法治城市建设是城市治理现代化的必然要求

白 鸽，唐小明

（1.江苏师范大学 法律与公共事务学部，江苏 徐州 221116；2.九江学院 会计学院，江西 九江 332005）

一、城市治理能力内涵

党的十八届四中全会是我们党首次以依法治国为主题的中央全会，审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，强调“依法治国，是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求”［1］。国家治理能力现代化是在我国经济发展进入新常态下提出的一个新的治理国家理念。党的十八届四中全会强调在法治轨迹上推进国家治理能力现代化，这对探索用法治方式推进城市治理现代化有着强烈现实意义。

城市治理能力是一种综合管理城市事务的能力，是在一定的城市治理制度体系下（这个制度体系包括政治、经济、社会、文化、生态文明等各个领域）运用最小成本最有效管理城市的各项事务。城市治理能力是在城市治理实践中不断探索提升的。一般城市治理能力的提升大都实现两次转变，第一次转变是实现从“敢治”到“能治”，第二次转变是实现“能治”再到“法治”的转变。“敢治”重点解决治理好城市的信心和决心问题，“能治”重点解决提升治理城市能力可行途径问题，“法治”则主要解决治理城市持续性和效果最优化问题［2］。三者之间是递进关系，充分体现城市治理能力不断跃升的动态过程。

城市治理现代化是现阶段城市治理转型的最终追求，也是检验城市发展是否符合科学发展观的重要标尺。按照政治学者观点，一般来说城市治理现代化主要表现在完善的法治体制、合理的制度、较好的绩效，而完善的法治体制是城市治理现代化的基础。法治建设现代化是城市治理现代化的基本要求和重要保障，实现城市治理现代化就首先要做到城市法治建设现代化［3］。

二、“低效率城市治理困境”理论

城市发展绩效比较差，是因为城市治理能力弱，而城市治理能力弱，是因为城市法治建设不完善，城市法治建设不完善，又是因为城市发展绩效差，这便会产生恶性循环，导致城市治理能力始终走不出低水平和低效率困境，就会导致产生不断循环的“低效率城市治理困境”。那么城市治理过程中陷入“低效率城市治理困境”的原因是什么呢？

（一）制度依赖会导致“低效率城市治理困境”

制度依赖是指制度在变迁中会有一定的刚性，人们一旦选择了某种制度，就会受到开始选择的制约，习惯这种制度，也就是对制度产生依赖性，这种依赖性还会随着制度向前推进进一步得到强化［4］。制度依赖会造成制度固化和失去活力。没有与时俱进的完善制度作保障，城市治理能力提升就只能靠人为因素，没有可持续性。如果制度已经不适应城市治理的实际需求，甚至成为障碍，那就要变革这种制度，否则就会导致低效率城市治理。一般来说，低效率治理都是由于法治不健全而形成不完善的管理制度，一旦这种制度形成，就会产生自我强化作用更加阻碍城市法治建设，导致城市治理长期低效率。

（二）强势政府治理模式会导致“低效率城市治理困境”

强势政府治理模式是一种与“法治治理模式”相冲突的治理模式，这种治理模式强调在城市治理中政府与群众处于不平等的地位，这是一种简单粗放的治理方式，这种治理方式虽然具有立竿见影的效果和比较低的管理成本，但是从长远看，这种治理方式具有很大的不确定性和风险，导致政府一直无法从“无限责任”中得到解脱，从而做许多不该自己管的事情，就会陷入“全能政府”管理模式中，与现阶段倡导的有限政府、服务政府相冲突。这种治理模式依赖政府主导，虽然操作简单但是没有法治做支撑的治理是不可持续，长此以往，最终必然陷入“低效率城市治理困境”。

（三）主观治理模式会导致“低效率城市治理困境”

城市治理现代化是城市治理的高级和高效率阶段，衡量其能力的重要标准就是法治、民主和效率。高素质治理主体是实现高效率城市治理的关键，在推进城市治理能力提升过程中，需要培育一批有自觉法治意识、高度的责任性、强烈的民主精神的人才队伍。高素质的治理主体在城市治理中应以“法治”为城市治理基本遵循，不能凭着主观臆断和集团利益选择“人治”模式。而低素质的治理主体就会采取主观治理模式，这种主观治理模式一般遵循“决策—宣布—实施—辩解”的路径，在城市治理中不注重调查研究而是凭主观判断，导致治理脱离法治轨道，失去民众支持，最终导致低效率城市治理。

