我国体育治理方式的转变研究

2015-12-04白晓蓉肖文升

吉林体育学院学报 2015年2期

布特白晓蓉肖文升

(温州大学体育学院，浙江温州 325035)

1 前言

2014 年国务院《关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》(国发〔2014〕46 号文件，以下简称“意见”)对我国体育发展具有划时代战略意义，正如国家体育总局刘鹏局长指出:“意见”出台“标志着我国体育发展方式将迎来重大转变，即从行政主导向行政服务和市场推动相结合转变、政府办体育向扶持引导社会办体育转变、从体育部门主管向多部门联动转变”［1］。习近平总书记在党的十八届三中全会提出“全面深化改革总目标，就是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”［2］。

联合国全球治理委员会认为“治理是个人和公共或私人机构管理其公共事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并采取联合行动的持续过程”［3］。邵光学等人研究认为“社会治理是各种公共或私人机构和个人管理其共同事务的诸多方式的总和”［4］。“社会治理”范畴的提出，是对“社会管理”概念的超越，对社会管理赋予了新的内涵和意义。第一，社会治理具有多元主体。其主体既有政府部门又有社会组织，包括企事业单位、公民等，体现了管理过程的多元性、民主性特性;第二、社会治理实现模式发生变化。社会治理更重视各主体之间的合力、协同，打破了“单一的自上而下型”，逐渐形成“立体式的多元互动型”治理模式，体现了社会管理向民主发展转变的新趋势;第三，社会治理路径多元化。社会治理过程不仅运用政府权力，还要充分运用市场、法律、文化、习俗等社会资源工具，实践路径和方式多样化;第四，社会治理使供给公共产品能力和水平得到提升。社会治理强调各主体协同互动，生产满足各自需求的服务项目，社会组织对这种服务项目的实施具有自主性，但是要接受政府的监督和评估”［4］，从而发展生产公共产品能力。

2 体育治理理念:体育发展要树立文化本位发展理念

“体育文化本位”发展理念，是指把体育文化作为一种体育发展的核心价值尺度去衡量体育运动的社会存在意义和价值取向，以体育文化为价值尺度去衡量体育发展地位，以体育文化为导向去设计体育发展战略思维，以体育文化为中心构造体育发展机制，本文将这一判断界定为“体育文化本位”发展方式，“体育文化本位”发展方式既是一种“以文化为本位”的体育发展制度设计，又是一个“以文化为本位”的体育发展实践。“文化是人们的中介:人类生活的任意一个方面没有不被文化接受和改变的”。“他们思考的方式和行动的方式，如何解决问题，他们的城市怎样规划和布置，交通系统怎样发挥作用和怎样被组织以及经济和政府体系怎样结合在一起并且产生作用”［5］。体育更是如此，因为体育本质上是一种文化，是关于人身体的哲学文化，体育的发展和进步、体育的变革和改革、体育发展问题的解决和破解都由文化方式来加以表达、谋划、组织和推进，只有这样才能体现体育的文化本性。“体育文化本位论”把发展人的体育文化素质视为体育的根本价值诉求和价值实现目标，正反映了“以人为本”的科学发展观的思想内涵。

