广东省公共体育服务均等化的法律路径探讨

雷程茜（华南理工大学 广东 广州 510006）

广东省公共体育服务均等化的法律路径探讨

雷程茜（华南理工大学 广东 广州 510006）

十八大报告指出，“到2020年人民生活水平全面提高，基本公共服务均等化总体实现”。公共体育服务均等化作为公共服务均等化的下位概念，是贯彻落实基本公共服务均等化的重要举措，是实施《全民健身计划纲要》的最终目标，是宪法平等权的体现，是促进我国民主政治实现的具体途径。公共体育服务包含体育场地、体育信息、健身指导以及体育赛事等方面，而体育场地最具代表价值，政府提供的公共体育场地明显不足且不均衡，场地设施等多方面与广大人民群众的需求存在较大差距，已经成为广东省体育文化建设的基础性薄弱环节。因此本文主要以广东省公共体育场地现状为研究点，首先分析了广东省公共体育服务均等化存在的问题和产生原因；其次提出了保障广东省公共体育服务均等化的路径选择，并探讨了法律路径选择的特殊意义；最后以法律视角提出了完善广东省公共体育服务均等化的路径。通过本文的研究，以期能够促进广东省公共体育服务的均等化发展。

公共体育 均等化 法律路径

公共体育服务均等化是政府公共服务均等化政策在体育领域的体现，是指由公共部门或准公共部门共同提供的，以满足社会成员的基本体育需要为目的，着眼于提高公民身体素质和生活质量，既给公民提供基本的体育文化享受，也提供并保障社会生存与发展所必需的体育环境与条件的公共产品和服务行为的总称。十八大报告将中国特色社会主义事业的总体布局明确为“经济建设、政治建设、文化建设、社会建设，以及生态文明建设”，具体来说体育领域属于文化建设的范畴。早在2006年，中共中央“十一五”规划就确认了公共体育服务均等化的目标，均等化强调的是机会均等、结果公平，是一种差别前提下的均等，而并非平均主义。公共体育服务均等化是公民的基本权利，实现公共体育服务均等化则是现代法治政府的法定义务。

1、广东省公共体育服务均等化的现状

改革开放以来，广东省经济发展取得巨大成就，群众生活水平得到普遍提高，与此同时，群众的体育文化需求也在不断增加，广东省更是以敢为人先的精神引领了公共体育服务的进步：如1984年率先建立了全国第一个体育基金会。根据2015年广东省体育局发布的《广东省第六次全国体育场地普查数据公报》数据显示，截止到2013年底，按广东全省常住人口10644万人计算，平均每万人拥有体育场地13．78个，人均体育场地面积2．01平方米，高于全国人均体育场地面积（1．38平方米）。按本次普查日期截止期显示，全省共有体育场地14．67万个，用地面积4．16亿平方米，建筑面积0．59亿平方米，场地面积2．14亿平方米。然而在发展的同时也依然存在着多个问题。

1.1、广东省公共体育服务均等化存在的问题

1.1.1、城乡、区域公共体育服务差别显著

我国城乡的二元结构直接造成了两者在经济水平、文化观念、公共设施等诸多方面的差异，由此导致了城乡的公共体育服务差别现状，这在经济发达的广东省体现的也较为明显。以广东省会广州市为例，在全市的体育场地中，城镇所属的体育场地约为15360万个，占全市总数量的78．17%；体育场地总面积2240．61万平方万米，占全市体育场地总量的72．74%；而农村地区所属的体育场地约为为4290个，只占比例21．83%，场地面积839．57万平方米，占全市总量的27．26%。

不仅在城乡存在差异，在区域同样存在着差异。珠三角地区包括广州、珠海等9市，共有体育场地43832个，占56%，平均每市有4870个。粤东地区包括揭阳、汕头等6市，共有体育场地11236个，占14．4%，平均每市拥有体育场地1872个。粤西地区包括茂名、湛江等4市，共有体育场地15221个，占23．8%，平均每市有体育场地3805个。粤北地区包括韶关、清远2市，有场地7305个，占9．4%，平均3652个。3从以上数据可知，广东省公共体育服务城乡、区域间存在较大差距，不仅不利于建设“幸福广东”，更不利于公共体育服务均等化的全面建设。