在探索城市治理现代化路径过程中，制度依赖、强势政府治理模式和主观治理模式等都会导致“低效率城市治理困境”。如何跳出“低效率城市治理困境”，提升城市治理现代化水平？法治城市建设是避免“低效率城市治理困境”的必然选择。

三、法治城市建设是避免“低效率城市治理困境”的必然选择

（一）法治城市内涵

法治是相对“人治”而言，是一种避免主观价值评判，通过法律这一客观规范实现对社会生活和社会关系的全面调整。在当今城市管理体系中，许多发达国家在城市管理中都把建设法治政府作为提升城市治理能力和政府行政能力的一项基本遵循。法治城市是一种宏观的城市治理方略，强调在城市治理中不但要体现“治”，更要突出“法”，强调法律在城市治理中占据统治地位，无论是党、政府还是人民群众都必须在宪法和法律规定下，通过各种途径和方式管理、参与城市事务，管理、参与城市经济文化事业，管理、参与城市社会事业，城市各项工作的开展都必须依法进行。从表面来看，法治城市要求治理城市要有良好法律并能够坚决执行，但从本质来说，法治城市是一种城市理性治理方式，是花最小成本实现城市“善治”，是城市政治文明建设的重要内容。

法治城市建设就是要把法治思维贯穿于城市治理的各个领域，推进法治战略作为发展保障，法治环境成为城市形象，法治文化成为城市追求，建立健全法治城市推进体系，不断提升城市社会治理能力。法治城市建设是法治政府建设的延伸，将法治治理城市思维拓展到社会各个层面和各个阶层。法治城市建设不是孤立静止的，是系统和动态的。一般来说，当一个城市发展处于初级阶段时候，城市发展偏重于经济发展，一旦城市发展到一定程度时候，城市发展更要重视软件建设，而法治环境就是城市软环境关键部分。文化是一个城市的灵魂，文化建设是城市文明发展的源泉。从某种意义来讲，法治也是一种文化现象，法治文化是法治思想在文化上的具体形态，是城市文化重要组成部分。提升城市治理能力就要将法治文化建设作为一条主线贯穿于城市治理中。

（二）法治城市建设对提升城市治理现代化作用

法治城市建设是提升城市治理能力的必然选择。通过对国内外法治治理城市进程可以看出，用法治取代人治是现代先进城市治理的标志，法治治理城市与民主治理城市是相辅相成，是城市治理现代化发展的必然趋势。纵观人类城市发展史，世界城市都经历了从简单管理到复杂治理、从依人治理到用法治理的进步［5］。最终，我们会发现法治治理城市是最稳定、最可靠和最高效的城市治理模式。可以这么说，没有法治作保障的城市治理现代化就只能是无水之源、无本之木，是不能够持续的。在全球一体化的今天，城市发展面临的环境也是复杂多变的，法治城市建设也要不断创新路径，这样才能把法治城市建设和推进城市治理现代化统一起来，把城市法治环境优势转化为高效治理城市的手段。

法治城市建设是提升城市治理能力的重要保障。目前我国大部分城市发展正处于社会转型期、问题矛盾集中期，社会状态更加活跃，开放性问题增多；社会结构正在变化，社会矛盾不断增加；社会诉求不断提升，综合治理越来越难。然而城市治理体制仍然滞后于社会发展，主要表现在路径依赖比较明显，过分追求短期效果以及强势政府导致的碎片化治理方式，这种城市治理体制严重降低了城市治理能力。要突破现有治理体制制约，就必须重视法治在城市治理中的关键作用，要将法治贯彻于公民参与城市建设的各个环节，确保城市各项工作法治化，同时要总结城市基层法治治理改革经验，及时将一些典型和可复制的地方法治治理经验向全国推广。