3 体育治理主体:从政府单一主体向多元主体公共治理转变

随着社会结构的转型，社会大众对体育社会组织的依赖逐渐增强，体育社会组织的声誉也已经在无形中传播开来，公信力在大众心里已经建立起来。据新华网报道:广东省2012 年由各类体育社会组织举办体育赛事超过5600 项次，参加人数逾3500万［6］，据官方数据统计，截至2011 年底，仅在民政部门登记的全国各类社会组织就达46.2 万个［7］，根据中国社科院2012 年民间组织蓝皮书，全国正式登记的体育类社会组织共21234 个［6］。体育社会组织的发展和壮大，影响着政府体育治理机制不断创新与改革，也为体育社会组织参与体育治理创造了可能性。但是，从总体上，无论从认真贯彻落实“意见”精神，还是体育公共服务供给需求来看，我国体育治理主体政府单一主导结构没有根本性改变，这与十八届三中全会提出的“推进国家治理体系和治理能力现代化”要求还是有差距的。这主要原因是:首先，我国体育社会组织发展相对滞后，体育社会组织自治能力不足。按着中国社科院2012 年民间组织蓝皮书公布的数字，以21234 个全国体育社会组织计算，每63577 人拥有1 个体育组织，每万人仅拥有约0.2 个左右，“丹麦的这个比例是42%，芬兰41%，德国是30%”［6］，差距甚远，不堪比。其次，政府体育行政部门“政社不分”、“管办不分”，仍然垄断体育资源，体育社会组织无法独立参与体育资源配置。我国体育管理体制改革尽管推进了近30 多年，仍然没有破除“政社不分”、“管办不分”的管理构架。国务院“意见”取消了商业性体育赛事审批，要求“加快政府职能转变，进一步简政放权，减少微观事务管理”，“培育发展多形式、多层次体育协会和中介组织”［8］，这是体育治理体系创新的新起点，也是破除了体育利益集团的障碍。

党的十八届三中、四中全会对体育管理体制改革已经做出了顶层设计，依法深化体育管理体制改革，创新体育治理结构和能力，这是深化体育管理体制，创新体育治理方式的指导思想。同时，国务院“意见”具体指出创新和改革路径，改革已经迈开步伐，中国足球试点先行。马成全表示:“中超公司负责竞赛组织、场地安排、赛程编排、俱乐部管理等事项。同时原有功能保留，包括商务开发、独立运营等。现在赛事、电视转播、经营开发都由中超公司统一管理，操作层面顺多了，也可以让赞助商的利益得到更大保障［9］”。国务院办公厅印发的《中国足球改革发展总体方案》明确规定中国足协与国家体育总局脱钩，独立承担负责职业联赛运营，这不仅达成管办分离目标，更是体育治理方式的新突破。

体育社会组织可以和政府建立合作治理的关系，从社会组织的公共服务能力提供方式来看，体育社会组织的作为主要有三个方面:第一，付费购买公共服务。虽然公共服务供给是政府责任，但是政府能力和资源终究是有限的，政府付费购买公共服务制度可以减轻政府财政压力，让体育社会组织可以解决自身资金来源，又补充政府公共服务供给不足或浪费等现象，出现双赢效益;第二，合同承包制。政府提供服务内容，由体育社会组织全权负责生产服务，调查社会大众的公共需求，避免不必要的资源浪费现象，同时，政府负责监督体育社会组织提供服务质量和价格;第三，把治理主体通过制度形成一种结构，其中治理的参与主体主要有社会组织、政府部门、出资人、管理人员、社会大众、组织利益相关者等，体育社会组织在治理过程中扮演着举办者、组织者、服务者的角色，弥补政府提供公共服务的不足，自发的组织调节市场良好的运行，还可以满足各种人群的多元化需求，比如慈善机构提供的公共服务等。

4 体育治理结构:精英体育和大众体育由失衡发展向协同发展转变

自20 世纪50 年代以来，我国一直延续着举国体制，成为名副其实的竞技体育大国，然而，据有关数据表明:“我国青少年体质已连续25 年下降”［10］，令国人担忧，打破精英体育与大众体育失衡发展态势，是实现体育强国目标必须解决的结构性矛盾。“传统的三级培养模式，加上固有的金牌至上的政绩观，各个培养机构都重视运动训练，轻视文化知识，导致运动员的文化教育水平比较低”［11］，退役运动员安置成为社会大难题。据统计，截至2009 年7月，全国累计已停训待安置退役运动员4343 人，而2010 年预计新增退役人数2193 名，其中45%的退役运动员得不到及时安置［12］。大众体育与精英体育脱节，由于体育阶层差异性巨大，没能形成双向自然流动机制，反而形成体育阶层固化，体育的社会化停止不前，精英体育与大众体育发展严重失衡。

