河南区域经济协调发展研究*

河南省社会科学院课题组

多年来，河南在促进区域经济协调发展方面进行了卓有成效的探索，但由于多种原因，仍然存在强点不强、弱点较弱、先发不足、后发难发等突出问题。在当前国家区域发展总体战略框架下，促进河南区域经济协调发展，是全面建成小康社会、让中原更出彩的必由之路，是适应经济新常态、破解发展难题的迫切要求，是谋划新棋局、优化资源要素配置的战略选择。要统筹考虑区域经济协调发展所涉及的空间、产业、资源、人口、生态等一系列问题，按照“点轴带动、组团融合、分类指导、整体提升”的总体思路，深入推进全面深化改革的战略部署，强化主引擎、激发内驱力，优化要素配置和产业布局，形成各地区比较优势充分发挥、基本公共服务均等化、生产力合理布局、统一市场有机联系的新格局，促进区域经济发展由低水平协调向高水平协调不断提升。

一、河南区域经济协调发展的历程、成效及存在问题

新中国成立以来，区域发展不平衡是河南的一个基本省情。河南在推进区域经济协调发展的历程中，呈现出明显的阶段性特征，取得了显著的成效，但目前还存在着不可回避的一些突出问题。

（一）探索历程

1949年至今，河南区域经济实现了由非均衡发展向均衡发展再到协调发展的历史性转变，经历了初步摸索、萌芽形成、持续推进、加速提升到全域深化的演进历程。

1.初步摸索阶段（1949—1978年）。新中国成立初期，在危机四伏的国内外背景下，为解决沿海地区工业过度集中的畸形布局，我国开始向内陆布置重工业。在这种历史背景下，河南凭借其优越的地理区位、丰富的资源禀赋成为我国重点建设地区之一。“一五”“二五”和“三线”建设期间，国家重点工程建设考虑集中集群的布局和交通线的选址分量，整个工业格局是按照点—轴的方式渐次展开的，客观上造就了河南新兴工业城市多散布在京广、陇海铁路线，通过线状基础设施连成空间结构体系，形成了区域经济发展中独特的“十”字形非均衡格局。郑州、洛阳等地也因此初步形成以能源、原材料工业为基础的重工业基地，在区域经济发展中占据先天优势。此时河南还未形成区域经济协调发展的思想，对于区域发展主要是按照全国的区域经济战略开展工作，实施以重点项目布局为主要特征的非均衡区域经济发展战略。

2.萌芽形成阶段（1979—1990年）。改革开放以后，由于计划经济向市场经济的转轨，要素在各区域之间的流动也由纵向的调拨转为以需求和效率为导向的横向直接流动，河南工业化进程开始加快，产业发展布局出现新的导向。在这一阶段，全国的食品和轻纺工业出现加快向内地转移的局势，作为农业大省和原材料大省的河南获益颇多。一批重大轻工业项目布局开始向处于“十”字形铁路沿线外的豫东、豫南等农副产品原材料产地倾斜，逐渐形成了以农副产品加工业为重要支柱、以县（市）聚集区的轻工业布局为依托的区域经济发展新格局。与此同时，各地开始发展横向经济联合，经济技术协作区初步形成，这些成为河南区域协调发展的思想萌芽。

3.持续推进阶段（1991—1997年）。这一阶段的区域经济协调的主要工作是促进县域经济和工业的加快发展。这一时期，河南县域经济经历了包括企业规模、物流、信息流、技术创新和制度创新在内的广泛而快速变革的过程，形成了若干以中小企业为主的专业化产业集群，一些县市呈现出产业与城镇融合发展的良好局面。中原城市群的概念和范围也日益明晰，为后来中原经济区的建设积累了丰富的实践基础。河南在发展壮大县域经济和构建中原城市群的双轮驱动下，区域经济协调发展持续推进，人民生活水平不断提高。

