职业体育不当劳动行为的法律规制

2015-12-04周青山

天津体育学院学报 2015年3期

周青山

2011年7月1 日，美国职业篮球联盟（The National Basketball Association，NBA）因为无法达成新的集体议价合同，开始停摆（lockout），虽然劳资双方最终达成了新的协议，但围绕这一轮新的集体谈判，联盟与球员工会之间也展开了一场精彩的法律战，其中涉及到职业体育劳资关系一个非常重要的制度，即不当劳动行为。本文试图对这次停摆中双方提出的职业体育中不当劳动行为所涉及的法律问题进行探讨。

1 不当劳动行为的界定

NBA集体议价合同于2011年7月1日到期，在这之前，资方向球员工会提供了一份新的集体议价合同草案，其中大幅度消减了球员的薪资，并且推行硬工资帽。2011年5月24日，球员工会向美国国家劳工关系委员会（National Labor Relations Board，NLRB）提起指控，称联盟在新的集体谈判中存在不当劳动行为（unfair labor practice），希望NLRB发布禁令，阻止其不当行为。2011年8月3日，停摆中的NBA再爆猛料，向NLRB提起不当劳动行为指控，称NBA球员工会在新一轮集体谈判中没有诚意，并且威胁解散球员工会，以此向联盟施压[1]。

一般认为，不当劳动行为是指劳动关系中的雇主或者工会以不正当手段，妨碍或者限制对方或者第三人行使其合法权利的行为[2]。不当劳动行为实施的主体既可能是雇主，也可能是雇员利益的代表（如运动员工会）。但一般来说，不当劳动行为主要发生在集体谈判中，是雇员一方保障团结权的重要手段之一[3]，用来对抗和平衡雇主的强势地位。

在美国，不当劳动行为的界定必须追溯到《国家劳工关系法》（National Labor Relations Act，NLRA）第 7章赋予劳方的法定权利：团结权、团体交涉权和团体争议权（又称罢工权），也首次在法律中得以确立的“劳动三权”，特别是团结权。当然，这里约束的仅是雇主一方，也就是说，雇主的行为侵害了劳方这些权利的都属于不当劳动行为。但也要看到，劳方利益的代表工会也能成为不当劳动行为的主体，它们损害的既有可能是雇主的利益（如拒绝诚意地进行集体谈判），也有可能损害的是雇员的利益（如强迫和压制雇员）。

另外，不当劳动行为的界定还需要其他一些前提条件，如独立工会组织的存在、集体谈判的正常开展等。如果在某些职业体育项目中，雇员根本无权或者没有组织工会，或者工会根本无法独立地开展工作，以代表雇员参加正常的集体谈判，则一些不当劳动行为就失去了存在的基础。另外，集体谈判和集体议价协议的存在也是产生不当劳动行为的前提条件，如果雇主仅直接与雇员个体单独签订劳动合同，并不存在集体谈判，也就不可能存在拒绝集体谈判这种不当劳动行为。

总之，不当劳动行为相关法律制度的建立，从根本上是为了对侵害团结权的救济，并由此而延伸到保障资方的利益。

2 职业体育领域不当劳动行为类型

在职业体育中，资方和劳方（这里是指工会）的行为都有可能构成不当劳动行为，资方和劳方都可能因此而受到损害，特别是资历较浅、能力较低的运动员，因为其个体的弱势地位，更容易因不当劳动行为而受到伤害。

2.1 资方不当劳动行为

从资方的角度来看，根据美国《国家劳工关系法》的规定，侵犯NLRA第7章赋予给劳方法定权利的行为都属于不当劳动行为，结合美国职业体育的实践，主要有以下5类。

（1）雇主干涉雇员组织工会。组织工会是包括运动员在内的职业体育雇员所拥有的法定劳动权利。一般来说，资方并不希望劳方组织起来，因为这样其谈判能力会大大超过单个雇员，但在职业体育中，因为联邦最高法院确立了非成文法劳动豁免制度，集体谈判和集体议价合同能够豁免于反垄断审查，因此，职业体育运动员组织工会，在保护运动员的同时，则被资方利用，使得其某些行为免受反垄断审查[4]。在这种情形下，资方更愿意职业体育运动员参加工会，而不是不组织工会，但雇主为了在集体谈判或在平时与雇员交涉时赢得主动，采取各种手段干涉工会的组建及其正常运转，以达到控制或影响工会的目的。如对工会的参加者或者组织者，威胁解雇、处罚，非法盘问工会的参加者或组织者，对反对工会、不参加工会的雇员给予资助，窃听工会的会议等。