广州市体育场地城乡分布情况

1.1.2、公共体育服务供给总量不足

对比广东省第五次全国体育场地普查，全省体育场地数量增加6．91万个，增长89．08%；场地面积增加0．62亿平方米，增长41．06%；人均场地面积增加0．10平方米，增长5．46%，每万人拥有体育场地数增加4．03个，增长41．37%。虽然广东省公共体育服务水平经过十年发展有了较大提高，但供给总量仍然严重不足，人均占有率低下，万人平均拥有的体育场地数量仅为13．78个，远远不能满足居民对于公共体育服务的巨大需求。

1.1.3、公共体育服务场地开放程度不够

广东省的公共体育服务大多数属于教育系统，据了解，社区体育场地人均只占0．006平方米。而隶属于教育系统的体育场地不完全对外开放，基本上只能满足学生和本单位员工使用，造成其余大多数公众无法享受到相同的公共体育服务场地。虽然广东省出台了《学校体育场馆向社会开放实施办法》，但是情况并不理想，相当一部分学校因管理、安全、经费统筹统支等原因消极开放部分体育场地。

1.2、影响广东省公共体育服务均等化的原因

广东省公共体育服务均等化存在着诸多因素的影响，有着背后深层次的政策、社会和经济原因，主要有以下几个方面：

1.2.1、政策因素

政府机构在进行公共体育分配时，缺乏明确的供给标准，政策上没有明确的标准，中央与地方财权与事权的模糊不清直接导致了供给的随意性与消极性。公共体育服务的职能主要由基层政府承担，中央财政、省级财政的转移支付制度存在的问题以及过多的向城市倾斜，忽视了农村地区的内在需求加大了广东省公共体育服务的不均衡发展。虽然在“雪炭工程”、“农民体育健身工程”等利好政策的实施下，公共体育服务在不断完善，但体育人口并无大幅提高，这就涉及到信息机制，信息的不对称再加上诉求表达欠缺渠道，导致公共体育服务供给与需求出现差异。加上一直以来在“举国体制”的影响下，竞技体育占据着主流地位，而且目前并没有将公共体育服务作为政府绩效考核的指标。广东省作为经济大省，更是长期以来将发展经济作为首要目标，过度的GDP崇拜使得政府往往容易忽视自己提供公共体育服务这一法定义务，如何平衡经济与民生的协调发展是我省面临的重大挑战。

1.2.2、经济因素

经济水平的差异主要表现在城乡与区域经济的不均衡，这已成为当前制约广东省全面协调发展的主要瓶颈。广东省除珠三角9个城市经济发达外，粤北、粤西、粤东地区均属于欠发达地区，省内区域经济差距明显，并且农村的经济水平落后于城市，整体来看农村家庭和个人的收入不如城市居民，因此在发展本地区的公共体育服务方面也存在差别。由于缺乏资金来源，造成大多数地区不能兴建较好的公共体育场馆和设施，也就无法提供完善的体育公共服务。

1.2.3、社会因素

在对待公共体育服务的态度上，社会认识也有偏差。虽然近些年来越来越多的居民重视体育锻炼，有强身健体的美好愿望，但仍然有一定比例的人群由于认识的差异对此漠不关心。在改革中出现的社会结构和社会阶层发生的巨大变化也是导致公共体育服务不均衡发展的原因。

2、广东省公共体育服务均等化的保障路径

公共体育服务均等化体现的是人权（健康权）问题，具有国内法依据，并且广东省政府在《关于加快转变我省体育发展方式的意见》中将“城乡、区域及群体间体育发展差距明显缩小”作为下一阶段的总体目标之一，在依法治国的背景下，保障省内公共体育服务均等化的途径主要是法律途径。