4.加速提升阶段（1998—2005年）。这一阶段的重点工作是发展中原城市群和县域经济。一方面，把加快推进中原城市群的构建作为河南经济社会发展的突破口和主引擎；另一方面，适时提出县域经济发展突破战略，并将其作为全省实现跨越式发展的重大战略组成部分。此时，河南经济进入重化工业阶段，交通、水利、电力等大中型项目相继进入投资高峰期，特别是在汽车工业和电子工业等高新技术产业方面，设立了经济技术开发区和高新技术产业开发区，以及根据党的十六大精神将18个省辖市划分为四大经济区（中原城市群地区、黄淮地区、豫西豫西南地区和豫北地区），这是河南直面当时区域经济差距过大的现实，提出的有针对性举措，标志着河南正式开启了全省层面探索区域经济协调发展之路，区域经济发展呈现出加速和提升的态势。

5.全域深化阶段（2006年至今）。这一阶段是河南全面建设小康社会、实现中原崛起的关键时期，河南明确提出了促进区域协调发展战略。“十一五”提出要逐步改变城乡二元结构，构建城乡区域协调发展的新格局；2006年以中原城市群为主导的区域协调发展战略正式进入国家视野；2007年出台《关于加快黄淮四市发展若干政策的意见》，提出把黄淮四市建设成为全国重要的现代农业基地和以农副产品精深加工为主的加工制造业基地；2009年提出加快构建“ 一极两圈三层”的城乡统筹发展新格局；2011年出台《关于支持南阳市经济社会加快发展的若干意见》，支持南阳建设河南高效生态经济示范区、豫鄂陕省际区域性中心城市、新能源、光电和重大装备制造基地，以推动南阳经济社会跨越式发展。2013年提出对巩义等10个县（市）全面实行由省直接管理的体制，全面优化行政层级和行政区划设置。区域经济协调发展在全省范围内全面展开。

（二）主要成效

在历届河南省委省政府的领导下，在全省人民的共同努力下，河南区域经济发展稳步推进，区域发展的目标更加明确，战略格局日益清晰。河南区域经济协调发展呈现出生机勃发、良性互动的局面。

1.全省整体经济发展速度和效益进一步提升。2013年全省地方生产总值达到32553.15亿元，在全国继续稳居第五位，比2003年增加25107.27亿元，年均增长高达12.17%。中原城市群引领河南经济发展的态势明显，豫北与全省增速大致相当，豫西南和黄淮发展迅速。四大经济区产业结构逐步优化，城镇化率实现同步提升。此外，近年来四大经济区财政收入、经济规模与工业增加值增长率以及固定资产投资和服务设施增长率，均得到持续较大幅度提高（参见图1）。

2.县域经济蓬勃发展。从2003年到2013年，河南县域经济发展迅速，经济实力不断增强。2003年，28个县区的人均GDP超过10000元，高出全省人均水平的35%左右；48个县区人均GDP高出全省平均水平。2013年，21个县区的人均GDP超过50000元，高出全省人均水平的50%左右，是河南经济最发达的县区；44个县区人均GDP高出全省平均水平。全省县域经济发展活力达到新的高度（参见图2）。

图1 2003—2013年全省及四大经济区GDP及所占比重

图2 2003、2013年全省县域经济的人均GDP空间分布

3.城乡居民收入持续增长。从2003年到2013年，河南城镇居民人均可支配收入和农村居民人均纯收入均保持稳步增长的态势，且农村居民收入增长更快；城乡居民生活水平大幅提高，区域福利水平不断提升；城乡居民收入之间的差距在逐年缩小，从2003年的3.10下降为2013年的2.64（参见图3）。

图3 2003—2013年河南省城乡居民收入情况

4.主体功能区布局初见成效。基于主体功能区战略的实施，河南发挥了各地区的比较优势，促进了省域生态安全和科学发展。重点开发区通过优化产业结构、提高创新能力与产业聚集能力、加快推进城镇化与中原城市群建设，有效提高了聚集与承载人口的能力；粮食生产核心区通过高标准良田“百千万”工程、现代农业产业化集群工程，调整优化农业产业结构，保障国家粮食安全；重点生态功能区通过加强水源涵养、水土保持和生物多样性保护，保障全省生态安全，促进人与自然和谐相处。