雇主更常采取的不当劳动行为是通过各种途径影响工会的决策，从而控制工会，手段多种多样，如组建傀儡工会（company unions）、在同类工会中偏袒某一工会、影响工会的独立性。傀儡工会是雇主采取的最直接，也通常最为有效的手段，这类工会表面上是独立的，但实质上受职业体育联盟资方的控制，并且没有得到NLRB的承认。如早期职业棒球大联盟运动员协会（Major League Baseball Players Association，MLBPA），其执行主席竟然是由职业棒球大联盟（Major League Baseball，MLB）选任，并且受到MLB的资助，完全在MLB的控制之下，这一情形显然构成了不当劳动行为。2000年，美国室内足球联盟（Arena Football League，AFL）资方通过引诱或威胁使得大多数AFL运动员加入其控制的室内足球联盟运动员组织委员会（Arena Football League Players'Organizing Committee，AFLPOC)，AFLPOC在取得代表资格后，代表运动员与资方签订6年的集体议价合同。但AFL这一行为随后引发了NLRB的调查，NLRB认定AFL的行为违反了NLRA8(a)(2)和8(a)(3)这2条规定，构成不当劳动行为，撤销了AFLPOC的运动员代表资格。2001年，AFL运动员投票确认室内足球联盟运动员协会（Arena Football League Players'Association，AFLPA）为其工会组织，结束了这一现代职业体育闹剧[5]。

（2）报复行为。雇员向NLRB提起不当劳动行为的指控，或者在其他人的指控中作证等行为都受到保护，免受资方的报复，如果资方因此采取报复行为（如解雇、处罚等），都构成不当劳动行为。在1976—1981年间，麦克鲁姆是美国国家橄榄球联盟（National Football League，NFL）西雅图海鹰队（Seattle Seahawk）的一名外接手。1981年，他被同事推选为运动员代表参加运动员工会组织工作，由于其在工会维护运动员利益的一些活动，触怒了海鹰队的主教练，特别是1982年季前赛前他领导发起的团结牵手争取利益的行动，抵制季前赛，尽管季前赛如期开展，但麦克鲁姆被解雇了，他的位置被该队新录用的一名运动员替代。麦克鲁姆向NLRB提起指控，认为海鹰队的行为是对他的报复，构成不当劳动行为。海鹰队认为，麦克鲁姆之所以被解雇，并不是因为其在工会的行为，而是因为技术不如别人。虽然NLRB内部仍然存在分歧，但最终支持了麦克鲁姆的指控，认定海鹰队的行为构成不当劳动行为，其中一个很重要的证据是，海鹰队对参与麦克鲁姆发起的抗议行动的其他参与者进行了处罚，这足以证明海鹰队解雇麦克鲁姆是恶意的报复行为[6]。

（3）歧视行为。对于运动员参与工会以及工会活动，职业体育联盟不得歧视，这些歧视行为包括解雇、消减薪金、降级和调动工作地点等。但是，如果要提起类似的指控，必须证明雇主是故意的，并且是因为雇员与工会相关的行为而采取的这些歧视行为。相对来说，这样的证明责任比较高，难以达到，雇主一般不会承认自己存在歧视故意，总会为自己实际上的歧视行为找到合适的理由。

（4）拒绝承认运动员工会的代表地位。这种情形主要发生在刚成立的运动员工会，运动员工会如果要取得代表运动员进行集体谈判的地位，必须获得一定运动员的授权，这对于新成立的运动员工会是比较难的。在这样的情形下，职业体育联盟利用运动员工会的不成熟，绕过工会直接与单个运动员进行谈判。

