浅析江苏中外合作园区的发展创新之路

刘舒亚

（江苏省商务厅,江苏南京 210008）

浅析江苏中外合作园区的发展创新之路

刘舒亚

（江苏省商务厅,江苏南京 210008）

中外合作园区作为我国对外开放、国际交流合作的重要载体，凭借其中外合作的特殊性，在转变发展方式、扩大开放、创新发展、绿色增长、区域带动等方面发挥了引领作用，成为各类园区转型升级的重要途径之一。本文重点分析江苏政府主导型中外合作园区的发展情况、优势及经验，指出发展中存在合作机制有待加强、合作项目缺乏可行性研究论证等问题，并提出注重引进科技成长型中小企业、复制推广中外合作园区的新经验等相应对策建议。

中外合作园区；转型升级；创新发展

一、江苏政府主导型中外合作园区的总体情况

（一）中外合作园区分类

从经营管理模式看，中外合作园区可分为企业主导型和政府主导型两种。企业主导型即由独立投资、自主经营、市场化运作的企业主体负责园区的经营管理，政府仅提供政策扶持、规划指导和职责范围内的行政服务。政府主导型，则由政府直接经营管理，较企业主导型园区更有利于发挥政府带动效应。本文研究的政府主导型中外合作园区仅指江苏省各开发区主办的、由商务部门承认或授牌的中外合作园区；其中，中新苏州工业园虽属政府主导型中外合作园区，但由于起步较早、发展成熟，故不在本文研究范围之内。

从江苏情况来看，政府主导型中外合作园区按合作模式可分为紧密型和松散型。紧密型合作模式指合作双方共同出资组建合资公司，由该合资公司具体负责园区的资金筹集、基建、招商、运营等一切事项。松散型合作模式指园区的一切事项均由中方独立负责，外方仅提供相关的技术、管理、咨询等服务。按项目形成过程可分为筑巢引凤型和集凤筑巢型（图1）。

图1 江苏政府主导型中外合作园区分类

（二）江苏政府主导型中外合作园区的发展情况

2008年以来，江苏省共设立了8家政府主导型中外合作园区，其中仅中德（太仓）企业合作基地一家为集凤筑巢型，是8家中最为成熟的园区，已进入产出阶段。其他7家均为筑巢引凤型，其中中德（徐州）东方鲁尔工业园和中芬（丹阳）数字生态

产业园项目已经终止；尚存的5家中，除苏通科技产业园基本进入产出阶段外，其他4家尚处在基础建设和招商引资阶段，尚未形成产业规模，其中中日（连云港）生态科技产业园受中日政治因素影响处于停滞状态（表1）。

表1 截至2014年江苏省政府主导型中外合作园区概况

说明：①由于该项目终止较早，联系不上相关人员，故无法得知相关详情。②该园是苏通科技产业园的“园中园”。

二、政府主导型中外合作园区的独特优势和发展经验

（一）创新了招商引资的新模式

在传统招商模式遇冷、各地引资压力偏大的形势下，中外合作园区以其中外政府间互认、互信、互助的合作优势，通过产业、人才、信息、投资、管理等全面合作的新机制，将江苏招商模式从传统的单个项目招商、产业链招商发展为机制招商。机制招商有利于建立信任机制增强投资者信心，有利于避免过去因信息不对称等因素产生的一系列矛盾问题，有利于提高招商效率降低招商成本，有可能发展成为江苏利用外资新的发力方向。对此，江苏省各个中外合作园区做了很多积极有益的探索：

（1）充分利用外方政府及机构的公信力和资源，广泛吸引投资者。中瑞镇江生态产业园和中奥苏通生态园分别积极与瑞士政府和奥地利最高商会组织——联邦商会（拥有近40万家会员企业）合作，充分利用外方政府和机构在企业间较高的公信力和信任度，提高园区知名度，积极吸引投资者。

（2）加强招商制度创新，形成合作及分工机制。新加坡·南京生态科技岛制定了招商项目落户决策制度，所有项目都要通过该制度来确定是否能落户。同时大力整合政府与中新南京生态科技岛开发有限公司的招商力量，制定合作及分工机制。合作方面：共同举办推介会、共同洽谈客商，实现信息共享；分工方面：发挥各自优势，明确各自招商重点，其中管委会主招国内项目，中新公司主招新加坡及国际项目，已形成意向投资数十亿元。苏通科技产业园专门引进了中新苏州工业园区开发集团股份有限公司南通分公司负责招商，与承担园区基础设施建设的中新苏通科技产业园（南通）开发有限公司分工合作。

