强制医疗执行监督工作的调查与思考

内容摘要：根据最高人民检察院《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》的规定，刑事执行检察部门依法对强制医疗执行活动实施法律监督。但是，由于法律规定不完善等原因，检察机关对强制医疗执行活动的监督仍面临不少难题。本文通过对N市检察机关强制医疗执行监督工作情况调查分析，建议构建公安机关负责下的两级执行体制，细化强制医疗执行程序，出台强制医疗执行监督工作办法，畅通强制医疗案件执行信息互通机制，强化强制医疗执行监督队伍等监督机制。

关键词：强制医疗执行 检察监督 执行主体 执行程序

修改后《刑事诉讼法》（以下简称《刑诉法》）在特别程序中规定了对依法不负刑事责任的精神病人强制医疗程序，并规定了人民检察院依法对强制医疗程序实行监督，最高人民检察院《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》（以下简称《刑诉规则》）进一步明确了强制医疗的执行由检察机关的监所检察部门具体负责。但在司法实践中，强制医疗在执行及执行检察监督中存在较大的问题和困惑。本文通过对N市检察机关强制医疗执行监督工作情况调查分析，对其中存在的有关问题进行梳理，并就完善强制医疗执行与执行监督运行机制尝试提出适当的构想，以期抛砖引玉。

一、N市强制医疗执行监督工作现状

（一）典型案例

涉案精神病人陈某某，男，44岁。2013年10月18日18时左右，陈某某酒后拿菜刀、榔头到邻居陈兆某家，将陈兆某的头部、其妻子右手指、女儿头部砍伤。同年10月22日陈某某被公安机关刑事拘留，经鉴定，陈某某罹患精神分裂症，作案时处于发病期，无刑事责任能力，同年11月22日，陈某某被临时保护性约束于N市某区第二人民医院。同年12月25日该区人民检察院向同级人民法院对陈某某提出强制医疗申请，2014年3月20日，区人民法院作出该区首例强制医疗决定，对陈某某强制医疗，后陈某某被送交N市某区第二人民医代为执行强制医疗。区人民检察院监所检察部门了解这一信息后，依据《刑诉法》和《刑诉规则》的有关要求对该案进行了首次强制医疗执行监督。检察人员先后查阅了相关案件信息，到代为执行的某普通精神病医院进行了实地检察，查看了执行地安全监管落实情况，并与被强制医疗人、医生医院相关负责人进行了谈话。2014年10月22日，陈某某妻子季某某向原决定法院提出申请，要求对陈某某解除强制医疗，同年12月19日，原决定人民法院经审理认为，被强制医疗人陈某某经过一年多的治疗，经过N市某区第二人民医院的诊断评估，可以认定目前已不具有人身危险性，决定对陈某某解除强制医疗。

（二）监督情况

据调查，自2013年1月1日修改后《刑诉法》实施以来，N市9个基层检察院共受理强制医疗案件23件23人，人民法院已审查完毕并作出强制医疗决定17件17人，前述案例为该市首例强制医疗案件。2014年12月，江苏省综治办、法院、检察院、公安厅和卫计委联合下发了《关于做好肇事肇祸精神障碍患者强制医疗工作的通知》（苏综治办﹝2014﹞73号）（以下简称“73号文件”），在此前，全部强制医疗都由各辖区内或邻近辖区普通精神病医院代执行，“73号文件”出台后，各地逐步按照文件要求送交指定的N市安康医院执行。

目前，N市两级检察机关均未成立专门的强制医疗执行监督部门，也没有专职履行强制医疗执行监督职责的干警，相关强制医疗执行案件信息主要通过看守所出所检察或者公诉部门非正式途径通报等获悉。两级检察机关对全部强制医疗执行案件开展监督共计20余次，全部采取巡回检察模式，主要是到代执行的普通精神病医院进行现场检察，查阅相关法律文书、与被强制医疗人和主治医生谈话以及查看监管设施等。初次履行监督职责时间有的在强制医疗决定后20天内，有的超过1年也没有开展临场监督，多数案件仅开展过1次监督。仅有一家基层院向原决定法院和代执行强制医疗机构提出口头纠正建议1次。另外，两级检察机关由于不知道相关信息，无从开展监督，因而均没有对临时约束性保护措施执行开展过监督。