（5）拒绝诚意的集体谈判。在职业体育中，劳资双方都有诚意地开展集体谈判的义务，这主要包括以下几点要求：在集体谈判中，双方都有就强制性议题提供信息的义务，但是，对于何为集体谈判中的强制性议题，仍然存在争议；在集体谈判过程中，联盟不得单方面实施与强制性议题有关的新政策，除非谈判已经陷入僵局（impasse），否则，构成不当劳动行为；在集体谈判中，对于任何一方就强制性议题提出的建议，一方不得没有任何理由地完全拒绝，而没有任何的商量意愿；完全拒绝进行集体谈判。

在2011年NBA发生的停摆事件中，球员工会以联盟拒绝诚意的集体谈判而向NLRB提起不当劳动行为指控。球员工会指出，联盟明知球员工会无法接受，仍然提出严酷的、欠缺弹性的要求；联盟态度恶劣，要求球员工会要么接受他们的提议，要么面临停摆的局面；拒绝按照球员工会的要求提供合理的财务数据；威胁球员工会的代表，并且企图越过工会直接与球员协商。联盟的这些行为违反了NLRA8（a）（5）的规定，构成了拒绝诚意的集体谈判，是不当劳动行为[7]。

2.2 劳方不当劳动行为

从劳方的角度来看，不当劳动行为的实施主体是工会。根据美国NLRA8（b）的规定，工会的诸多行为可以界定为不当劳动行为[8]。在职业体育中，劳方主要是指职业体育运动员工会，由运动员工会代表运动员进行集体谈判，为运动员最大化地争取权益，但同时它们也可能是不当劳动行为的实施者，主要有以下3类。

（1）不公平的代表行为。在美国，职业运动员工会在职业体育中扮演着极为重要的角色，一方面，运动员通过联合，在劳资对话特别是在集体谈判中能够凝聚力量，获得更大更多的话语权，为运动员争取更多的利益；另一方面，由于职业体育运动员个人情况差别巨大，既有年收入上亿的大牌明星运动员，也有刚入行的新秀，更有为生计担忧的板凳运动员，但他们又同属于一个工会，他们的利益诉求是不一样的。工会作为集体谈判运动员的利益代表，在一些情形下，可能会牺牲某一个或某一部分运动员的利益，而谋取获得更有利于大多数运动员的集体议价合同。更重要的是，集体议价合同一旦签订，将对每一名参加工会的运动员产生约束力，并且集体议价合同受到非成文法劳动豁免的保护，免受反垄断审查，运动员无法通过反垄断诉讼推翻或者改变集体议价合同。因此，运动员工会公平地代表运动员利益显得尤为重要，而将不公平的代表行为界定为不当劳动行为也是保护运动员利益的需要。

（2）强迫成员实施或拒绝实施特定行为。职业体育运动员工会虽然是运动员利益的代表，但也不能强迫运动员实施或拒绝实施特定行为，如不能违背运动员的意愿强迫其参加罢工，也不能禁止运动员参加某些集体活动，否则即构成不当劳动行为。

（3）拒绝诚意的集体谈判。由于运动员的联合，运动员工会的谈判能力大大增强，在集体谈判中，工会也可能采取一些不正当的手段，从而构成拒绝诚意的集体谈判。

2011年，美国NFL、NBA发生的停摆事件中都出现了资方以劳方拒绝诚意的集体谈判，而向NLRB提起不当劳动行为指控。

2011年2月，NFL资方向NLRB提起指控，声称美国国家橄榄球联盟运动员协会（National Football League Players Association，NFLPA）拒绝诚意地进行集体谈判。在申请书中，资方指出，NFLPA推迟原有的谈判安排；没有对联盟的合同建议进行回应；引诱联盟提出相关建议但又完全地拒绝这些建议；坚持要求联盟披露其本无权知道的财务数据，否则将推迟谈判，直到其披露为止。这些都表明，NFLPA拒绝诚意的集体谈判。更重要的是，NFLPA一直以解散工会，使用反垄断诉讼来威胁联盟[9]。