（二）创新了经济与生态协同发展的新模式

一方面，多数中外合作园区都是新设的，与其他园区相比没有历史遗留的污染问题；另一方面，园区在规划之初就已充分考虑到产业发展与生态建设的协同发展关系，将招选方向瞄准高新技术产业、节能环保产业和现代服务业，利用“低碳技术”、“绿色技术”实现“低投入、低耗能、低污染、高产出”的可持续发展（表2）。在生态建设方面，中

瑞镇江生态产业园积极开展了一系列探索和尝试。由于目前全国对生态园区没有统一的体系标准，而且瑞士方面也没有统一的标准（只对建筑物有标准），因此该园区正积极与国家标准化管理委员会、瑞士TOP10等探讨设立相关评价指标；同时，其与光大国际签署的合同环境服务管理协议、与瑞士TOP10合作的电机节能项目将在环境保护、节能减排方面发挥巨大的作用。

表2 江苏省政府主导型中外合作园区产业规划

（三）创建了中外合作的人才培养新模式

在招工难、用工难的大环境下，为更好地满足园区企业对技术人才的较高需求，中德（太仓）企业合作基地积极引进德国的双元制职教模式，2001年，太仓市政府与巴符州政府以太仓职教中心和克恩-里伯斯、慧鱼两家区内德资企业为载体，共同创办了我国第一家与德国职业技术教育同步的职业培训中心——太仓德资企业专业技术工人培训中心，学员毕业后可获得德国和中国均认可的资格证书。随后，舍弗勒中国培训中心、德国巴伐利亚技术工人培训中心、AHK—健雄职业技术学院专业技术工人培训中心等一批职业教育培训机构相继设立，在较好地满足企业对专业技术工人需求的同时，也提升了当地职业教育层次，为当地可持续发展注入了活力。

（四）拓展了投资环境的新内涵

一是知识产权保护成效显著。太仓作为全国县级市中唯一一个“全国专利保护重点联系基地”，历来重视知识产权保护，基本未出现过针对德资企业的重大侵权事件，使得区内德资企业的投资信心倍增，并将核心技术和设备、研发中心引进太仓。同时，该基地90%以上的德资企业完成了增资扩产，舍弗勒、克恩-里伯斯、托克斯、慧鱼、瑞好等一大批德资企业完成了第三、甚至第四、第五期的增资扩产。二是量身定制服务平台。中奥苏通生态园针对奥地利企业以小型企业居多的特点（10人以下的企业占该国企业总数的73.5%，其中大部分企业属于1人公司），专门推出了两大服务平台：（1）中国—奥地利科技企业孵化器，专为生产型中小企业提供小型办公场所、工厂等，目前已有3家企业签约准备入驻；（2）中国—奥地利合作中心，专为贸易公司等商业企业提供办公场所和展示平台。中瑞镇江生态产业园针对瑞士中小企业较多及科技创新力较强的特点，建立了中瑞创新中心，该中心是园区的核心功能区，主要承担中小型企业生产、科技研发和技术转移、瑞士精品名品展示交易、商务办公和综合服务等功能。

三、存在的问题

（一）合作机制有待加强

虽然现存的6家园区合作层次较高，2家为苏新理事会框架下项目，4家为国家间合作项目，但合作机制尚不健全，双方政府间缺乏常态化、制度化的交流机制，仅中奥苏通生态园和中瑞镇江生态产业园2家园区分别与外方政府机构成立了相应领导小组或明确了项目执行机构，建立了定期例会制度。合作深度与广度仍有待拓展。目前各园区与外方的合作交流还只停留在园区建设和招商层面，在促进经济技术全面合作、文化交流等方面合作较少，当然这也与多数园区尚处于基础建设和招商阶段的实际有关。

（二）合作项目缺乏可行性研究论证

从失败和处于停滞状态的3家园区情况来看，存在对项目盲目乐观，对合作外方的国情、实力和合作意图等缺乏清醒认识的现象。首先，合作项目易受国家间政治经济大环境影响，中日（连云港）生态科技产业园处于停滞状态正是由于中日政治关系紧张导致经济交流停滞造成的。其次，出资实力、合作意图和合作契合度等合作基础不扎实。中芬（丹阳）数字生态产业园项目失败的原因在于中方在没有清楚了解合作方实力和投资意图的情况下便急于上马项目，其合作外方仅是一家咨询与技术服务机构，加之外方仅想利用中方