（三）存在的突出问题

1.强点不强。郑州、洛阳等中心城市的带动能力仍显不足。中原城市群是河南经济社会发展的主力，郑州、洛阳等中心城市是中原城市群的龙头，当前中原城市群弱小的根本原因是郑州、洛阳等中心城市总量规模和综合实力较弱，对周边地区辐射带动能力不够。与相邻的重庆、成都、武汉横向对比，郑州处于明显劣势。2005年，郑州占武汉GDP的比例为73.4%，2010年下降为72.6%，2013年继续下降为68.5%，郑州与武汉的差距在逐年拉大。郑州在中部地区省会城市中首位度并不突出，多数指标上处于落后地位（参见图4）。在全国的宏观格局中，郑州中心城市规模小、实力弱、层次低，是制约中原城市群和中原经济区转型升级跨越发展的主要矛盾之一。如果解决了这个矛盾，将有力地促进河南发展和中原经济区建设。

图4 2013年郑州市与中部地区省会城市首位度比较

2.弱点较弱。黄淮海平原、南阳盆地等面积广大的农业地区实力较弱。这些地区土地肥沃、农业资源丰富，客观上造成农业在整个国民经济中所占比例较高。“二产强市，三产富民”，非农产业比例较低，第二、三产业发展先天不足造成广大农业区域经济总量低、财政实力弱、城乡居民收入提高难。此外，这些地区承担着保证国家粮食安全的重担和全省生态安全的屏障，经济发展受到一定限制。经济总量长期低位运行，导致这些地区与其他地区差距有逐渐拉大的风险。

3.先发不足。粮食生产核心区、中原经济区和郑州航空港经济综合实验区三大国家战略规划，是增创战略优势，实现中原崛起、河南振兴、富民强省的根本所在，尤其是中原经济区规划赋予了在城乡资源要素配置、土地节约集约利用、农村人口有序转移、行政管理体制改革等方面先行先试的权利，郑州航空港经济综合实验区赋予了在航空管理、海关监管制度、服务外包政策、财税政策等方面一系列先行先试的优惠政策。但从总体上而言，由于存在观念理念、体制机制等多方面的制约，这些先行先试还亟待深化探索、取得实质性突破。

4.后发难发。大别山区、伏牛山区、太行深山区、黄河滩区和革命老区扶贫开发难度大。贫困地区多位于偏远山区且居民居住较为分散，交通条件极为不便，缺乏基本的基础设施。多数贫困地区土地贫瘠，农业收入低，农民生活水平提高困难。这些地区经济总体水平低，产业结构单一，发展水平低，缺乏大企业、大项目带动，难以形成具有核心竞争力的产业或产业集群。贫困地区财政收入水平低，基础设施投资能力较弱，发展后劲先天不足。

二、河南促进区域经济协调发展的基本构想

当前，在国家区域发展总体战略框架下，促进河南区域经济协调发展，不仅是全面建成小康社会、让中原更出彩的需要，也是适应经济新常态、转变经济发展方式、优化生产力布局、推动转型跨越的需要。有利于把握新机遇，培育新的经济增长极，明确各区域的主体功能和发展方向，引导经济布局、人口分布与资源环境相适应，带动各区域发挥优势、主动对接，促进资源要素跨区域合理流动、优化配置，形成区域各具特色、分工协作、互利互惠、优势互补、良性互动、共同发展的局面，推动产业间和区域间、产业与城镇间的融合发展，打造河南经济的升级版。

（一）总体思路

充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府的调控作用，按照“点轴带动、组团融合、分类指导、整体提升”的思路，优化要素配置和产业布局，深化产业融合和产城融合，强化规划引领、分类调控、区别施策，形成各地区比较优势充分发挥、基本公共服务均等化、生产力布局合理、统一市场有机联系的新格局，促进区域发展由低水平协调向高水平协调提升。

点轴带动。以铁路、公路、高速铁路和高速公路为依托，完善“米”字形发展轴，强化郑州和重要中心城市、地区性中心城市、县城、中心镇的辐射带动作用，加速中心城市、特色产业带和经济带建设，强化沿轴沿带各城市间以产业链和价值链为基础的分工协作，优化生产力布局，形成多层次的点轴系统引领驱动、协调发展的格局。