2011年8月，NBA停摆期间，资方亦向NLRB提起指控，声称美国职业篮球联盟运动员协会（National Basketball Players Association，NBPA）拒绝诚意地进行集体谈判。联盟方指出，自2009年开始新的集体谈判以来，NBPA一直就没有诚意，并且一直威胁，除非其提出的要求能够完全得到满足，否则它们将考虑解散联盟，通过提起反垄断诉讼的形式挑战目前的停摆，从而在集体谈判中获得优势[10]。

3 职业体育中不当劳动行为的救济

3.1 救济途径

（1）内部救济。罢工是职业体育运动员所拥有的一项法定权利，对于雇主的不当劳动行为，运动员可以采取罢工的形式来进行反抗，迫使其改正，如运动员因为参加工会活动而被解雇，集体谈判中资方缺乏诚意等，运动员都可通过罢工的形式寻求救济。

（2）行政救济。在美国，不当劳动行为主要通过行政救济的途径解决。NLRB是美国创建于1935年专门解决劳动争议的政府机构，也是美国主要的劳动争议行政裁决机构，不当劳动行为亦属于其管辖范围[11]。NLRB具体的裁决者主要为内部专设的行政法官（administrativelawjudge）。

根据NLRA的规定，NLRB处理一件不当劳动行为指控一般会经过如下4项程序。首先，当事人向NLRB提起不当劳动行为的指控，参与职业体育的任何人都可以向NLRB提起指控，但这一指控必须是在该不当劳动行为发生后6个月内提起的。一般情况下，当事人可以向最近的NLRB分支机构提起指控即可，NLRB制定有标准的“指控申请书”供申请人使用。其次，对于指控，NLRB地方机构将进行调查，核实是否客观存在不当劳动行为，如果存在，则提起一项控告（complaint），如果不存在，则驳回指控，但当事人可以向NLRB的上诉机构申请复核。第三是听证，地方机构决定提起控告后，行政法官将主持有控辩双方参加的听证会，总律师办公室（General Counsel's Office）将作为指控方的代表，被诉方资方或工会也应派出代表在听证会为自己辩护。最后是裁决，行政法官根据听证的具体情况做出裁决，这一裁决既可以向NLRB总部提起审查，也可以向有管辖权的法院提起审查。可以看到，NLRB的行政救济是美国为解决劳动纠纷所设置的一种专门纠纷解决机制，具有非常严格的程序要求。

行政救济所耗费的时间比较长，有的需要1年以上。因此在集体谈判中，鉴于时间原因，较难通过NLRB直接获得行政救济，而更多将其当作一种策略以便获得谈判上的主动权。

（3）诉讼救济。不当劳动行为也可以直接通过诉讼的方式获得救济，即使是通过NLRB寻求行政救济，它的裁决仍然可以要求法院进行司法审查。法院的判决具有终局性，双方当事人必须执行，但是，其所耗费的时间相对来说比较长，对于职业运动员来说，并非一种明智的救济途径。

3.2 救济方式

如果经调查认定不当劳动行为的存在，受损害的一方，无论是劳方还是资方，都可以寻求获得相应的救济。根据NLRA的规定，资方实施的不当劳动行为和劳工组织实施的不当劳动行为，其救济方式是不同的。

对于资方实施的不当劳动行为，可以有6种救济方式进行选择：补发工资，恢复原状，命令善意的参加谈判，重新选举，立即停止不当劳动行为和发布禁令。最为常用的是前2类救济方式，这是因为雇员往往因为资方的不当劳动行为而被停职或解雇，这2类救济方式能够使得他们重新获得参加职业体育的机会。重新选举一般用于救济资方干涉工会的组建，资方的干预可能会导致运动员违背自己意愿参加特定的工会。

对于劳工组织实施的不当劳动行为，通常有以下5种救济方式：发布禁令，命令善意的参加谈判，立即停止不当劳动行为，损害赔偿金和解散工会或撤销承认[12]。最为常用的救济方式是前2类。

