论清朝行政监察立法的特点及其借鉴——基于《大清律例》到《钦定台规》的发展路径

曾 鸣

(武汉大学 政治与公共管理学院，湖北 武汉 430072)

论清朝行政监察立法的特点及其借鉴
——基于《大清律例》到《钦定台规》的发展路径

曾 鸣

(武汉大学 政治与公共管理学院，湖北 武汉 430072)

清朝行政监察法律是清朝监察法律体系的重要组成部分，从统领性法典《大清律例》的制定到专门性监察法律《钦定台规》的颁布实施，代表了我国古代封建社会行政监察立法成就的最高峰。清朝行政监察立法具有立法理念丰富、立法技术成熟、立法成就卓著等鲜明特色，研究清朝行政监察立法的特点对我国当前进行的行政监察体制的改革具有重要的借鉴意义。

清朝行政监察立法；路径；民族特色

清朝的行政监察制度是清朝国家政治制度的重要组成部分，行政监察立法发展成熟，其“特有的建构模式鲜明地表达了中华民族在运用法律约束权力、规范国家机器正常运行等方面的独特智慧。”[1]本文基于清朝行政监察立法的发展路径，通过探寻从《大清律例》到《钦定台规》这一发展过程中清朝行政监察立法所取得主要成就以及清朝监察立法的主要特点，从而为当今行政监察体制的改革与完善提供政策建议。

一、清朝行政监察立法的发展路径：从《大清律例》到《钦定台规》

(一)清朝行政监察立法的萌芽

公元1646年，清朝成文法《大清律集解附例》颁布实施，体现了清统治者对立法活动的重视，该律例成为清朝前期统领性的法律规范，为清朝各项立法提供了蓝本和依据，其中“要求官吏知法执法，百姓知法守法，严禁书吏窃权弄法”[2]的相关规定对后来的行政监察立法提供了可靠的理论来源，奠定了清朝行政监察立法的基础。与此同时，为加强行政监察体制的建设，继清太宗《崇德会典》之后，清统治者在清朝前期开始编纂《大清会典》，该会典采取“以官统法，以事隶官的方式，把行政规章与行政制度分属于各部门职官之下，形成职编、职责、法令三位一体的行政法令规范”。[3]其中《康熙会典》将都察院设置为全国的行政和司法监督机关，设立司经局、道录司以加强对民族事务的监督与管理。“清朝前期，行政监察法的执行成效显著，在整肃吏治和纪纲，弹劾不法官吏，纠正国家在政治、军事和财政等方面的违失，发挥了积极作用，致使清代前期出现过较长时期的吏治清明。”[4]

(二)清朝行政监察立法的发展

1．制定《大清律例》，统领整个监察法律体系的建设

乾隆时期，立法者通过对以往的律例进行逐一考查修正和总结，于1740年制定的《大清律例》。“它总结了清初100多年来运用法律手段调整政治、经济、民族等关系的经验，具有鲜明的时代特色，在灿烂的中华法律文化宝库中，占有重要的一席之地。”[5]《大清律例》及时将统治者的个人意志上升为法律意志，它规定社会生活的各个方面都要依律例行事，同时使行政监察活动有了更加明确的法律依据，确保了行政监察的各项制度能依法进行。《大清律例》对于“各级官员在失职、渎职、贪污、行贿和受贿等方面的处罚规定十分详尽，因而与专门监察法相呼应，是从刑法的角度对监察法的支持和补充。”[6]

2.颁布《科规九事》，开辟清朝专门性行政监察立法的道路

都察院是清朝最高的监察机关。为保证其监察活动的依法进行，清朝制定了专门的监察法律。公元1660年，清朝制定《科规九事》，开启清朝监察立法的步伐。《科规九事》作为专门性的监察法律，明确赋予了都给事中广泛的监察权力，通过立法，将都给事中对钞票印发、史书的修订、文件的审阅、官吏的升迁以及考核监察以立法的形式给予保障。同时又对都给事中的职权进行监督，反映了清朝初期统治者对都察院监察活动以及监察立法的重视。

