对澳大利亚“学校自治”改革的思考

唐科莉

“学校自治”是澳大利亚2013年执政的联盟党政府“学生优先”改革进程的关键构成部分，是与“教师质量”、“课程改进”、“家长参与”并列的基础教育改革四大支柱之一。

简言之，“学校自治”是给予学校领导与教职员管理学校的更多自由裁量权与责任。对于澳大利亚公立学校体系而言，这意味着将权力从州教育部转移到学校。这些权力包括人员配置权及课程选择权。与这一改革举措相伴的通常是增加学校的汇报要求，以确保政府的直接控制减少不会导致监督缺失。尽管在过去二十年，西方国家（尤其是英语国家）普遍朝着“学校自治”的方向迈进，从瑞典的“自由学校”、美国的“特许学校”到英国的“学院”、日本的“公办民营学校”和新西兰的“独立学校”等等，但是在教育界，它仍然是一个有争议的政策问题。

一、关于“学校自治”的主张

现在世界各国对于“学校自治”的各种主张都基于这一假设-那些最接近基层的人最了解他们所在的群体。由熟悉度以及人际关系带来的对地方的了解，从而产生的思考，是遥远的中央机构无法具备的。这些思考是决策制定的基础，能够产生对于学生而言更好的结果。另外，对于“一刀切”的学校政策的指责也是提倡“学校自治”的又一个原因。

基于以上假设，“学校自治”改革认为教育部层面主要应该负责规模经济的实现，如人员工资标准的制定、邮件系统的维护以及教师注册管理等，而其他责任都应该转移到地方及学校。

“学校自治”的提倡者特别强调“专业赋权”：主张让教育者负责而不是官僚，这样可以避免出现经过深思熟虑推出的政策却很少有机会在课堂上获得成功的现象。另外，如果学校领导能够免于中央决策制定的桎梏，那么他们就能够创新和探索新理念，就能够让中央决策者知道哪些改革真正在学校发挥作用。教育部就可以尝试并推广最成功的做法，同时停止执行不起作用的政策。

一些人还更进一步认为，由“学校自治”产生的学校差异化如果可以伴随学生自由在学校间流动，将会推动家长自由选择，从而提供一个自然的反馈循环，奖励成功，惩罚失败。就像市场这个“无形的手”一样发挥作用，不过这一点也是“学校自治”改革受批评最多的地方。

以上种种主张和理念都可以在政治家们的学校改革计划中找到，从英国的托尼·布莱尔和迈克尔·戈夫到澳大利亚的茱莉亚·吉拉德和克里斯托弗·佩恩等。

二、澳大利亚联邦政府的“学校自治"改革进程

1.独立公立学校计划

作为2013年选举承诺的一部分，当时的联盟党将“学校自治”政策呈现给了选民。在竞选纲领中，他们提出“联盟党承诺提高所有学校回应‘能够影响学生学习结果的地方问题的能力。我们相信学校社区的高级官员而不是政府官僚更了解什么对学校更好。”

联盟党还承诺：当选后，将拨款7000万澳元激励学校成为“独立公立学校”，目标是到2017年现有公立学校的25%实现转型。这些学校将继续留在公立教育体系中，但是运营方式更接近非政府独立学校。根据“独立公立学校计划”，各州和地区可以灵活实施课程、组织活动并制定计划，以最大可能适应学校和学生的特定需求。

2.实施进展

由于联邦政府对学校没有直接管理权，因此当选后，联邦教育部长克里斯托弗·佩恩致力于与各州和地区就该计划进行协商。现在，联盟党执政已经一年多了，昆士兰州、维多利亚州、北部地区及塔斯马尼亚岛、南澳大利亚州已相继与联邦政府签订协议，实施“独立公立学校计划”。

在许多州，联邦政府的“独立公立学校计划”推进采取为学校提供额外资源，或者拨款培训校长、教师、家长和学校委员会成员，增强他们的能力，以便更好做出理性决策等形式。有些地区步子迈得更大，如南澳州正试验“绩效管理计划”，让校长管理低绩效学校，而北部地区将从联邦政府获得经费用于对转型的公立学校进行现金奖励等。具体情况如下所述。

根据协议，在2014-2017年问，昆士兰州将从联邦政府获得1288万澳元经费，实施“独立公立学校计划”，实现2017年新增130所独立公立学校的目标，这意味着届时1/5昆士兰公立学校将成为独立公立学校。联邦政府的这笔经费将用于增强该州公立学校体系，为家长提供更多选择权；为校长提供专业发展机会，帮助他们有效管理自主权不断扩大的学校；建立学校董事会决策机制和问责制；开发新的在线预算体系支持学校预算自治等。

