完善残疾人就业保障金管理的法律思考*

汪 莉，贺国萃

(安徽大学法学院，安徽合肥230601)

完善残疾人就业保障金管理的法律思考*

汪 莉，贺国萃

(安徽大学法学院，安徽合肥230601)

残疾人就业保障金制度为促进残疾人就业提供了从机制到财力的保证。这项基金在发挥重要作用的同时，在具体的运作实践中也存在很多问题，不仅涉及征收，还涉及分配和监管等各个环节;既有制度设计上的问题，也有具体的实施过程中的问题。因此，应该进一步完善残疾人就业保障金管理制度的设计，通过立法规范残疾人就业保障金管理制度的实施，切实收好、用好、管好残疾人就业保障金，使其真正“取之于社会，用之于残疾人”。

残疾人就业保障金;管理;征收;分配;监管

残疾人就业保障金与残疾人的就业和生存密切相关。随着经济的发展，残疾人就业保障金的征收数额逐年增加，在实践中保障金的使用范围也在不断扩大，甚至超出了法律的规定，不仅仅局限于残疾人就业、培训，在其他残疾人福利项目中也逐渐发挥着越来越重要的作用。残疾人就业保障金的管理涉及到征收、使用以及监督等多个环节。如何收好、用好、管好残疾人就业保障金是推进残疾人保障事业发展的关键，是值得深入研究和探讨的问题。

一、残疾人就业保障金管理制度的现有架构

残疾人就业保障金是指在实施分散按比例安排残疾人就业的地区，凡安排残疾人达不到省、自治区、直辖市人民政府规定比例的机关、团体、企业、事业单位和城乡集体经济组织(以下简称用人单位)，根据地方有关法规的规定，按照年度差额人数和上年度本地区职工年平均工资计算交纳用于残疾人就业的专项资金。以下从三方面来分析我国目前的残疾人就业保障金制度。

(一)残疾人就业保障金的征收制度

残疾人就业保障金与残疾人的就业和生存密切相关，残保金的征收为保障残疾人就业提供了物质基础。首先，保障金征收的对象。根据法律和相关文件的规定，未按规定安排残疾人就业的用人单位都应当交纳残疾人就业保障金，保障金的征收对象较为广泛。其次，用人单位安排残疾人就业的比例。虽然《残疾人就业条例》规定用人单位要按照不低于本单位在职职工总数的1.5%来安排残疾人就业，但各省市可根据本地区实际情况规定具体比例。这一规定使得各地征收情况不一，大部分省市按1.5%计算用人单位应交纳保障金的标准，也有些省市则按照1.7%计算，如北京市、大连市等。再次，征收保障金数额的标准。用人单位根据应安排残疾人就业人数与已安排残疾人就业人数之差，结合本地区职工年平均工资标准来确定。最后，征收保障金的方式。目前，我国残疾人就业保障金的征收方式主要有三种，包括财政代扣、地方税务部门代征以及残疾人联合会(以下简称“残联”)征收，而各省市根据本地情况而采用的征收方式也不统一。在保障金审核、缓缴、减交、免交审核，保障金的奖励、惩罚负责机关都在残疾人联合会，残疾人联合会不具有行政权威，征收手段具有软弱性［1］。因此考虑到征收效果，各省市以地税代征、财政扣缴方式居多。

(二)残疾人就业保障金的分配制度

残疾人就业保障金是一项政府性基金，专款专用。《残疾人就业保障金管理暂行规定》中规定了残疾人就业保障金五项使用范围。一方面，各省市在制定具体的实施办法时或者照搬适用或者扩大适用残疾人就业保障金的使用范围，即使是照搬适用的省市，一般也会扩大保障金的支出范围。另一方面，由于法律和相关文件对保障金支出范围的规定较为狭窄，使得各省市在实际使用中很大一部分支出归于“有利于残疾人就业的其他开支”这一兜底条款，导致保障金的支出“无名”，也不利于对保障金使用情况的监管。

