浅析审判权与执行权分离

任宗堂，常玉顺，付志明，杨山堂

(安阳市中级人民法院，河南 安阳 455000)

浅析审判权与执行权分离

任宗堂，常玉顺，付志明，杨山堂

(安阳市中级人民法院，河南 安阳 455000)

本文剖析了我国现行执行体制中存在的问题和弊端，以解决执行难、执行乱、执行效率低下等问题为导向，依托执行权理论，借鉴国外执行体制模式，建议组建行政性质的新执行机构行使执行实施权。

执行权；审判权与执行权分离；分离模式

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出：“优化司法职权配置，推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点。”由此，学术界、实务界对法院执行权的制度设计纷纷展开了热烈的讨论。笔者针对法院审执不分或审执分离不彻底等弊端，结合司法实务，参酌各种观点，形成一些尚不成熟的观点，冒昧提出以期抛砖引玉。

一、正确认识执行权

(一)执行权的性质

执行权是国家强制执行机关依照法定执行依据，通过法定执行程序，实施具体执行措施，以迫使法定义务人履行生效裁判及其他法律文书的国家公权力[1]。执行权分为三种，即刑事执行权、民事执行权和行政执行权，无论哪种执行权，其对于执行依据的合法性争议及实体性争议均无权判断，执行权指向的仅是具体的执行活动。在具体的执行活动中，一旦启动执行程序，执行机关即可以积极主动地对被执行人的钱财物或人身采取查封、扣押、冻结、拍卖、变卖、罚款、拘留等措施，直至移送司法机关或引导自诉追究被执行人刑事责任，迫使被执行人履行义务。由此可见，执行权中蕴含着管理权的属性。从本质上说，一项权力既是执行权同时又具备管理权属性，在权力名录中能够与之相匹配的只有行政权，因此将执行权划归行政权范畴，应当更能自圆其说。从审判权的本质属性来看，其主要属于判断权，即对形成纠纷诉诸法院的事实问题与法律问题依照法定程序独立作出司法判断，以确认当事人争议的具体权利，进而维护法的终极价值。司法判断属性与执行、管理属性的明显区别使审判权与执行权存在清晰的分野，并将之带入了不同性质的权力阵营。

(二)执行权范围的合理界定

当前，无论学术界，还是实务界，当谈起执行权时均或多或少地存在些泛化之嫌，他们大都从现实存在出发，认为法院执行局现有的权能全都属于执行权。其实，从规范意义上讲，执行权仅指执行实施权，具体包括财产的调查、控制、处分、交付、分配以及罚款、拘留等项权力，行使这些权力采取审批制[2]。因此，执行实施权属于执行权的内容当无异议。

但是，执行审查权是否属于执行权的内容呢？在最高人民法院出台的规范性文件中屡屡提到“执行审查权”，如审查和处理执行异议、复议、申诉以及决定执行管辖权的移转等事项，均属于执行审查权的具体内容，而对于执行审查权行使的程序，最高人民法院在规范性文件中要求采取合议制进行合议审查。由此可知，执行审查权是一项对执行案件的程序性事项进行裁决的权力，其与法院对案外人执行异议之诉、申请执行人执行异议之诉、执行分配方案异议之诉、代位析产之诉等执行诉讼所行使的裁决权实质上并无二致，均是为解决执行当事人或案外人在执行程序中出现的纠纷而行使的一种判断权。上已述及，审判权属于判断权，因此，所谓的“执行审查权”实乃法院审判权的延伸，仍属审判权范畴，不应归入执行权之列。

(三)执行权的功能及价值追求

执行权的功能在于依照生效的法律文书，及时保护申请执行人的合法权益，或对申请执行人受到损害的权利提供切实的救济，尽快恢复一度紊乱的社会秩序，有效树立法律的权威。审判权的功能在于依法确认或变更当事人的权利义务关系，其任务是通过既定的法律程序产生具体明确的裁判结果。在正义价值与效率价值的关系上，执行权因其固有的行政属性首选效率价值，以最大限度地实现申请执行人的权利主张；而审判权则基于与生俱来的判断属性公平裁判当事人的权利义务争议，以彰显正义价值。可见，两者的价值追求明显不同。

二、我国现行执行制度的窘境

法院的执行权与审判权关系在执行庭模式下基本上接近审执合一，执行庭只是被动承接一些其他业务庭不想办或办不动的所谓骨头案。发展到执行局模式后，两者的关系得到了极大的改善，但由于制度设计的先天不足，执行制度仍然存在一些难以克服的痼疾，使得执行工作步履维艰。