2.1、公共体育服务均等化的法律渊源与相关政策

国家对于保障公民的公共体育服务非常重视，在诸多法律条文中予以规定，有了明确的体现。作为我国根本大法的《宪法》第21条第2款就规定：“国家发展体育事业，开展群众性的体育活动，增强人民体质。”由此可见发展体育事业的重要性。在《体育法》中对于公共体育服务也有相关的规定，第2条就对此进行说明：“国家发展体育事业，开展群众性的体育活动。”第13条规定：“第十三条 国家机关、企业事业组织应当开展多种形式的体育活动，举办群众性体育竞赛。”而在《公共文化体育设施条例》中对于发展公共体育服务规定的更为详细，在该条例中第1条就明确表示：“加强对公共文化体育设施的管理和保护，充分发挥公共文化体育设施的功能，”在第4条中指出：“国家有计划地建设公共文化体育设施。对少数民族地区、边远贫困地区和农村地区的公共文化体育设施的建设予以扶持。”在《全民健身条例》中也更加明确了公民享有体育健身的权力以及政府为此所提供服务的义务。而广东省人大制定的《广东省体育设施建设和管理条例》第3条明确表示：“各级人民政府体育行政部门或本级人民政府授权的机构是本级行政区域内体育设施的主管部门，负责公共体育设施的建设和管理。”并且在《广东省基本公共服务均等化规划纲要》（以下简称纲要）第5项公共文化体育均等化的建设目标中明确提出公共体育服务，以实现公民的体育权利。

综上，国家应依法保障公民享受公共体育服务的权益，依法履行义务，建立完善以全民健身体育设施建设、健身指导、活动开展等为主要内容的公共服务体系，尤其是注重实现服务的均等化，切实保障广大人民群众参加体育活动的权利。

2.2、法律路径选择的特殊意义

实现公共体育服务均等化有着不同的路径选择，毕竟政府不是唯一的公共服务供给者，比如通过引入市场机制，推动公共体育产业化发展。然而公共体育服务均等化存在的问题，其实质原因在于公民体育权利的缺失。公共体育服务均等化与公民的体育权一脉相承，体育权在我国的学术研究中鲜有涉及，有学者认为“体育权是以公民的生存健康为核心内容的社会个体作为权利主体对体育相关利益的追求和维护”，4它不是耶林所说的“为权力而斗争”中通过那种斗争方式而来，而是随着人民物质生活水平的提高导致需求层次的提高。这项权利不是来自于法律的创设，更多的是来自于内心的道德，更多的是一项自然权利，作为一种应然权利还需要经过法律的确认方可上升为法律意义上的权利。但从权利的视角看，体育权非独立性权利，应是一项复合性权利，国内有学者根据体育权利主体，将体育权利划分为普通公民的体育权利和体育劳动者的体育权利，普通公民体育权利包括参加权，平等权，健康权，自由选择权，娱乐权，获社会保障权，对外交往权，管理监督权和知识产权等权利。对体育劳动者的体育权利则依体育教师，运动员，教练员和裁判员等各有侧重，比如运动员的公平竞争权以及教练员的体育知识产权等，5体育权作为一项基本人权也已经得到了国际社会的认可，比如联合国教科文组织通过的《体育教育和体育运动国际宪章》第一条就规定了“从事体育训练和体育运动是一项基本的人权”，《奥林匹克宪章》的基本原则中也规定了“从事体育运动是一项人权，每个人都有能力根据自己的需要进行体育运动”，

并且体育权在三代人权中都有涉及，人权时代的到来，权利意识的觉醒，都要求公民体育权利得到有效的法律保障。国家作为义务主体应履行其给付义务，但是在我国现有的体育管理体制下，公民的体育权利如何从应然状态变为实然状态还缺乏法律保障和政治参与渠道等问题，在十八届四中全会首次以“依法治国”为主题，法律路径选择具有时代意义，从法律视角探讨体育公共服务均等化显得意义重大。国家体育总局领导视察广东时曾提出体育法制化，基于体育权的保障，基于公民的参与权，公共体育服务均等化更需要以法律途径为强大的后盾，而目前实体法的不完善，程序法的滞后，立法的缺位更是直接导致了法律路径选择的迫切性。