维多利亚州将从联邦政府的“独立公立计划”中获得1589万澳元经费，推动该州1526所公立学校扩大自治权。联邦经费将主要用于以下活动：针对学校领导的管理培训、学校董事会能力构建、扩大对于小规模学校校长的行政支持、支持学校联盟管理模式以帮助小规模学校等。

塔斯马尼亚岛获得210万澳元经费实施新的“社区授权学校计划”，该计划的目标是增强家长和社区对于学校决策制定的参与。联邦经费将用于为家长、社区成员、学校校长和教师开发培训课程，提供资源及工具以促进家长和社区参与学校生活和学校的决策制定。该计划将惠及120个学校社区。

北部地区获得161万澳元经费实施“能力增强计划”，以支持所有校长及学校领导实施学校自治改革。目标是到2017年，最多15所公立学校成为“独立公立学校”。联邦经费将主要用于为校长提供专业发展机会，开发在线规划、报告与绩效监测工具，以及帮助学校领导进行财务与人员管理等。

三、“学校自治”取得成效的证据

联邦政府之所以推进“学校自治”改革进程，是基于一些实证研究结果，尤其是西澳大利亚州2010年以来一直在推行的学校自治政策。但是，2012年对于西澳州“独立公立学校计划”实验的检讨却发现并没有有力证据表明学校有所改进，仅仅得出了一个结论：教职员对于独立公立学校计划的反响积极。

更广泛的证据得出的结论也喜忧参半，这有可能是由学校自治改革的具体形式多样化造成的。“学校自治”形式多样，包括：高度分权的公立学校体系；以“学校凭证计划”为基础的学校体系；私人运营公立学校（如特许学校）及其他形式。

其实，任何有相关证据完全赞同充分自治或者认为“学校自治”是垃圾观点、没有学术价值的主张，都非常虚伪。在澳大利亚背景下，尽管认为学校之间的竞争能够提高学生成绩的想法已经证明不可信，但是主张“专业授权”与赋予地方决策制定权已获得广泛支持，人们普遍赞同“学校自治”在确保处境不利学生获得很好资助方面，以及在学校对于结果负责的更广泛的教育改革背景下，可能会对学生有利。

不过，必须提出警告的是：并非所有自治形式都同样有效。OECD的PISA2012研究发现：学校对于课程和评估的自主权能有效提高学生成绩，而学校在资源和人员配置中的自治权收益却很小。

澳大利亚著名智库格兰顿研究院2013年对于“学校自治程度”与“PISA2012测评成绩”关系的研究结果见图1。

从图1可以看出，处于PISA2012阅读成绩高分段的国家和地区，如芬兰、韩国、中国上海、香港，其学校自治程度有高（中国上海、香港），也有低（芬兰和韩国）。没有确凿证据表明学校自治程度提高能有效提高学生成绩。

四、澳大利亚近年来关于“学校自治”的

研究报告结论

1.2011《龚斯基学校经费检讨报告》

报告显示，学校拥有更大自主权和预算决策权，才能充分做出如何最佳使用资源的决策，如设计课程表满足学生需求，招募专家帮助学生提升阅读和数学技能，以及为教师留出更多时间制定教学计划和备课。

2.2012《生产力委员会报告》

报告显示，“自治”是一个广义的概念，它是否能够产生影响取决于到底转移哪些责任，学校承担这些责任的能力，以及学校如何确保对学生结果的问责。

3.2013格兰顿研究院报告

报告显示，世界上最优的教育系统都拥有不同水平的自主权。但是“自治”不是改革的核心。相反，这些表现最好的教育系统都阐明教与学的最佳方式，然后通过高质量教师发展体系、评价和反馈来实施改革。澳大利亚和其他国家的“自治学校”并不比中央控制的学校能更好实施这些改革。

4.2014维多利亚州《竞争和效率委员会报告》

报告揭示，自主权与学校表现之间的关系分析得出了复杂的、没有结果的结论。尽管一些研究显示“自治学校”成绩获得提高，尤其是如果“自治”伴随有效的问责机制的时候，但是也有研究发现“学校自治”对于学生成绩的影响很小，甚至可能出现负面影响。

最后，我们再回到提倡“学校自治”的关键论据——家长的选择和由此而来的竞争压力必然会推动学校改进，这一点目前至少在澳大利亚还缺乏证据基础。现在唯一能够确定的是，更成熟的学校体系为充分利用自主权做好了准备，因为他们有经过良好培训的、获得激励及支持的教师，这些教师能够抓住更自治的学校提供的各种机会。

（责任编辑 张慧籽）