二、检察机关强制医疗执行监督工作调查分析

调查发现，强制医疗执行本身存在诸多问题，加上强制医疗执行监督相关体制机制不健全，造成强制医疗执行监督困难重重。

（一）执行主体不明使监督对象难以确定

调查发现，强制医疗执行主体不明，监督对象难以确定。最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》第535条规定：“人民法院决定强制医疗的，应当在作出决定后五日内，向公安机关送达强制医疗决定书和强制医疗执行通知书，由公安机关将被决定强制医疗的人送交强制医疗。”可见人民法院和公安机关在整个交付执行活动中均负有一定的职责，不能简单的认为交付执行机关是公安机关。[1]同样也很难确定具体的执行机关：一种意见认为，执行机关是公安机关，承担强制医疗执行职责的机构是公安机关下辖的安康医院；另一种意见却认为执行机关应该是其他机关。

实践中，如本文案例中公安机关仅负责将被强制医疗人送交相关精神病医院，并不履行强制医疗涉及的安全监管、定期评估以及提请解除强制医疗等执行核心职责。代执行机构也难以履行全部职责，如本文案例中代执行的N市某区第二人民医院对安全监管、定期诊断评估、适时提请解除等相关强制医疗职责基本不知晓，更谈不上有效履行。而确定N市安康医院为强制医疗机构的“73号文件”也仅原则性规定了要划定相对独立的安康病区（病房），加装必要的防护设施，对更为重要的安全监管、定期评估以及提请解除强制医疗等职责由谁履行以及如何履行还是没有明确，造成实践中监督无法找到对象。

（二）执行工作缺乏操作细则使监督缺少对照标准

调查发现，强制医疗执行在实践操作中几乎没有细则，各相关部门仅按《刑诉法》规定的基本原则组织执行，执行中存在各种问题。然而监督部门缺少有效力的监督依据，没有一个可以对照的监督标准，很难对强制医疗的执行活动进行有效监督。

一是强制医疗执行缺少操作细则。包括公安机关应该在多长时间内交付强制医疗机构执行、强制医疗执行地的确定与变更以及执行过程中的会见、中止、生活保障、安全监管、解除强制医疗提请等。如N市有的地方因当地没有强制医疗执行机构和精神病医院，长时间不送交执行。又如本文案例中的陈某某已经被临床诊断“治愈”，但是因无人及时履行提请解除职责，导致未能及时解除强制医疗。而监督机关又因没有相关依据未能开展具体有效监督。

二是临时保护性约束措施执行缺乏操作细则。包括采取和解除临时保护性约束措施标准模糊，执行约束的场所、方式和力度不规范，执行情况不通知、不通报等。据调查，一旦经鉴定为不负刑事责任精神病人，公安机关都采取临时保护性约束措施，如本文案例中陈某某被鉴定为不负刑事责任的精神病人后立即被采取临时保护性约束措施，而没有继续约束必要时，公安机关也不主动解除，甚至都不关心和考察是否有继续约束必要。精神病人要么在自己家中由家属进行约束，要么在精神病医院治疗，但公安机关对这些精神病人是否被约束或者采取了什么样的约束的手段和措施并不掌握，当然也不通知、通报监督机关。

三是强制医疗执行费用承担并不明确。据调查，全国各地强制医疗执行费用承担有许多不同的规定，有的全部由政府财政承担，有的通过基本医疗保险、医疗救助和财政共同承担，还有部分费用由被强制医疗人本人或家属承担。N市基本采取了统筹解决模式，如本文案例中陈某某生活费部分由家属承担，医疗费用由医保报销，不足部分再由政府负担。另据《关于市紫琅医院（安康医院）肇事肇祸精神病人收治管理办法（试行）》规定，住院期间发生的医疗费用，先通过基本医疗保险、医疗救助等渠道按规定支出，不足部分由市财政与市紫琅医院（安康医院）统一结算。生活费用（包括伙食、服装、日常生活等费用）由本人或监护人承担。本人或监护人经济确实困难、无力承担的，生活费由所在区财政列支。在市辖范围内肇事肇祸的户籍不明流浪乞讨精神病人，医疗费用及生活费用由市救助管理站列支。对符合收治条件临时托管的非市区户籍肇事肇祸精神病人，本着谁送院谁结算的原则，其住院期间发生的所有费用（包括治疗费、护理费、医药费、生活费等费用），由临时托管地（县、市，区）人民政府参照前款规定明确结算办法。然而值得注意的是，该地方规范性文件并不能解决异地执行等费用承担难题。