因此，目前来看，实现公共体育服务均等化的最根本路径是通过法律路径，将公共体育服务均等化与民主权利相结合，能够更好地从上层建筑去安排实施，促进公共体育服务均等化的实现。在当前建设法治社会的大潮中，社会契约创造了公民在法律意义上立足的正当性，法治社会的发展促进公共体育服务均等化的实现，而公共体育服务均等化发展又促进法治社会的形成。

3、保障广东省公共体育服务均等化的法律路径

保障广东省公共体育服务均等化必须依靠法律手段，通过法律条文的规定来明确责任主体，从而不断完善公共体育服务均等化的目标。

3.1、完善相关法律体系与利益诉求机制

对于体育权作为人权的权属内容，是人之为人所应当享有的权利，然而它的依据主要是人的道德而非法律直接规定，如果今后不将道德上的应有权利上升为法律意义上的权利，那么体育权将持续面临侵害。因此，今后可争取将体育权写入《宪法》。

1995年出台的《体育法》已有二十年，具有一定的历史局限性和缺陷，如第1条明确表示“为了发展体育事业，增强人民体质，提高体育运动水平，促进社会主义物质文明和精神文明建设，根据宪法，制定本法”。由此可看出其立法目的是从国家的角度出发，将发展体育运动作为一项国家权力，忽视了体育的其他功能，虽然是根据宪法规定，但宪法的条文强调的是保护公民体育权利，从中可看出其立法目的与宪法是相违背的，并且现行《体育法》原则性、指导性的条文居多，过于宏观，可操作性差，重实体轻程序，无救济机制等，多以竞技体育的规定为主，而公共体育甚少，其已不能适应当代社会文化的发展，弊端也日益明显，立法技术的缺陷以及权威性和有效性都要求尽快修改《体育法》，修改后的《体育法》应是以保护权利为立法目的，其内容应侧重于确认和保障公民体育权利的实现。比如目前没有对侵犯体育权的司法救济渠道予以具体规定，但随着公民权利意识的觉醒，这样的纠纷今后必然逐步增加，由此广东省可以加快这方面的体育地方立法，对这方面的问题加以补充，但不能与其上位法《体育法》相冲突。2009年国务院颁布的《全民健身条例》，虽然界定了公共体育事业中各级政府所承担的责任，但是规定过于笼统，缺乏具体的实施办法，这些问题都直接违背了我国“有法可依、有法必依”的理念。比如《广东省体育设施建设和管理条例》第十一条规定“国家机关、社会团体、学校、企业事业组织的体育设施，在不影响工作、教学、生产和生活秩序的前提下，应当向社会开放，为公民健身提供服务。”这样的规定就显得无操作性。特别是在资金分配环节，存在着立法的缺位与不科学，因此要进一步完善制定资金转移支付等相关法律法规，规范及提高资金的使用效率。因此对于广东省而言，应制定相关规章条例给与详细的规定，以地方立法形式，先行先试，在《纲要》的背景下，加快制定《广东省基本公共服务均等化保障条例》，明确实施标准、实施主体、责任人等可操作性流程规范，通过法律来促进公共体育服务均等化发展，而要制定相关政策，则要保障公民的利益诉求，落实法律赋予公民的参与权，减小信息的不对称，根据公民的需求完善相关政策。