3.颁布《巡方事宜十款》，推动清朝巡视监察活动的立法步伐

清朝沿袭了明朝的巡按制度，通过巡视来加强对地方官吏的监管。顺治时期制定了《巡方事宜十款》，明确规定了巡按御史的职责是对地方官吏渎职失职以及贪赃枉法行为进行监督与举报，如果存在包庇行为，将对巡按御史进行严惩。在巡按御史的选拔上要求巡按御史首先具备清正廉洁的品性，如果巡按御史犯法，对其的惩处比一般官员更加严厉。《巡方事宜十款》的颁布，体现了清朝建立初期统治者对地方官吏监管的重视，推动了巡按制度的法律化和制度化。

4.各部院《则例》与皇帝诏谕，提供了行政监察立法的重要来源

为确保中央到地方的行政监察机构依法行使监察权，清朝颁布相当规模的《则例》来规范和监管各部的活动，同时这些《则例》也成为清朝行政监察立法的重要法律参考和依据。例如，康熙时期，对六部官员履职的程序、职能权限、失职渎职的惩处以及各级官员的违法行为的惩处标准进行了总结，制定了《六部现行则例》；雍正颁布《钦定六部处分则例》，对六部官员的奖惩进行了详细的规定。乾隆时期，为了加强和完善都察院的监察权，修订《都察院责例》，该监察法典涉及“行政监察、立法监察、人事监察、礼仪监察、经济监察、司法监案、治安监察、军事监察、考试监察等，可以说涵盖了国家活动、社会秩序的方方面面”。[6]清朝皇帝颁布的诏谕数量众多，种类齐全，是清朝监察立法依据的又一个重要来源，同时对清朝监察法律的修改与完善起到了重要的指引作用。

(三)清朝行政监察立法的完善

《钦定台规》于乾隆八年开始编纂，光绪十八年修订完成，是清朝行政监察立法发展的最高峰。修订后的《钦定台规》为监察机构的地位和监察活动提供了更加完备的法律依据：在内容上，《钦定台规》分为八卷，三十六目，汇集了光绪之前有关监察制度的各种上谕、奏折、条例和则例；各项条款内容明确，对各级行政机关的监督、对各级监察机关的监督、对各级官员的考核监督、对专项职责的监督都以立法的形式表现出来，是秦汉以来监察立法的集大成；在结构上，《钦定台规》已经有总则和细则的划分，使得清朝监察立法在程序上进一步完整和规范。《钦定台规》在对官吏的监督与管理、加强中央对地方的控制、维护政权的稳定与社会的发展等方面，起到了重要作用，尤其在肃清不正之风、整顿贪官污吏方面取得了很好的效果。

二、清朝行政监察立法的民族特色

(一)“参汉酌金”与“因俗制宜”的行政监察立法思想与理念

清朝统治者特别重视对明朝现行的法律规章制度的研究和借鉴，行政监察法律的制定与汉族的成文法有着密不可分的联系。“公元1621年，努尔哈赤谕令都堂阿敦、副将李永芳、毛又铭和汉人八游击，把尼堪(汉人)行事的各种法规律例，全都写在书中呈送上来，抛弃不适当的地方，报告适当的地方。”[7]皇太极时期，清朝大臣宁完我提出了“参汉酌金”的立法思想，深受皇太极的赞赏，在参考《明会典》、《大明律》的基础上，制定《大清律集解附例》以及《大清律例》，这两部成文法是清朝“参汉酌金”立法思想的重要成果，为清朝行政监察立法的制定与完善提供了重要的理论基础。清朝入关后，明确提出“当稽往宪，合适宜，斟酌损益，法司官会同廷臣详绎明律，参酌事宜，集议允当，以便裁定成书，颁行天下”。[8]在吸收明朝专门性监察法规《宪纲条例》、《纠劾官邪规定》、《六科监察法规》、《出巡事宜》、《巡抚六察》《南京都察院事例》的立法经验基础上，建立了清朝独特的行政监察法律体系，制定的《都察院则例》以及封建社会历史上最完备的一部监察法律——《钦定台规》。清朝地域辽阔，为维护统一的多民族国家的中央集权统治，清朝根据不同民族的实际情况因地制宜制定了监察法律对少数民族区域进行监管。例如，针对蒙古、新疆、西藏等少数民族地区，制定了《蒙古律例》、《理藩院则例》、《回疆则例》和《西藏章程》，为少数民族的治理与监管提供了法律依据，有效维护了民族统一和国家的稳定，促进了民族融合。