组团融合。根据各区域发展基础和特点，在明确定位、凸显优势的前提下，推动区域组团发展，优化产业布局，提升产业结构和产业发展水平，形成不同层次的功能互补、分工协同的发展组团，并坚持开放发展，推进各组团间、组团内部交通路网等基础设施连接，深化产业融合、产城融合，促进组团城市和区域加速融合发展。

分类指导。在建立统一开放、竞争有序的市场体系的同时，充分考虑各地的具体差距和实际要求，将区域政策与功能性政策有机结合，缩小政策单元，提高区域政策精准性，按照市场经济一般规律完善并创新针对性强的差别化区域政策，分类指导、区别调控各地区发展，引导其探索各具特色的发展模式，提高不同地区的发展后劲。

整体提升。着力破解制约区域经济协调发展的难题，做强强点，发挥其更大的辐射力、带动力；拉长“短板”，增强其发展的驱动力、竞争力。同时，着眼长远、建章立制，建立健全区域间利益协调管理体制、运行机制和法规体系，促进区域发展由低水平协调向高水平协调提升。

（二）主要原则

在促进河南区域经济协调发展的过程中，要坚持以下几个原则：

市场主导，政府推动。发挥市场配置资源的决定性作用，把市场机制和政府调控更加有效地结合起来，积极发挥各地区的比较优势和经济潜力，充分利用各地区的自然资源、人力资源、物质技术等条件，建立分工合理和运行高效的区域产业结构，全面提升区域自我发展能力和竞争能力。

效率优先，兼顾公平。把鼓励率先发展和帮助落后地区加快发展结合起来，坚持“效率优先、兼顾公平、最终实现共同富裕”原则，保持河南国民经济整体的高效运转、又好又快增长，遏制地区间人均经济发展差距扩大的趋势，使之保持在适度的范围内。

合理开发，优化布局。优化全省国土开发空间格局，充分考虑本地区的资源环境承载能力，明确各地区的主体功能定位和发展方向，引导生产要素跨区域合理流动，实现生产要素和社会资源在各个地区之间的合理配置，形成科学合理的大中小城市布局，形成宜农则农、宜工则工、宜三产则三产、宜城则城、宜生态则生态的区域格局。

因地制宜，互动互利。因地制宜充分发挥各地的特点和比较优势，促进各地在资源禀赋基础上形成产业特色，形成区域各具特色、分工协作、互利互惠、优势互补、共同发展的局面，实现区际相互配合、良性互动、共同协调一致地推动全省又好又快发展。

以人为本，共建共享。着力促进基本公共服务均等化，缩小河南地区间基本公共服务差距，使各地区人民都能享受大体均等化的基本公共服务，确保改革发展成果由全体人民共享，促进各区域的共同发展，消灭贫困，使各地人民的生活如期达到小康水平。

（三）关键环节

实现河南区域经济协调发展的目标，必须注重以下四个方面：

1.点线开发与全省各地的协调发展。河南正处在工业化中期阶段，这个阶段既要坚持统筹兼顾，积极促进面上全省各地发展；也要突出重点，着力培育区域增长极。一般说，经济生长点不会在各处同时出现，欠发达地区要实现现代化，必须注重培植经济增长极，发挥中心城市或发达轴线的聚集和扩散作用，通过增长极的扩散效应带动整个区域发展。

2.中心区域与周边区域的协调发展。区域经济协调，包括区内经济协调和区际经济协调两个方面。河南作为中原经济区的主体，不仅要注重中心区域的发展，也要注重提升河南周边城市的竞争力，变边缘为前沿，对接周边，呼应内地，密切与其他省区联系，积极开展区域合作。通过周边城市吸纳相邻地区要素和资源，实现周边地区与中心地区的协调发展。

3.发达地区与贫困地区的协调发展。区域经济协调发展不是地区间的低水平的平均发展和同步发展，而是既要继续充分利用发达地区有利条件加快发展，又要十分重视支持贫困地区的发展。通过有条件地区先发展起来，然后带动、帮助落后地区，促进整个国民经济的全域持续健康发展，最终达到共同富裕。既讲效率又要公平，实现效率与公平的双赢效果。