（三）强制医疗执行监督缺乏工作细则

尽管最高人民检察院曾就制定强制医疗执行监督活动规范性文件多次征求意见，然而相关文件一直未能出台。实践中监督模式极不统一，有的地方实行派驻检察，例如上海市人民检察院二分院，有的地方虽然派驻，但是主要实行巡回检察，例如武汉市城郊地区人民检察院。更多的是实行巡回检察，例如全江苏地区至今未设立一家强制医疗派驻检察室。具体监督执法标准也不一致，N市8个已发生强制医疗执行案件的基层院，有的开展了8次监督，有的尚未开展监督；有的每隔半个月开展1次监督，有的全程只开展1次监督；有的根据《刑诉规则》逐项检查强制医疗机构的履职情况，有的仅简单查看被强制医疗人是否被殴打、虐待等；有的对法院、公安和强制医疗机构各家的履职情况全面了解，有的仅实地查看强制医疗机构履职情况；有的向公安机关提出纠正意见，有的向代执行的普通精神病医院提出纠正意见。但是，检察机关只能监督公安机关对于被强制医疗者的监管活动，对于医院的医疗活动不宜监督。[2]

（四）缺乏监督信息互通机制

一是《刑诉法》及其他法律法规没有规定人民法院、公安机关等将强制医疗执行和将采取临时保护性约束措施相关情况通知、通报监督机关，本文案例中陈某某被采取临时保护性约束措施是监所检察部门通过看守所出所检察了解的。二是实践中无论安康医院还是代执行普通精神病医院都没有和检察机关形成信息互通机制。据调查，N市检察机关之间以及检察机关内部各部门也没有形成相关信息互通机制，有的检察机关因为不知道发生强制医疗执行案件信息，至今未开展过强制医疗执行监督活动，而N市两级检察机关均未对公安机关采取的临时保护性约束措施执行情况开展监督。

（五）监督队伍薄弱

一方面是监督理念落后。因监所检察工作的一些特点，造成许多人，甚至检察院长认识不统一，认为监所检察工作可有可无，说起来重要，干起来次要，忙起来不要。[3]许多干警认为，一是没有场所，二是缺乏检察人员，三是本辖区人民法院作出的强制医疗决定很少，这项工作开展难度大、不出成绩，不如等等看。[4]据调查，有的检察机关因思想认识原因尚未开展过执行监督工作。

另一方面是监督人力资源不足。N市监所检察部门实有人员47人，承担着7个看守所、3个监狱的派驻检察工作和9个县区的社区矫正检察监督工作。除此之外，还承担着羁押必要性审查、指定居所监视居住执行检察、财产刑执行监督、强制医疗执行检察等多项新增监所职能。而人员结构也不合理，全市监所干警平均年龄43.5岁，有5个基层院平均年龄在45岁以上，老龄化明显。虽然总体上基本取得大学本科学历，但接受在职教育干警比重较大，而全日制本科以上学历人数偏少，仅占监所检察干警总数的30.4%，学历结构不合理。

三、完善强制医疗执行与执行监督工作机制思考

（一）构建公安机关负责下的两级执行体制

一是实行公安机关负责下的两级执行体制，具体在每个省都建立省级安康医院，负责重症精神病患者的强制医疗；在每个地级市建立安康医院分院或者成立强制医疗执行所，负责一般程度患者强制医疗，但是无论是安康医院还是强制医疗所都应由公安部门负责管理和安全戒备。二是组建专门的强制医疗执法队伍，由熟悉强制医疗相关法律法规的执法工作者，履行强制医疗接收、诊断评估、解除申请等相关法律职责。这种做法能解决安康医院数量不足的现实状况和普通精神病医院无法执行刑事处分措施的法律尴尬。而且也符合域外经验，例如俄罗斯根据精神病人的不同情况制定了不同的强制医疗措施，在美国也规定对于患有不同精神疾病的人，有三种类型的监管：到特定机构治疗；到由政府部门、私人部门或个人密切监督的社区进行看管；刑事性监管。[5]