(二)行政监察立法技术成熟、立法建制参与广泛

“任何一种法律都可以逻辑地分为两个部分，即文化性部分和技术性部分。相对而言，文化性部分主要反映某种法律的个性、特殊性、多元性；技术性部分主要反映某种法律的共性、普遍性和统一性。社会愈发展、文明愈提升、法律愈进步，技术部分也就愈多，这是法律发展的一条客观规律。”[9]清朝行政监察立法的技术相当成熟，就总体风格而言，清朝行政监察立法注重实用性，法律条文通俗易懂，法律的结构严谨。例如，在《钦定台规》的结构设置上，将监察立法分为总则和分则两部分，结构严谨，条理清楚，在制定过程中，各级监察官员不仅是法律的制定者，同时也是立法过程的监督者；在巡视监察法律的制定上，直接用十款条文就涵盖了出巡事宜的各个方面，具有典型的概括性与总结性，通俗易懂。清朝行政监察法律的制定是各级官员积极建言献策的成果，其中科道官员所占比例最大，从纲领性的法典《大清律例》的制定到《钦定台规》的制定与修改，科道官员所呈递的关于制定和修改法律的奏疏约占总数目的一半以上。据记载，其中“涉及吏治的有87疏，被皇帝采纳有46疏；论行政规章的有29疏，被皇帝采纳22疏；论财政监管的有72疏，被皇帝采纳59疏”。[10]此外，还有大量的关于对军事、风俗、礼教、道路、水文、外交以及边疆监管治理的建议，这些奏疏建议在清朝行政监察立法发展与完善的过程中起到了重要作用。

(三)行政监察立法目的与实施效能的有机结合

清朝行政监察立法目的明确，巡视监督立法的目的是为了将巡按御史的监察活动法律化，从法律上确保巡视监督的顺利实施；对六部官员监管的立法的目的是为了保障六部官员按规则和章程办事，防范官员结党营私破坏朝政；在监察官员选拔的规定上，《钦定台规》明确要求监察官员具备品行兼优、嫉恶如仇、刚正不阿、较高文化素养等品质，同时监察官吏的考核晋升标准上也要比一般官员更为严格。清朝行政监察法律实施成效显著，在中央设立都察院为中央监察机关，统领整个监察体系，六科和十五道分别对京城的各项事务进行监察，各项监察活动都有对应的法律规章作为保障；在地方，通过制定巡视监察法规将巡视监督法制化，以加强对地方官员的监督和治理。

(四)行政监察立法成就卓著，法律内容体系完备

清朝建立初期制定的《大清律集解附例》和乾隆时期制定的《大清律例》，为制定专门的监察法律提供了蓝本。在专门性的监察立法上，清朝制定了以《科规九事》、《巡方事宜十款》、《都察院则例》、《钦定台规》为代表性的监察法规，涉及范围广，内容全面，规定明确，形成了我国封建社会末期最完备的监察法律体系。除了这些代表性的监察法规之外，皇帝颁布的关于加强对官员监察的大量诏谕，在一定程度上成为了监察立法的依据和来源。此外还有《考满四条》、《六部现行则例》、《考察内外大员例》、《钦定重修六部处分则例》、《养廉事例》等诸多法律规章。因此，清朝的行政监察法律的制定成绩卓著，建立起了完善的监察法律体系，在一定程度上对官场上的不正之风进行了有效的遏制。

三、清朝行政监察立法的借鉴意义

“道私者乱，道法者治”，清朝独立、完整的行政监察法律体系，保证了清朝行政监察制度的有效运作，其行政监察立法的经验和特点对我们当前正在进行的行政监督体制的变革与完善具有很好的借鉴意义。