3.2、明确财政分配机制和经费用途

现行的公共体育服务中存在的诸多问题是由于财政经费，目前公共体育服务的经济主要来自于三个方面：体育基本建设资金，体育彩票公益基金和专项基金。

虽然发展公共体育服务的资金来源较多，但是依然存在着公共体育服务不均等化的严重问题，主要原因还是对于资金的分配和监管存在缺失以及地方和省级财权和事权分配关系的不合理。例如在《体育法》中虽然对体育基本建设资金进行了相关规定，但是具体的操作性不强，究竟如何落实缺乏依据。因此应该在法律上明确保障公共体育服务均等化的分配机制，加大省级财政对粤北等省内欠发达地区的财政转移支付力度，继续推进省直管县的财政管理体制，拨出专项经费用于教育系统的场地维护，对公众开放性较高的教育系统增加财政补贴，多方盘活体育场地资源。对于财政来源和支出，以及资金的分配和使用都要予以明示，提高资金使用效率，避免寻租空间和政策漏洞。针对广东省内的区域差异和城乡差异，实行渐进式改革，对于不同地区采用差异化法律和政策。在《广东省基本公共服务均等化保障条例》明确经济发达地区、欠发达地区在公共体育事业方面的资金投入占财政收入的比例，根据当地的经济水平分别投入，避免一刀切。

3.3、完善公共体育服务均等化的激励制度和供给标准

在完善公共体育服务均等化中，要建立激励机制，对于做出重大贡献的单位、个人和机构予以奖励，改变以往的以奥运会、锦标赛为首重的“金牌战略”政绩考核体系，把公共体育服务纳入其中，通过不断激励，形成重在参与、重在健身的模式，才能促进广东省公共体育服务的协调发展。

目前，虽然在《体育法》中第8条也规定了相关的激励政策，表述为“国家对在体育事业中做出贡献的组织和个人，给予奖励。”但是整体规定的过于笼统，这种原则化的界定缺乏可操作性，不便于在实际工作中运作，因此应该逐步细化，在法律中规定相关的配套立法，因此在《体育法》和其他法律法规中应该予以体现，广东省政府也可以结合地方实际出台相应的奖励政策，将公共体育服务均等化与单位和个人的评先树优、奖金发放和政策优惠联系在一起。而这一切的前提是制定供给标准，可以采取以人均体育场地的拥有数量为标准，在不低于国家标准地位前提下，根据省内经济社会发展的实际制定广东省地方标准。通过这些具体操作步骤的设计，提升公共体育服务均等化实现的动力。

3.4、建立公共体育服务均等化的评估体系与问责机制

目前我国政府对于公共体育服务评估缺乏相应的法律和制度保障，在资金的使用环节中缺乏信息披露，例如体育彩票公益金虽然每年都公布使用情况，但是对于资金的分配、使用范围等都缺乏详细体现，不利于社会监督审查。而在公共基础体育设施中的场地建设、设施采购、使用情况等也缺乏信息披露，导致履行义务的不规范，甚至有寻租空间，影响了公共体育服务均等化的公平和效率。

虽然《体育法》有规定法律责任的问责机制，但主要集中在竞技体育中，而对于公共体育建设的资金、场地的使用和采购等予未以规定问责机制。广东省应加强各级人大及其常委会对本地区公共体育建设的监督，以立法的形式建立公共体育服务均等化的评估和问责机制，弥补这一空白。评估工作应以公民的满意度为参考指标，加强公民参与，杜绝政府的不作为与乱作为，这样才能明确责任主体，让权力在阳光下运行。同时提高体育部门的行政能力，增强各单位之间的配合，通过评估程序和追责方式切实起到监督作用，从而加快政府职能的回归。

4、结语

公共体育服务均等化作为公共利益的范畴，它是衡量社会发展的重要指标。广东省作为改革开放的最前沿，在注重经济发展的同时，更要注重民生问题，在公共体育服务均等化进程中实现经济效率与社会公平的有机统一。实现公共体育公共服务均等化是一件制度安排的系统工程，其与政府改革等具有极高的关联性，涉及到既得利益群体与刚性需求者间等矛盾，是保障公民体育权的根本需要，所以重点是通过法律路径，以此才能平衡城乡和区域之间的资源，解决现行的许多问题，因此只有不断加强法律制度的系统性、适用性、权威性、程序性，才能加快实现公共体育服务均等化，满足群众日益增长的需求，最终使民生得到保障和改善。