细化、责任化、网格化作为行动指南，实现多元化公共服务方式。具体做法有上门服务、代理服务、一站式服务，为社区居民提供全面、精致服务。完善社区市场化服务体系指的是鼓励吸收社会资源参与到社区公共服务中，引导社会闲散资金投入社区公共事业中，改变过去单一依靠政府投入局面。完善社区志愿服务体系指的是支持、资助、引导建立公益性协会、社会团体，壮大社区志愿者规模，发挥其在社区建设中重要作用。

（四）“4”即四个强化。主要做法是强化党的核心功能、强化居民自治功能、强化社会管理功能和强化居委会监督功能；强化党的核心功能指的是在社区建立党组织即社区党工委，党工委领导核心地位进一步凸显，其成员主要是由社区党组织负责人、社区居委会主任、社区服务中心成员以及社区民众等组成。强化居民自治功能指的是社区在运行过程中独立性地位进一步强化，政府行政干预机会受到限制，地方政府与社区之间不再是上下级隶属关系，社区民众自主决定社区公共事务。强化社会管理职能指的是社区主要职能是向辖区提供公共产品与公共服务，负责的主要事务是社区的社会性事务，不涉及或者很少涉及政治性事务。强化居委会监督功能指的是借鉴村务监督经验，延伸到城市社区，确保社区民主管理、民主决策以及民主监督实现。

分析铜陵模式，其做法中有诸多成效。这些成效使治理理念以及其他理念在社区建设实践中有效运用并取得成果，其做法对于其他地区社区建设，具有一定示范意义。

1．社区公共事务管理主体多元化。安徽省铜陵市在社区建设实践中，形成以社区党组织为核心，社区居委会、社区服务中心、社会中介组织为框架的结构体系。“社区管理者应因地制宜、主动参与社区资源的开发，培养由政府主导，社会各类组织、普通公民多元参与的资源供给文化。”[5]在社区运行过程中，这些组织共同参与社区公共事务处理，共同完成社区公共产品与公共服务提供。这些组织行为目标具有一致性，均以实现社会成员公共利益最大化为目标。另外，积极与区政府进行对话，建立社区与区直属部门直接衔接机制，以寻求相关资源及政策支持，从而实现社区整体利益。多元化的社区管理主体之间在社区公共事务处理时，相互协商、密切合作，摒弃零和博弈，最大限度实现公共利益。

2．社区公共利益协调注重民主化。安徽省铜陵市在社区建设实践中，强化社区居民自治功能。社区在事关社区成员利益事务处理上更加重视听取民众意见，忽视来自政府行政性指导。在相关法律、法规指导下，社区组织与社区成员在事关社区内部公共事务处理上具有独立性，不受地方政府干预。社区与地方政府之间不存在上下级关系，政府单一行政方式在社区公共事务处理上不适应。此举有利于社区在进行决策与活动时能够真正从社区内部民众利益需求角度出发，避免行政干扰，实现社区的群众性。另外，社区实行网格化管理，积极吸收社区居民对于社区建设所提有益建议，民众与社区之间实现良性互动。社区民众表达方式的便利化有利于鼓励民众积极参与社区公共事务处理中，增强自己主人翁意识，提升社区成员的政治参与能力。

3．社区主要职能社会化和服务化。安徽省铜陵市在社区建设实践中，完善社区公共服务体系以及强化社会管理职能，社区主要职能是承担社会性事务管理与服务。社区内部公用事业、公益事业建设、经营已成为其主要活动内容，其活动领域一般限定于为社区内部企业生产、居民生活提供基本保障性条件。另外，社区创新社会公共服务方式，以民众需求作为自己行为方向，确立亲民意识与责任意识，改变过去只知贯彻地方政府政策与方针单一化局面，而是采取上门服务、一对一服务等方式。同时，社区在建设过程中，大力发展第三部门并发挥其作用，建立及壮大社会志愿服务体系，鼓励社会公益组织发展，探索建立公益服务长效机制。

4．社区公共服务提供注重市场化。安徽省铜陵市在社区建设实践中，完善市场化服务体系，充分发挥市场在资源配置中的优势，引导社会闲散资源参与到社区建设与公共管理中。从而实现社会闲散资源的有效利用以及社区事业正常健康发展。另外，市场化理念的运用促使社区在公共事务管理过程中增强效益意识，强化绩效观念，从而减少社会资源的浪费，实现其最大功能。市场化也有利于增强社区公共管理与公共服务竞争意识，社区管理与服务主体之间竞争有利于社区公共产品与公共服务提供优质化。这一过程的直接受益者社区内部社区组织与社会成员，其生产、生活条件不断趋于完善。

5．社区党组织处于领导核心地位。安徽省铜陵市在社区建设实践中，强化党的领导核心地位，中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，理应成为基层社区建设的领导核心。中国共产党在社区建设中主要是政治性、思想性、方向性领导，其职能不应涉及社区内部具体事务管理。此举有利于保证社区建设事业沿着正确方向发展以及切实实现人民群众的利益要求。

社区作为基层社会生活共同体，社区治理作为国家治理体系基本单元，社区建设体制改革理应坚定正确方向。“在政府主导型的社会发展模式下，政府给社会自主空间的大小以及社会自身的成熟程度，直接决定着居委会自治功能的实现程度。”[6]在这种模式下，社区建设主体地位无法体现，社区居民整体利益容易被侵犯。这种模式必然不能切实符合民众的诉求，得不到社区民众的长期支持。治理理念指导下的新型社区建设以实现社区民众公共利益最大化为行为目标，着重强调多元化、民主化、合作化管理方式。这种模式显然更加符合民众的利益诉求，更加顺应社会进步的潮流。

[1]滕尼斯(林荣远译).共同体与社会[M].北京:商务印书馆,1999.

[2]徐勇,高秉雄等.地方政府学[M].北京:高等教育出版社,2006.

[3]杨光斌.制度化权利的制度成本[J].天津社会科学,2005(1).

[4]俞可平.民主是个好东西[M].北京:社会科学文献出版社,2006.

[5]袁满,姚峰.治理理论在提升我国农村社区自治管理中的应用[J].湖南农业科学,2013(1).

[6]林尚立.社区民主与治理:案例研究[M].北京:社会科学文献出版社,2003.

（责任编辑 刘晓明）

王杨，华中师范大学政治学研究院农村综合协同创新研究中心研究人员 (邮政编码 430079)

G912.8

A

1672-6359(2015)05-0070-05

中央高校基本科研业务经费资助项目 “中国地方治理现代化与国际比较研究”（CCNU14Z02008）