(三)残疾人就业保障金的监管制度

首先是对征收部门的监管。根据有关法律和文件的规定，残联不仅要建立内部监管，完善其财务管理制度，加强收支管理;还要受到外部监管，接受财政部门和审计部门的检查和监督。针对征收残保金的工作人员，在征收、使用和管理残保金的过程中，违反规定的，不仅追究其行政责任，对于构成犯罪的还追究其刑事责任。其次是对用人单位的监管，用人单位在规定期限内未交纳或未足额交纳残疾人就业保障金的，除继续追缴外，还应当按日加收5‰滞纳金。有些省市对不交或不足额交的单位采取行政处罚甚至司法强制措施，以加强对用人单位的监督，保障残疾人就业保障金的征收。部分省市还规定将保障金使用情况定期向社会公开，接受社会公众对保障金的监督。

总体而言，我国残疾人就业保障金的制度架构比较完整，从征收到分配和监管方面均有较为系统的规定，可操作性也比较强，客观上为残疾人事业发展也起到了不小的促进作用。尤其是各省市在与上位法不冲突的前提下，根据本地情况，积极发挥能动性，促进残疾人事业的发展。以安徽省为例，2004年前，全省征收的保障金只有几百万元，2004年之后逐年翻番，到2012年残保金的收入已超3.6亿元(根据安徽省2012年政府性基金收支决算表统计)。针对那些应交不交或者不足额交残保金的用人单位，安徽省的残联部门也在尝试向其发律师函等方式以保障残保金的征收。在促进就业方面，安徽省残疾人就业保障金主要用于各级残疾人扶持培训、就业扶贫、残疾人康复、文化体育、日常经费开支等方面，包括“残疾人万人千元就业工程”等民生工程;至2014年安徽省已经投入400多万元，组织各类残疾人职业技能培训班600余期，培训残疾人17 779名，举办残疾人专场招聘会400多场，并将农村残疾人扶贫对象在政府贫困户中建档立卡;另一方面，安徽省不断加强对残疾人就业方面的补贴，下拨省级残保金1亿元，扶持1万名残疾人创业就业，补贴残疾人扶贫助残基地30个、阳光大棚设施农业项目1 000个。在监管方面，除了对征收部门的内部监督和外部监督以及对用人单位的监督外，还规定了社会监督机制，有利于完善残保金信息公开制度。

二、残疾人就业保障金管理制度存在的问题

虽然我国残疾人事业取得了很大的发展，但在保障金管理过程中仍存在一些亟需解决的问题，具体体现为制度设计不完善以及制度实施不到位两方面。

(一)制度设计不完善

第一，征收方面的立法问题。有关残疾人就业保障金方面的立法层次较低且极为零散，导致各省、自治区、直辖市甚至同一省市不同地区之间的有关规定不一，甚至存在冲突，也容易造成工作人员在残保金具体的管理过程中不知依何法，怎样依法。一方面，在征收方式上，有些省市规定残联负责征收具有财政拨款性质的用人单位(包括国家机关、社会团体、事业单位和其他社会组织)应交纳的残疾人就业保障金，但残联本身并没有行政权力，征收手段具有软弱性，针对这些用人单位既不安排就业又不交纳保障金的现实问题，残联大都束手无措。另一方面，应当制定法律严格要求用人单位按比例安排残疾人就业，用人单位不能将缴纳保障金作为替代安排残疾人就业的工具，即使在用人单位未按比例安排残疾人就业而向其征收保障金时，也要将残保金切实用于促进残疾人就业中，发挥残保金应有的作用。