的土地和资金发展房地产项目赚钱，与中方想做生态产业园的初衷完全不符，最终导致谈判破裂，项目终止。中德（徐州）东方鲁尔工业园项目失败的原因亦是由于双方的合作意图存在根本分歧。

（三）自主知识产权保护力度有待加强

从中德（太仓）企业合作基地情况看，德企占太仓开发区企业总数的1/3，几乎是清一色的高新技术企业，面对政府对高新技术企业实施的优惠政策，多数企业仍不愿申报，究其原因主要是担心专利公开后，其产品和技术会被模仿。“全国专利保护重点联系基地”尚且如此，其他园区的情况可见一斑。对自主知识产权保护不足会令众多企业望而却步，严重阻碍了园区的发展和相关技术产品的推广。

四、对策建议

（一）注重引进科技成长型中小企业

多年来，为完成考核指标、快速形成产业链，全国各地都以“抓大放小”为招商目标，有对华投资意向的大型企业几乎已被“瓜分殆尽”，招引大项目的难度越来越大。与此同时，国外许多具有高精尖技术的中小型企业又有对华投资意向，这些企业虽然先期投资规模不大，但往往都是某一行业的领头羊，具有较高的研发能力和技术水平，拥有较强的可持续发展能力和增资扩股动力。引进这些企业不仅有利于当地税收，还有利于扩大技术溢出，建议江苏的招商引资在“抓大”的同时要突出对科技成长型中小企业的招引。

（二）发挥政府、中介机构和市场三方在招商机制中的作用

在发挥政府作用方面，一是强化政府间合作交流，借鉴苏新理事会合作模式和经验，形成常态化、制度化的合作机制，及时协调解决投资过程中的问题和障碍；二是建立省级层面协调机制，加强对园区建设和机制招商的统筹协调和业务指导，督促园区慎重选择合作项目和合作模式，防控盲目上项目；三是积极争取先行先试。发挥各园区合作层次较高的优势，赋予其在产业发展、行政管理体制、科技创新、投融资体制、招商引资、国际和区域合作等各项深化改革和扩大开放领域的先行先试权，在更广领域、更高层次上为全省综合体制改革探路。在发挥中介机构作用方面，积极引导全省各类商协会学习借鉴国外商协会运作管理模式，提高组织协调能力和影响力，并积极与国外中介机构建立交流合作机制，为“引进来”和“走出去”提供高效便捷的平台。在发挥市场作用方面，充分发挥市场在资源配制中的决定性作用，引进多元化的投资主体，形成专业化招商队伍，运用以商引商、中介代理招商等多种有效手段提高招商效率。

（三）复制推广中外合作园区的新经验

在全省范围内积极推广复制中外合作园区建设经验和机制招商模式，为各类园区发展注入新的活力。鼓励各地充分汲取中德（太仓）企业合作基地的发展模式和经验，借助众多外资项目集聚区的较好产业条件，集凤筑巢形成中外合作园区，或引进中外合作园区管理及操作模式，将产业集聚区发展成为带动当地经济、社会、生态协同发展的新城区。并在条件成熟时，积极复制推广到境外中方投资密集地区和我省境外经贸合作区，提高境外投资的发展质量和水平。

（四）建立健全服务保障体系

一是利用友好城市、江苏省商务厅海外经贸网络等加强宣传。积极利用江苏省与国外友好城市的友好合作关系，加强合作，建立交流合作机制，为机制招商服务；鼓励园区与省商务厅相关驻外代表处合作，积极对外宣传园区情况，同时搜集当地企业转移信息，主动出击，吸引国外企业入园发展。二是完善知识产权服务体系。充分利用市场化手段，吸引和鼓励各类知识产权中介服务机构入园开展知识产权申请、咨询、战略实施、维权等各种服务；建立知识产权公共信息服务平台、各类知识产权专题数据库等，促进园区企业利用知识产权信息开展预警分析，提高知识产权的制造力、运用力和保护能力，提高技术溢出效益。三是鼓励园区积极搭建包括科技研发、成果孵化、产业化制造、技术服务在内的一站式公共技术平台，推动产学研用深度融合。针对外方中小企业研发投入能力有限，以及国内高校科研资源严重利用不足的现状，设立专门的服务性公司，为企业和高校以及科研院所牵线搭桥，通过理论与实用性的有机结合，提高企业自主研发创新能力。

[1]刘雯．国际合作园区的未来发展——来自中德生态园的启示[J]．研究与探讨,2013（3）.

（责任编辑：高萍萍）