（二）细化强制医疗执行程序

一要明确法院为交付执行主体。因为交付执行是对生效判决或裁定的明示，而作出生效判决或裁定的法院显然对判决或裁定的生效时间最为清楚，由其对判决或裁定作出的生效证明最为可信，由其统一发出执行的实体根据和程序根据，便于执行机关依法执行。[6]二要规范医疗和安全监管程序。实行分管分治，防止被强制医疗人伤害其他被普通精神病人，便于集中安排安全监管力量和医疗资源；规定强制性约束的方式方法、期限和定期检查解除等都必须以消除危害为限，不得对其采取不必要的强制性约束措施；设立科学的警戒和看守措施，防止被强制医疗人的逃离，出现“飞越疯人院”情况。还要制定会见规则，确保近亲属能及时了解强制医疗现状。三要规范定期评估与解除强制医疗申请。确定定期诊断评估期限，根据英国、日本等国强制医疗审查期限，可将定期诊断评估的期限确定为6个月，同时制定一套科学的人身危险性评估标准和程序，防止不同评估主体的个人主观因素带来评估的随意性和非科学性。四要建立多元化经费分担机制。基本医疗费用由国家医保体系承担，具体由农村的新农合或者城市医保报销，执行期间的基本生活费用由国家财政参照服刑人员或者看守所在押人员标准拨付，但被强制医疗人改善生活费用可由自己或者亲属负担，实在无力负担的，可以由国家救助资金补贴。

（三）出台强制医疗执行监督工作办法

第一，要明确监督体制机制。一是对安康医院实行派驻检察，具体派驻检察模式可以参照监狱派驻检察，由市一级检察院派驻，这种模式能满足安康医院较大监督工作量的要求，也能及时有效的掌握第一手资料，进行事故检察，还能解决派驻检察职级对等问题，利于监督权威的树立，增强监督刚性。二是对普通医院代执行实行巡回检察，具体可由代为执行普通医院所在地的县区院刑事执行检察部门负责，一方面解决分散监督难题，做到随时突击检查，使得被监督单位难以做“迎查”“备查”的表面工作。也防止派驻监督“同化”。三是实行同步监督机制，注意利用现有和不断发展的网络信息手段，与法院、公安、强制医疗机构等实行强制医疗执行信息实时互联互通。也要注重深入强制医疗执行现场，及时获取第一手的执行信息，发现违法违规执行情况，及时监督纠正。

第二，要制定强制医疗执行监督细则。一是制定临时保护性约束措施执行监督细则，明确执行监督的责任主体、检察内容、方法以及应当提出纠正意见的违法违规情形。二是制定强制医疗执行监督细则，明确交付执行检察监督的时限、医疗和监管检察的内容、频次、方式方法、纠正违法情形以及查办和预防强制医疗职务犯罪等。

第三，要健全强制医疗执行事故检察程序和畅通救济渠道。建立公正高效的救济机制，可将以往刑罚和刑事强制措施执行监督的成功经验引入进来，比如设立检察官信箱、建立约见检察官制度等。

（四）畅通强制医疗案件执行信息互通机制

一是完善信息通报制度，明确公安机关和人民法院及时将涉及强制医疗执行和采取临时保护性约束措施的重要信息书面通知、通报同级检察机关。二是与强制医疗机构之间建立执行信息互联平台，实现同步监督，保证检察机关能够随时查看相关执行信息，包括执行场所的监控等。三是强化检察机关间以及内部相关部门间信息互通机制。一方面要强化强制医疗执行地要和决定地的检察机关之间监督信息相互通报，另一方面要加强检察机关公诉、侦监等部门强制医疗案件监督信息互通。

（五）强化强制医疗执行监督队伍

一要转变执法监督理念。杜绝等、停、靠思想，进一步树立人权保障理念，杜绝“做得多，错的多”的思想，不能因为监督力量薄弱，监督难度大就怠于履行监督职责。二要适当扩充编制，优化现有监所检察队伍结构，保证新增刑事执行检察职能有专门的人员和机构履行，改变以往年龄结构偏大、知识结构成就的队伍状况。三要加强人员的轮岗交流，避免长期派驻检察形成同化效应，加强硬件和基础设施建设投入，实施科技强检战略，提高监督效率，提升监督效果。四要加强培训，统一执法监督标准，不断提高强制医疗检察人员的理论水平和实务能力，提高监督公信力。

注释：

[1]叶绍生：《刑事诉讼中交付执行问题之探讨》，载《福建法学》1994年第2期。

[2]金圆圆：《完善监督确保强制医疗执行到位》，载《检察日报》2014年8月21日。

[3]郭彦：《关于刑事执行检察工作的若干思考》，载《监所检察工作指导》2014年第4期。

[4]袁其国主编：《刑事执行检察工作重点与方法》，中国检察出版社2015年版，第92页。

[5]李娜玲：《域外刑事强制医疗程序之比较分析》，载《河北法学》2013年第12期。

[6]叶邵生：《刑事诉讼中交付执行问题之探讨》，载《福建法学》1994年2期。