法治城市建设是提升城市治理能力的有效途径。城市治理现代化是实现城市治理转型升级的核心环节，具有成熟性、稳定性、坚韧性，是可以通过法治的形式沉淀下来固化成为规范性制度。法治程度是对一个国家和地区综合治理能力高低的一个重要衡量标准，法治建设关系地区全局，是其城市建设的重要推力。在城市治理能力的指标中，法治环境是非常重要的指标之一，城市治理更要集中在法治环境的营造和依法治理水平提升上，探索出一条通过法治建设带动治理能力提升的新模式。

四、加快法治城市建设，推进城市治理现代化

党的十八届四中全会认为，依法治国是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。同样，法治城市建设也是城市治理现代化的必然要求。法治城市建设可以避免“低效率城市治理困境”，是治理城市最合理和有效的模式，要积极以法治思维和法治方式深化治理改革，加快法治城市建设步伐，推进城市治理现代化。

一是更加紧密地结合法治城市建设与政治制度创新，激活城市治理内生力。政治制度创新是指在一定条件下，通过设立与时俱进的能够更加有效激活人们创造力和行为的政治制度来促进经济社会发展的动态过程。政治制度创新是人类文明进步的重要体现，而实行依法治市又是政治制度创新能够顺利进行的根本保障。要不断优化城市法治环境和法治秩序，打造法治政府为政治制度创新营造良好的环境。政治制度创新过程中会推动城市治理能力不断适应制度新变化，不断调整治理方式，完善城市治理机制，形成良好的自我治理能力。这种良好的治理能力实现由传统的主观治理模式向法治治理模式转变。具体说，就是由缺少民主和法治的主观治理模式“决策—宣布—实施—辩解”模式，向具有内生力的法治治理模式“听证—参与—协商—互动—依法执行”模式转变。法治治理模式是在法律规范之下尽可能充分考虑各方利益基础上，因势利导，实现城市治理现代化。

二是更加紧密地结合法治城市建设与人民群众新需求，激发城市治理凝聚力。党的十八届四中全会强调要用法治手段解决民生突出问题，这就要求法治城市建设的根本出发点和落脚点是服务城市市民，就是要顺应城市市民新期待，做好“法治城市实事”。从一定程度来说，法治问题是民生问题的根本。解决民生问题，法治是根本保障和必要途径，必须善用法治手段。尤其在现阶段，我国大部分城市处于社会发展转型期，社会结构复杂多变，利益格局深刻调整，社会矛盾不断凸显，生态环境、安全生产、社会治安、食品药品安全等问题的出现都与缺乏法治观念、不能够依法办事有关。法治城市建设就是要通过实施城市法治建设工程，以法治城市建设为抓手，把保障和改善民生纳入法治化和规范化轨道上，运用法治的方式解决好人民群众最关心、最迫切的问题。在通过法治建设保障民生的环境下，城市治理会很容易获得市民的认同和信任，这就能够在城市治理上凝聚力量，共同参与治理，将人民群众与城市治理紧紧连在一起，形成一个“治理共同体”，有效协调各种社会关系，化解社会矛盾。

三是更加紧密地结合法治城市建设与推进现代化发展，撬动城市治理外延力。现代化是一个由传统人治社会到现代法治社会全方位、多层次、动态化的社会进步发展过程。在这个过程中，既包括了以市场经济为标志的经济现代化，也包括了以民主法制为标志的法治现代化。现阶段，法治城市建设是处于推进现代化这个大环境下，法治城市建设既是推进现代化的重要保障，也是实现现代化的重要内容。法治城市建设具有开放性，城市治理也具有开放性，如果能够在实践中借鉴国内外先进城市治理经验，必将能够丰富治理能力内容，提升城市治理现代化。

［1］ 中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定［N］.人民日报，2014-10-29.

［2］ 俞可平.治理与善治［M］.北京：社会科学文献出版社，2000：36-40.

［3］ 张华民，高信奇，刘玉东，等.南京城市管理法治化建设调查与思考［J］.中共南京市委党校学报，2013，（3）：87-88.

［4］ 晁先锋.自主创新是避免“低效率技术引进陷阱”的必然选择［J］.四川行政学院学报，2008，（4）：68.

［5］ 孙江.法治是治理国家的重要保障［J］.青海师范大学学报：哲学社会版，2009，（5）：51-52.