第二，分配制度方面的问题。现行法律及相关文件对残保金支出范围的规定仍有不足，主要表现有:一是残疾人就业保障金的第三项用途不仅用于开展残疾人其他具体工作，还用于改善残联的办公条件、福利待遇以及发放聘用人员工资等等。这一规定为乱用、滥用残疾人就业保障金提供了制度基础。二是残疾人就业保障金的支出规定过于狭隘，只限于五个方面的支出，但在实践中保障金的大部分支出是用第五项“其他”这个兜底条款，资金支出具体事项既不明确，又有超出使用范围之嫌。支出范围狭窄也会造成保障金的使用率低，相较于日益严峻的残疾人就业形势以及就业资金需求量日益增加的现实来说，狭隘地使用明文规定的支出范围与宽泛地理解“其他”事项可能包含的支出范围，对各地残联使用保障金形成了巨大压力。

第三，监管制度设计方面的问题。一是内部监管缺乏合理性和有效性。残疾人就业保障金的监管主要靠残联和地税征收部门的内部监管，而且残联本身也是民间组织没有行政权力，但法律法规却赋予其征收保障金的权力，对于残联和地税部门的内部监管而言，无异于让其既当运动员又当裁判员，有失内部监管的合理性和有效性。二是就残联对用人单位的监管而言，残联组织负责用人单位交纳保障金的审核以及奖惩等具体工作，但限于残联本身没有行政权力，不可能对用人单位的监管发挥有效作用。三是缺乏社会监督，有关残保金的支出并不透明，信息公开制度也不完善，不利于社会公众对残保金管理的监督。

(二)制度实施不到位

我国不断完善和细化残疾人就业保障金的管理制度，但在具体的实施过程中仍存在一些问题。

首先是在具体征收工作中存在的问题。一是难以完全征收到位。对残联组织征收残保金而言，限于缺乏行政权力，征收效果较弱;对地方税务部门而言，残保金的征收既缺乏绩效考核任务又缺乏征收的强制性，所以对于企业应缴的保障金并不能完全征收到位;对财政拨款的行政事业单位而言，其对残保金的认识不到位，欠交或拒交者不在少数，也是很难完全征收到位。二是征收成本高。地税代征还会扣留一定比例的手续费;有些地方为了调动残疾人就业保障金征收人员的征收积极性，又要提供额外的金额奖励，如此一来就相应地减少了残疾人就业保障金的总额，使得征收成本加大。三是征收对象难以达到全覆盖。根据法律规定，残保金的征收对象涉及范围较广，但是目前的征收对象大多数只是部分财政拨款的县直行政事业单位和部分具有一定规模的企业。对于一些自收自支的事业组织、小型企业、合资独资个体企业以及私立学校的残疾人就业保障金的征缴还存在着欠缺。

其次是在分配使用中存在的问题。一是规范性方面的问题。保障金中有相当一部分被用于“有利于残疾人就业的其他开支”这一兜底条款中，而这一兜底条款是不可预见的政策和项目，在一定程度上削减了保障金使用的规范性。二是使用范围上的问题。保障金主要应用于残疾人就业方面。但是从实际情况来看，在残疾人就业保障金使用过程中，用于残疾人就业扶贫的费用比较少，而用于其他项目的费用比较多，其中以康复经费最为突出。在对部分省份的残疾人就业调查中发现，仅有不到三成的残疾人接受过相关部门的就业扶助。这不仅反映出残保金在分配中存在用于促进残疾人就业支出比例较少的问题，也反映出残疾人康复服务工作的不完善，并未有效发挥残疾人医疗保险的作用。

再次是保障金监管不到位。一是残联缺乏行政权威，在对保障金的监管工作中遇到很大阻力，也就不可能对用人单位的监管发挥有效作用。二是社会监督不到位。虽然法律及相关文件要求残保金的支出应接受审计、财政部门的检查和监督，但经审计部门审计后向社会公众公布审计的情况很少，这在全国却很常见。保障金的收支信息不仅事关其征收的来源情况，也事关主管部门对保障金的使用情况。不仅是残疾人，包括用人单位都希望了解残疾人就业保障金的具体支出情况，对残疾人就业保障金具体征收了多少，又有多少金额是真正用在了切实为残疾人服务上有个大致的了解。因此，各省市应坚持信息公开原则，定期公布残保金的具体收支情况，接受社会公众对保障金的监督。