(一)推动多元行政监察立法思想理念的有机统一

清朝行政监察立法在“参汉酌金”的立法思想指导下，积极总结和吸取明朝立法经验，建立了完善的监察法律体系，有效地维护了专制主义中央集权的统治。新中国成立后，党和政府高度重视立法，在吸收和借鉴古代监察立法经验基础上结合我国社会主义国家的实际国情，形成了中国特色的实事求是立法思想、民主立法思想、合理吸收国外立法经验的立法思想以及“立法要面向人民、为了人民、立法要集思广益”[11]的立法思想。完善行政监察立法思想，应该明确坚持党对立法工作的领导地位，坚持人民的主体地位不动摇，坚持依法治国和法律面前人人平等的法治理念和民主立法理念，保证监察立法过程“人民群众参与立法，保证立法过程的民主，制定出来的法律反映人民的利益和要求”。[12]同时，我们应该积极吸收儒家思想传统道德观念，推进道德的指引性作用，从而促进行政监察立法的科学与规范。

(二)提高行政监察立法技术的科学性，拓宽立法建制“进谏”的渠道

清朝行政监察立法技术成熟，立法过程中各级官员参与广泛，这些成功之处对我国行政监察立法技术完善具有借鉴意义。我国完善行政监察立法需要从下述方面着手：首先，应该确保法律法规名称的使用符合规范标准，保证法律规章条文语言表述的科学性、严谨性和规范性。其次，立足基本国情，对现行监察法律法规中不符合时代背景的条款进行修订和完善，在《中华人民共和国立法法》的指引下，规范立法技术；再次，需要加快制定规范中央纪委监察活动的专门性法规，与《行政监察法》互为补充，以此来界定合署办公后纪检监察体制的监察主体，促进纪检监察机关依法行使监督职能，加强对合署办公后的双重领导体制进行监督和制约，确保权责一致；最后，要积极拓宽立法法案的征集渠道，在法律制定或修订过程中，要坚持民主、科学、公开的原则，积极开展立法听证，多方征求专家和学者的意见和建议，提高监察立法的科学性与民主性。

(三)建构协调与配套的行政监察法律制度体系

新中国成立以来，党和政府高度重视监察立法活动，由于特殊国情和国际环境的影响，我国监察立法的发展经历了一个曲折的过程。从1993年1月中央纪委与监察部合署办公后，我国的监察立法建设也步入了一个新的阶段，一系列的监察法律规章制度“明确了国家公职人员的行为准则，对加强监察工作、促进廉政建设起到了重要作用”。[13]但是这些法律、规章、条例等大多是对国家公职人员本身的行为进行监督，缺乏对权力运作过程和运作程序的监督，导致了权力滥用和腐败滋生。我们应该借鉴清朝监察立法的经验，完善对权力运行过程和运行程序的监督，发挥立法的指引性作用，加强监察法制建设的前瞻性和预见性，丰富和完善中国特色的社会主义法律体系。

(四)严格行政监察官员的考选与任用，促进行政监察立法目的与实施效能的统一

当前，我国行政监察法制体系的建构需要一批优秀的法律执行者。在行政监察官员的选拔与任用上，首先要有一套科学严谨的选拔标准与程序。除了要求行政监察官员具有“刚正不阿、嫉恶如仇、秉公执法”的品行外，还要具有坚定的政治立场；其次，“增强行政监察主体的权威性，做到党政的有效分离，将人大监督与行政监察权有效结合”[14]；最后，强化行政监察的部分职权，例如强化调查权，加强对违法违规行为证据的搜集取证，赋予行政监察机关一定的经济处罚权，建立专业的经济稽查队伍，加强对各机关财产的审计与监察等，以达到吏治清明的目的。

总之，清朝监察立法的经验对我国当前监察立法提供了很好的借鉴意义，但是清朝监察立法的根本目的是为了维护封建统治，致使在清朝末期“清朝监察立法的完善并不能持续有效地遏制官吏贪污腐败现象的产生和发展，吏治的清明也只能是一种短暂、偶然的现象。”[15]因此，在促进监察立法建设和落实巡视监督制度的同时，我们应该通过完善行政监察立法、创新监督方式、培育更多监督主体、增强限制公权力的法律意识等途径，增强行政监察的效能，防范独木难支局面的发生。

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[责任编辑：D]

2015-09-20

武汉大学人文社会科学研究项目“行政监督法治研究”(编号：115234252)阶段性成果。

曾鸣(1989—)，男，研究方向为行政管理。

D630.9

A

1671-5330(2015)06-0015-04