4 评价及对中国的启示

4.1 对不当劳动行为制度的评价

不当劳动行为的界定及其救济是劳动法上的一大进步，有力地保障了劳方和资方在劳动关系中的权利和利益。在职业体育实践中，可能令一般人惊讶的是，最常见的不当劳动行为指控并非是针对雇主的，而是针对运动员工会的，认为其没有行使公平代表（fair representation）的职责，根据1962年NLRB在Miranda Fuel Co.一案中的裁决，这也构成不当劳动行为[13]。运动员工会是运动员利益最直接的代表，但在现实情况中，同一个职业体育联盟中，运动员的个人情况是千差万别的，有的运动员处在金字塔顶端，自身拥有强大的能力，可以不依赖运动员工会就能维护自己的利益，而有的运动员则因为各种原因，自身并没有什么谈判筹码，只能期望运动员工会能够通过集体谈判为他们提供更多的保障。在这样有着复杂成员组成的情况下，运动员工会需要进行权衡，有时则可能会牺牲年轻、水平低的运动员的利益。

但是也要看到，不当劳动行为已经成为一种类似“口袋”的指控，什么东西都可以往里面装，而不会去考虑其是否真正构成一项不当劳动行为。就不当劳动行为向NLRB提起指控，以及向法院提起诉讼，已经成为劳方和资方在谈判过程中向对方施加压力的一种手段，特别是在职业体育集体谈判过程中，不当劳动行为指控的提起可能并不是为了在NLRB或法院获得救济。因为对于职业体育来说，时间就是金钱，每一赛季的时间安排都是很紧凑的，漫长的集体谈判浪费的很可能就是一个赛季，这是劳方和资方都不愿意看到的。而如果需要NLRB或法院做出裁决，需要较长的时间，NLRB对不当劳动行为的审理一般历时几个月甚至一年多，而法院可能时间更长，其中所花费的时间成本是双方所难以承受的。因此，职业体育中的这些指控更多是为了在集体谈判中获得更多的筹码，以在谈判中获得更多的利益。

4.2 中国职业体育劳资关系现状

中国职业体育正处于一个大发展时期，以足球和篮球为代表的职业赛事已经颇具规模，特别是经过整肃，中国的职业体育有了一个较好的发展环境，人民群众对精彩体育赛事的需求也越来越多。但要看到，目前中国职业体育劳资关系还很不规范，以职业足球为例，没有相应的运动员工会，也没有开展过集体谈判，甚至作为资方，俱乐部在职业联赛公司中超公司中的话语权也十分有限，而中超公司本身与美国职业联盟存在巨大差别，这极大影响了不当劳动行为作为一项制度在中国建立的基础。

作为不当劳动行为法律基础的劳动三权，我国虽然有相应的规定，但仍然不完善。中国的劳动法是否确认团结权的问题，我国学者一般持肯定态度，认为我国法律承认和保障公民的团结权。从法律规定来看，《宪法》第35条规定：“中华人民共和国公民具有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由”，《工会法》第3条也规定劳动者“都有依法参加和组织工会的权利”。一般认为，这些规定都确认了劳动者的团结权。对于团体交涉权，我国《工会法》第18条规定：“工会可以代表职工与企业、事业单位行政方面签订集体合同”。也就是说，工会有参加集体谈判的权利。而对于团体争议权，中国法律没有明确规定劳动者享有罢工权，但是也没有明确禁止罢工[14]。

4.3 对中国的启示

在劳资法律制度不健全的现状下，再考虑到中国职业体育的特殊组织架构和运转方式，建立职业体育不当劳动行为制度尚有很长的路要走，但这并不能成为裹足不前的理由。笔者认为，在当前情形下，仍然可以在以下3个方面往前推进。

（1）完善职业体育组织结构，理顺职业体育劳资关系。目前，我国既缺少由各俱乐部代表组成的独立职业体育联盟，也缺少代表运动员利益的运动员工会[15]。职业体育中的不当劳动行为制度从根本上来讲是通过保障运动员等劳动者的团结权以平衡劳资关系，是以劳方团结权的存在和有效行使为前提的。如前所述，我国法律明确规定了劳动者拥有团结权，建立运动员工会，是运动员行使团结权的最直接体现。中国职业体育应该尽快建立相应的运动员工会，增强运动员与资方的谈判能力，平衡运动员与资方之间客观存在的相对弱势地位的设立[16-17]。