4.城镇区域与农业生态区域的协调发展。河南有中原城市群、粮食核心区和生态保护区等主体功能区，要按照全省生产力布局合理而高效的要求，积极实施主体功能区战略，引导人口和经济向适宜开发的区域流动和集聚，使产业结构和人口分布与本地生态环境承载力相适应，优化全省国土空间开发格局，实现人口、经济与资源环境相协调的可持续发展。

三、河南促进区域经济协调发展的对策建议

促进河南区域经济协调发展，要按照“点轴带动、组团融合、分类指导、整体提升”的思路，根据各地区在自然条件、区域地位、资源禀赋、产业结构、生态环境、历史沿革、交通条件、发展阶段和生产力水平等方面的差异，主要按照区域功能定位，可将全省划分为重点发展区、农业发展区、生态保护区、资源转型区、扶贫开发区等五个类别，并针对不同区域的实际采取差异化的政策措施。

1.重点发展区。主要包括中原城市群核心区域、重要产业带节点城市以及农业发展区和生态保护区中的县城关镇、少数建制镇镇区和产业集聚区等，主要功能定位是打造为支撑全省乃至全国经济发展的重要增长极、提升综合实力和产业竞争力的核心区、引领科技创新和推动经济发展方式转变的示范区、全省人口和经济的密集区。

为此，一要统筹规划国土空间，调整优化空间开发格局，合理扩大城市建设、交通建设、绿色生态建设空间，适度扩大制造业和服务业空间，稳定农业空间，减少农村生活空间。二要健全城市体系结构，壮大中原城市群城市规模，基本形成分工协作、优势互补、集约高效的城市群，坚持中心城市带动战略，建设特大城市、大城市、中小城市协调发展的现代城市体系。三要促进人口加快集聚，加强城镇规划与管理，增强城镇服务功能，健全城镇化体制机制，进一步提高城市人口承载力和吸纳能力。四要建成现代产业体系，大力发展先进制造业，加快培育战略性新兴产业，打造传统支柱产业新的竞争优势；大力发展高成长性服务业，培育发展战略新兴服务业，改造提升传统支柱服务业；增强农业发展能力，确立现代农业格局，发展都市生态农业。五要提高发展质量，遵循绿色发展、循环发展、低碳发展理念，加强省辖市城乡一体化示范区、产业集聚区规划和建设，完善基础设施和公共服务设施，保护生态环境。

2.农业发展区。主要包括黄淮海平原、南阳盆地和豫西山丘区等以提供农产品为主体功能、承担国家粮食生产核心区建设重要任务的农业地区，重点为城市近郊都市高效农业区、黄淮海平原和南阳盆地优质粮食生产核心区和豫南豫北山丘区生态绿色特色高效农产品优势区，主要功能定位是打造为国家重要的粮食生产和现代农业基地、保障国家农产品供给安全的重要区域。

为此，一要加大财政转移支付力度，逐步完善支持和保护农业发展的政策，健全粮食主产区利益补偿机制，调整财政支出、固定资产投资、信贷投放结构，保证财政对农业投入增长幅度高于经常性收入增长幅度，大幅度增加对农村基础设施建设和社会事业发展的投入，大幅度提高土地出让收益、耕地占用税新增收入用于农业的比例，促进基本公共服务均等化。二要加大农业综合生产能力建设，持续实施高标准粮田“百千万”工程，加强农田水利设施建设。三要支持农产品主产区依托本地资源优势发展农产品加工、流通、储运设施建设，根据农产品加工业不同产业的经济技术特点，将适宜的产业优先在农产品主产区的县城布局，着力打造全链条、全循环、高质量、高效益的农业产业化集群。四要严格保护资源环境，坚持最严格的耕地保护制度，控制开发强度，按照保护和恢复地力的要求设置产业准入环境标准，从严控制排污许可证发放，大力发展循环农业，加强农业面源污染防治。五要实施积极的人口退出政策，加强职业教育和劳动技能培训，增强劳动力跨区域就业能力，完善促进农村土地流转制度，引导人口逐步自愿平稳有序转移。