(一)分权制衡的窘境

在我国的执行权配置模式中，法院的执行局一般内设综合处(科)、执行一庭、执行二庭、执行三庭等数个部门，其本身虽属法院内设机构，但又享有比其他内设机构高半格的地位，执行局长一般为所在法院党组成员。执行局既行使执行实施权，又行使执行审查权，俨然成了集行政权与司法权于一身、凌驾于现行宪政体制之上的特殊国家机关，这种左执右裁的权力格局，显然有悖于政治学上分权制衡的基本原则。同时，执行局受本院及上级法院执行局的双重领导，而上下级法院之间又是监督与被监督的关系。法院对执行工作应有一个行政诉讼意义上的外部的业务监督，但执行局属于法院的内设机构，法院监督执行局只是关起门来自我教育、内部管理，法院自身缺乏勇气和积极性对执行工作进行公开、透明的业务监督，很多违规甚至违法情形都因“家丑不可外扬”的潜规则被大事化小、小事化了地内部消化了。

(二)效率低下的窘境

1．执行的效率性与审判的正义性之间的矛盾

如前所述，执行的第一要务是追求效率，审判的第一要务是追求正义，两者的价值追求显然大异其趣。在执掌执行实施权和执行审查权两种不同性质的权力时，难免产生执行的效率性与审判的正义性之间的矛盾。

2．执行效率与审判权弱小之间的矛盾

在权力体系中，行政权具有天生的强势，行政权越来越大已是不争的事实。相比之下，审判权是天生的弱势权力，且具有被动性。我国法院系统的人财物都受制于地方行政机关，下一步即使改革司法体制，也只是将行政机关的制约由市县提至省级而已，并没有实质性的变化，法院仍然改变不了受制于地方行政机关的宿命，审判权因受到干预和挤压所呈现的权力萎缩之状不会发生根本性改变，弱小的审判权在提高执行效率上难以大有作为。

3．执行效率与执行制度不经济之间的矛盾

作为审判机关，法院必然要围绕审判开展各项工作，法院的人力、物力、财力等资源主要投入审判领域当无疑问。因此，在各级法院院长心目中，审判是“天字第一号”，执行只能是配角，要靠边站，即使是中共中央在中发(1999)11号文件中对执行干警占编作出了15%的硬性规定，实践中也可以将其棚架。没有法官职称的执行员身份非常尴尬，迄今没有任何规范性文件予以规定，在司法事务中只能以书记员身份开展工作，遭致误解，被人轻视，严重挫伤执行干警的工作积极性。可见法院系统从上到下对执行工作普遍轻视。而由行政机关实施执行则将是另外一番景象。首先，行政权具有更强的执行力，行政机关具有更多样的的执行措施与行政威慑力。其次，行政机关更注重执行的效率与经济。其三，可以组建专门的执行行政机关，心无旁骛，只以执行为己任。可以预见，法院专司审判，由行政机关实施执行，将能真正做到“多快好省”，这样的模式更有利于将审判做成精品，以重塑司法公信力。现行的知识产权法院模式便是一个很好的探索，尽管其执行机构目前尚不是行政机关而是普通法院的执行机构，但将执行机构与审判机构分别设立将是一个成功的经验，并具有可行性。*根据改革的顶层设计，中国三个知识产权法院中，除上海知识产权法院因与上海市第三中级人民法院、上海铁路运输中级法院合署办公而仍保留执行机构以外，北京知识产权法院和广州知识产权法院均只设审判庭，不设执行局，生效文书由地方法院负责执行。

三、执行权与审判权分离的制度设想

(一)西方国家的经验

毋庸讳言，我国古代行政与司法不分、民事与刑事不分、审判与执行不分的中华法系传统对当代中国的影响弊大于利。他山之石，可以攻玉，中国建设现代司法体制包括执行制度应当向西方发达国家学习。无论英美法系，还是大陆法系，其执行制度均具有重要的参考借鉴价值。

1.大陆法系与英美法系主要国家的执行制度

法国的执行执达员制度[3]。执行由执达员负责，执达员不属于法院工作人员，执行程序中的实体性或其他重要的程序性纠纷由法院管理执行的法官裁判。执行权统归执达员行使，法院仅仅行使审判权。

德国与日本的双轨制[4]。在执行中，德国与日本由法院与执行员(执行官)共同行使执行权。但两国的执行员(执行官)是独立的机关，以自己的名义行使执行权，不受法院的领导与控制。执行法院与执行员(执行官)都是执行机关。