三、完善残疾人就业保障金管理制度的建议

(一)更新理念，探索残疾人就业保障金管理新模式

首先，以正确的理念引导行动，明确残疾人就业保障金的性质和用途。残保金是一项政府性基金，征收的目的是为了督促用人单位安排残疾人就业，尽可能地保障更多的残疾人就业，而非盲目追求保障金数量的增多。同时，残保金只能专款专用，将对用人单位不按规定安排残疾人就业的“惩罚”再次用于保障残疾人就业方面，所以不能将保障金的绝大部分用于兜底条款的“其他”项目中。

其次，创新残疾人就业保障金管理模式。国内外经验证明，残疾人就业工作的推进，仅仅靠某个组织是难以完成的，因此就要引入社会组织提供就业服务。一般而言，我国目前的一个乡镇或社区中残疾人事业都是由一个残联专委在做事，有的还没有专门的残联工作者，而是放在民政部门或者是在社区服务机构来统一管理。这体现出我国负责残疾人就业工作人力资源的有限性，不利于残疾人就业工作的完善。笔者建议在充分考虑现实的基础上，创新残保金的管理模式，从保障金中拨出一部分资金给专门促进残疾人就业的社会组织来使用，从人力和财力上共同促进残疾人就业。引入社会组织提供就业服务不仅可以解决残联一个组织人力资源的不足，还可以通过引入社会资源和竞争机制，提高残疾人就业保障金的使用效益。但是，考虑到残联组织在残疾人事业发展中的历史地位和现实情况，这些介入残疾人就业的社会组织可以接受残联的指导和监督，以残保金的使用效益为标准来监督评价其工作质量。

另外，探寻保障金保值增值的新模式。随着保障金征收规模的不断扩大，其结余也越来越多，但相关文件规定，保障金的结余转下年安排使用。面对结余的增加以及通货膨胀的压力，保障金也在不断贬值，更何况保值增值也是保障金管理中的重要内容。北京市早在1998年就将结余的残疾人就业保障金用来购买国债。我们可以借鉴北京市的做法，允许不同地区按不同比例用结余的保障金进行安全投资，将结余的保障金这块“蛋糕”做大，实现结余残保金的保值增值的同时有利于进一步促进残疾人就业。

(二)完善法制，健全残疾人就业保障金管理制度

1.完善征收制度

首先，用人单位安排残疾人就业实行浮动比例，并由政府适当补贴用人单位并承担残疾人的部分薪资，减轻用人单位的压力。日本《残疾人雇用促进法》在规定按比例安排残疾人就业时采取浮动比例，民间企业、公共企业、公共机关和300人以上用人单位分别按1.5%、1.9%、2%和5%的比例安排残疾人就业。雇佣重残者以一代二［2］。法国的雇员配额政策推进了残疾人就业，政府规定20人及以上雇员的公司必须有至少6%的雇员是残疾人。瑞典政府规定，根据残疾程度政府为残疾人提供80%的薪水补助，以激励雇主雇佣残疾人［3］;提供薪水补助已成为世界各国的普遍做法［4］。因此，我们可以借鉴这些做法，针对不同的用人单位规定不同的比例，尤其要考虑到国家机关和公共团体与小企业之间的差异，对促进残疾人就业的用人单位予以政府补贴并由政府支付残疾人的部分薪资，这样既可以保障残疾人就业又可以降低企业所负担的成本。其次，考虑到残联在征收残保金中面临的问题，可以委托残联一定的行政权力，以保障其征收残保金的力度，但行政权的委托主体、委托权限的大小以及具体行使规则还值得深入研究。美国平等就业委员会在联邦各部门中都有办公室，负责监督实施残疾人就业保障，专门接受和处理各类反歧视劳动纠纷，对残疾人就业咨询以及争议的解决形成有力支持［5］。美国的这一做法也值得我们借鉴，通过将行政权委托给残联部门行使，也可以取消地税代征制度，节约手续费，减少征收成本，将更多的保障金用于残疾人就业工作。