3.生态保护区。主要包括豫北太行山、豫西伏牛山、豫南大别山等生态系统重要而关系到较大空间范围生态安全的区域，主要功能定位是打造为保障全省生态安全的主体区域、全省重要的重点生态功能区、人与自然和谐相处的示范区。

为此，一要大力支持生态环境保护和修复，禁止非保护性采伐，保护和恢复植被，涵养水源，保护珍稀动物，维护生物多样性，保持生态系统的完整性，构建生态屏障。二要严格控制开发强度，禁止可能威胁生态系统稳定、生态功能正常发挥和生物多样性保护的各类林地利用方式和资源开发活动，按照生态功能恢复和保育原则设置产业准入环境标准，从严控制排污许可证发放。三要因地制宜发展资源环境可承载的特色产业，在不损害生态功能的前提下，因地制宜适度发展资源开采、农林牧渔产品生产和加工、观光休闲农业等产业，积极发展旅游等服务业。四要引导超载人口逐步有序地向外转移，在现有城镇布局基础上进一步集约开发、集中建设，重点规划和建设资源环境承载能力较强的中心城镇，完善基础设施建设，健全公共服务体系，增强综合服务能力。同时，加强基础教育和技能培训，增强生态转移人口的就业能力。

4.资源转型区。主要包括三门峡、鹤壁、平顶山、焦作、濮阳以及登封、新密、巩义、荥阳、灵宝等以本地区矿产等自然资源开采、加工为主导产业，因开发阶段已处于成熟期或衰退期而面临或将要面临转型发展的区域，主要功能定位是打造为资源型区域转型发展示范区。

为此，一要规范开发秩序，严格执行矿产资源勘查开发准入和分区管理制度，优化资源勘查开发布局和结构，大力发展绿色矿业，调控引导开发时序和强度，构建集约、高效、协调的资源开发格局。二要完善产品价格形成机制，深化矿产资源有偿使用制度改革，探索资源性产品价格形成机制试点，灵活反映市场供求关系、资源稀缺程度和环境损害成本。三要强化资源开发补偿，监督资源开发主体承担资源补偿、生态建设和环境整治等方面的责任和义务，将企业生态环境恢复治理成本内部化。四要优化利益分配格局，以保障和改善民生为重点，优化资源收益分配关系，支持改善资源产地居民生产生活条件，共享资源开发成果，努力实现居民收入增长和经济发展同步提高。五要培育接续替代产业，发挥政府投资带动作用与激发市场活力相结合，在项目审核、土地利用、贷款融资、技术开发等方面优先支持符合条件的接续替代产业的龙头企业和产业集群，引导和鼓励各类生产要素向接续替代产业集聚，引导资源型区域因地制宜探索各具特色的产业发展模式。

5.扶贫开发区。主要包括大别山区、伏牛山区、太行深山区、黄河滩区以及革命老区等特殊困难地区，坚持发展与扶贫并重，通过在全省范围内整合配置扶贫开发资源，创造有利于造血式扶贫的大环境，使贫困群众有更多更公平的发展机会，主要功能定位是打造为扶贫开发综合试验区。

为此，一要扶持产业发展，积极发展优势产业、特色农业产业和乡村旅游业，加快产业优化升级，支持发展绿色有机农业，促进贫困地区休闲农业与乡村旅游业发展。二要加快基础设施建设，加大贫困地区农村公路建设支持力度，继续加大对贫困地区和特别贫困家庭危房改造的倾斜力度，优先安排贫困地区农村饮水安全工程建设，加大贫困地区电网建设力度，大力推进贫困地区建制村互联网建设。三要推动社会事业发展，全面实施教育扶贫工程，健全贫困地区基层卫生计生服务体系，加强贫困地区公共文化服务体系建设。四要强化发展要素保障，逐步增加财政专项扶贫资金投入，在保障生态环境和节约集约用地的前提下，优先安排贫困地区重大基础设施和工业入园项目用地，引导和鼓励商业性金融机构创新金融产品和服务，增加对贫困地区的信贷投放。

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