组建职业体育联盟，让单项体育协会切实转变职能，转换成为体育项目的行业监管机构，而不是职业赛事的具体组织者。以中国足球职业联赛为例，目前，中国足协事实上同时承担着监管者和运营者的角色，集裁判员和运动员于一身，其中最为重要的联赛设计和管理由足协全权负责。虽然成立了中超公司和福特宝公司，但福特宝公司是中国足协的直属国有企业，足协是中超公司最大的股东，而且它们负责的仅是赛事的商务推广和产品销售，并没有承担一般职业体育联盟公司在职业赛事组织中所承担的职能，真正的职业体育联盟公司应该具备完整的赛事管理、品牌建设、商务推广、产品销售和球迷组织等一系列职能，能够独立运营管理整个赛事。笔者认为，应该建立真正的职业足球联盟公司，中国足协主要负责职业足球的规范建设、日常监管，在这样的情形下，才有可能建立平等的、正常的职业足球劳资关系。2015年通过的《中国足球改革发展总体方案》提出，建立具有独立社团法人资格的职业联赛理事会，负责组织和管理职业联赛，中国足球协会从基本政策制度、俱乐部准入审查、纪律和仲裁、重大事项决定等方面对理事会进行监管，但并不具体介入职业联赛的具体运营，实现职业足球具体运营与宏观监管的分离，相比于中超公司和福特宝公司，职业联赛理事会对职业足球发展具有更为广泛的职权，向独立的职业足球联盟迈出坚实的一步。

（2）推行集体谈判，签订集体议价合同。在职业联赛公司和职业运动员工会建立完善后，集体谈判并不是水到渠成的事情，而需要政府和工会的推动。我国工会组织正在大力推进集体谈判，特别是工资协商制度。如2011年5月，《中华全国总工会2011—2013年深入推进工资集体协商工作规划》出台，计划用3年时间全面推进企业建立工资集体协商制度[16]，并且《劳动法》《劳动合同法》《工会法》对集体谈判均做了明确的规定。应该说，在法律和政策层面上，职业体育开展集体谈判、签订集体议价合同没有任何障碍，但目前的关键是职业体育中劳资地位的显著不平衡，劳方明显处于弱势地位，这就需要政府发挥其在劳资关系中的特殊作用，平衡劳资关系，采取措施推动集体谈判的开展。在职业体育层面，则需要国家的体育监管部门大胆推进劳资谈判，切实维护职业运动员的权益。

（3）完善立法，建立不当劳动行为法律制度。如前所述，我国《劳动法》《劳动合同法》等法律对团结权给予了确认，建立不当劳动行为制度的前提已经存在，目前，最主要的是在合适的时候，在修改法律的时候将不当劳动行为进行明确[13]。当然，建立这一制度需要较为完善的配套措施，包括如何界定不当劳动行为、明确不当劳动行为的种类及其救济途径。职业体育劳资关系同样受到一般法律的调整，不当劳动行为制度一旦确立，也可以适用于职业体育。

5 结语

职业体育的发展需要一系列精巧的制度设计，不当劳动行为对实现劳资双方之间的制衡起到了一定的作用，也是职业体育集体谈判制度的重要组成部分。通过上文分析，可以得出以下结论：（1）职业体育中劳方和资方的行为都可能被认定为不当劳动行为；（2）对不当劳动行为的救济途径包括内部救济、行政救济和诉讼救济；（3）在中国职业体育建立不当劳动行为制度，尚存在诸多制度困境，需要完善劳资法律制度方可实现。也要看到，包括不当劳动行为制度在内的推动美国职业体育发展的一系列精巧法律制度设置是与美国较为完备的法制体系密不可分的。随着我国全面推进依法治国方略的实施，中国在全面深化体育改革的进程中，只要紧紧把握法治建设的时代脉搏，在法治的框架下推动职业体育的发展，灵活而不机械地借鉴国外体育法治建设经验，一定可以找到适合中国职业体育发展的法治之路。

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