2.优化分配使用制度

第一，规范使用范围。实践中大部分保障金通过第五项“其他”兜底条款用于残疾人就业工作中，导致就业保障金在使用中有不规范之嫌。因此，要切实规范基金的不正当支出，包括行政经费和职工福利等不当支出。第二，扩大使用范围。这种做法在一些省市已有先例，如北京在2007年已将就业保障金的使用范围扩大至九项。扩大保障金的具体适用范围，不仅使保障金的支出“有名”，还可以提高保障金的使用率，解决保障金的大量结余问题，使残疾人在就业方面切实得到实惠。第三，调整项目支出比例。保障金应主要用于促进残疾人就业，而不应将保障金过多地花费在其他方面。因此要控制机构经费的支出比例，避免机构乱用、滥用保障金，减少腐败;其次要加大创业就业扶持支出，多种多样的残疾人就业的扶持形式更能体现其效益，减少残保金通过兜底条款来使用;再次，需要增加对残疾人就业扶贫基地的资金扶持力度，尤其是要考虑到农村残疾人就业的需求。目前农村残疾人就业形式较多，大多是种植业、养殖业、家庭手工业、自主创业等，但其收入来源并不稳定，他们对就业保障的需求程度相对较高，所以在残保金的分配中要充分考虑到农村残疾人就业的实际需求。

3.健全监督评估制度

首先，将保障金征管工作引入考核机制。残联机构是残疾人就业保障金的具体管理部门，因此不仅要对残联机构的整体工作进行考核，还要对其工作人员进行考核，形成奖惩制度;另一方面，对地税部门代征制度也要进行考核，因为地税部门只是代征部门，征收多少保障金对其影响并不大，只有对地税部门及其工作人员进行考核，才能对其形成压力，促进保障金的征收［2］36-37。其次，建立健全残保金信息透明制度，完善社会监督机制。建立合理的残保金收支公示制度，定期将审计结果向社会公告，不仅可以加强社会公众对残保金的监管，防止残保金的管理部门对残保金的乱用和滥用，减少腐败，同时还能够使得残疾人了解资金动向，有利于使残保金真正“取之于社会，用之于残疾人”。

［1］岳云云.我国残疾人就业保障金征收问题、原因和对策分析［J］.中国集体经济，2012(30):191-192.

［2］刘伟.残疾人就业保障金管理问题研究［D］.南宁:广西民族大学，2010.

［3］MIDGLEY J，LIVERMOR M.Social Policy［M］. California:Sage Publications，Inc.，2009:455-456.

［4］MONT D.Disability Employment Policy［M］.Washington:The World Bank，Human Development Network，Social Protection Unit.2004.

［5］杨中强.国内外残疾群体就业政策措施分析与思考［J］.管理现代化，2008(3):32-35，12.

Legal Thinking on Improving the Management of Employment Security Fund for the Disabled

WANG Li，HE Guocui
(Law School，Anhui University，Hefei 230601，China)

The employment security fund system for the disabled is designed for the promotion of the employment of the disabled through providing them with an overall guarantee from mechanism to financial resources.While the fund plays an important rolein practice，many problems also show up. The problems involve not only the collection，distribution and supervision of the fund，but also defects of the system itself and the implementation process.Therefore，we need to further improve the management system of the fund，regulate the implementation of the system through legislation，take effective measures to raise，use and manage the fund in a better way so as to achieve the goal of“raised from society，used for the disabled”.

employment security fund for the disabled;management;raising;distribution;supervision

C913.69

A

1009-2463(2015)06-0064-05

2015-08-31

司法部发布国家法治与法学理论研究项目(12SFB5040:《残疾人保障基金法律规制研究》)

汪 莉(1966-)，女，安徽巢湖人，安徽大学法学院教授，博士。贺国萃(1990-)，女，河北威县人，安徽大学法学院硕士研究生。