英国与美国的行政主导型制度[4]。在两国执行中，法院向行政机关发出执行命令，行政机关负责具体的执行实施。对于执行机关侵犯当事人或第三人权利的情形，被侵权人可起诉到法院，由法院裁判。法院不参与执行，只是依法裁决执行中的实体性争议。

2.我国构建执行制度可资借鉴的模式

分析以上模式，笔者认为，德国与日本的执行双轨制中，法院行使执行权有悖于司法中立性与消极性，不值得效仿。英美的行政主导型制度和法国的执达员制度将执行权独立于法院审判权之外，具有明显的借鉴价值。

(二)对我国重构执行制度的建议

在执行权理论的支撑下，观照我国执行难、执行乱、执行效率低下的现状，为提高执行效率，树立司法权威，笔者提出以下设想：

1．组建行政性质的新执行机构

现行法院主导型的执行局模式已经难以进一步实现审执分离，对于执行效率的提高已经捉襟见肘、力不从心，为此，必须借鉴西方先进经验，并结合我国国情，对现行执行体制动大手术。具体设想如下：

基于执行权二分说，将执行审查权留在法院，执行实施权从法院分离，另行组建行政性质的新执行机构具体行使之。这一新执行机构的组建必须遵从三个基本原则：独立性、统一性、行政性。遵从独立性原则，以独立于地方政府，体现去地方化；遵从统一性原则，以统一管理刑事执行、民事执行和行政执行，实行三执合一；遵从行政性原则，以行政关系进行管理，上级领导下级，下级服从上级。

据此，应设立国家执行总局作为国务院直属机构。在执行总局之下，各省、市、自治区设立省级执行局，各地、市设立地、市级执行局，各县、区设立执行分局。执行局上下级之间实行垂直领导，上级执行局可以在所辖区域内统一调配执行队伍，下级执行局除执行本辖区刑事案件、民事案件、行政案件以外，还必须根据上级执行局的命令和指挥开展其他执行工作。

为进一步提高执行力，各级执行局实行警务化管理，将执行员改为执行警察，纳入警察队伍管理，根据人民警察法规定授警衔，采用半军事化管理方式，享用警察序列的工资待遇。

将现有的执行局从法院分离出来，现有的监狱从司法行政机关分离出来，统一移交给新执行局领导和管理。相应的，执行警察根据从事的工作不同，分为刑事执行警察、民事执行警察和行政执行警察。

2．完善执行救济制度

以行政性质的新执行局为执行主体，我国的执行救济制度可以得到进一步完善。首先，对于执行局的程序性侵权可以向其上级执行局申请复议。其次，如认为执行局的执行行为违法，可以向人民法院提起行政诉讼。第三，如对执行标的的权属产生争议，可向法院提起异议之诉而由法院依法裁判。第四，检察院可对执行局的执行行为进行法律监督。

改革必然带来阵痛与不适，但不改革的话，执行难、执行乱、执行效率低下等诸多问题不但得不到解决反而会进一步恶化。所以，重新认识执行权，深入探究审判权与执行权的关系，另行组建行政性质的新执行局统一行使刑事案件、民事案件、行政案件的执行权，彻底实现执行权与审判权的体制分离，重新树立司法权威，是一门绕不开躲不过的必修课。可以乐观地认为，在十八届四中全会精神的指引下，这一问题终将得到彻底解决。

[1]常怡.强制执行理论与实务[M].重庆：重庆出版社，1990：43.

[2]参见《最高人民法院关于进一步加强和规范执行工作的若干意见》(法发[2009]43号)和《最高人民法院关于执行权合理配置和科学运行的若干意见》(法发[2011]15号).

[3]罗结珍译.法国民事执行程序法[M].北京：中国法制出版社，2002：6.

[4]刘汉富.国际强制执行法律汇编[M].北京：法律出版社2000：24，198，218.

[责任编辑：D]

2015-09-12

任宗堂(1965-)，男，河南南乐人，四级高级法官，主要从事诉讼法研究和司法实务工作；常玉顺(1962-)，男，河南内黄人，二级警督，主要从事诉讼法研究及法官在职培训工作；付志明(1968-)，男，河南林州人，二级法官，主要从事诉讼法研究和执行工作；杨山堂(1964-)，男，河南内黄人，二级警督，主要从事诉讼法研究和警务工作。

D926.2

A

1671-5330(2015)06-0022-04