解决体育发展结构失衡问题，首先要改革竞技体育投资体制。放开市场的力量，鼓励民间资本投资兴办体育，单一化的国家投资体制被打破，“李娜的‘单飞’模式就是成功实例，还有丁俊晖式培养模式，俱乐部式培养等”［13］等市场化机制正在形成之中。社会、家庭、俱乐部、企业等市场力量参与竞技体育人才培养，减轻国家单一投资培养的财政负担，更多的人群利用业余时间参加体育运动训练，也不耽搁文化知识学习机会，文化教育水平低的问题不再尖锐，运动员综合素质有提高，运动员退役后自谋就业能力增强，从而，政府培养精英体育的费用相对降低，效率提高，资金冗余出来投向群众体育;第二，淡化奥运会优势项目与潜优势项目、奥运项目与非奥运项目界限，使其相互融合，协同发展。按着《意见》规定“以足球、篮球、排球三大球为切入点，加快发展普及性广、关注度高、市场空间大的集体项目”，投入更多资金扶持发展健身跑、健步走、自行车、水上运动、登山攀岩、射击射箭、马术、航空、极限运动、瑜伽、武术等群众喜闻乐见和有发展空间的项目，从而带动体育社会化、市场化发展进程;第三，精心组织实施全民健身国家战略，各级政府保证全民健身国家战略经费预算。《意见》就围绕全民健身国家战略具体目标规定为:到2025 年，体育产业总规模超过5 万亿，经常锻炼的人口达到5 亿人，人均运动场地占2 平方米。把发展群众体育工作任务“放在经济社会发展的大背景下来认识和策划，放在实现两个一百年奋斗目标、实现中华民族伟大复兴中国梦的历史进程中来认识和开展，放在建设体育强国的战略目标中来把握和推进”［14］，确保全面健身国家战略确定目标如期完成，我国大众体育水平上升到新的历史阶段;第四，组织实施《国家体育锻炼标准》，确实把我国广大人民群众体质素质和体育素养发展到新层次。习近平总书记在论述我国体育发展的核心价值理念时指出:“确立以促进人的全面发展、满足人的身心健全需要为群众体育发展的核心目标［15］”。

5 体育治理方式:从行政治理向法制治理转变

“行政治理是指行政主体在进行社会管理、服务的过程中，为达成公共治理目标所采取的一定的行政方式和方法的统合”［16］，是计划经济体制的管理模式的延续，而现代治理，本质上是主体的多元化，是政府在治理的过程中，更加注重与公民之间的交流、沟通与协商。随着社会转型，行政治理的手段已经不能满足社会大众的需求，对新的法制治理模式的期盼呼声越来越多。

体育治理方式要从行政治理向法制治理转变，首先，应该完善和修订《体育法》，更加明确具体确定公民体育权利，依法保障公民合法体育利益和责任，保护运动员合法权益，依法追究侵害运动员合法权利的违法行为;更加明确界定政府体育行政部门的权力边界，指出体育行政部门向社会提供公共服务的法律责任，更加明确界定体育社会组织的法律地位，指出其依法运行的法律程序;第二，依法推进体育改革，各级体育政府部门要依法行政，“清理和废除不符合改革要求的法规和制度”，创造有利于体育法制化发展的大环境;第三，依法推进政府和体育社会组织合作治理体育，提高体育公共服务能力和水平。治理过程中不仅要协调政府与体育社会组织关系、政府与社会大众关系，还要建立起第三方评估机制，保证法制治理过程中，有反馈，有修改，使体育法制治理结构更加趋于完善和进步;第四，体育社会组织和团体加强法律意识，依法治理体育，不断提升治理能力和水平，促进体育职业化，依法治理体育，依法改革体育，这是个长期艰苦的过程，必须坚持原则，这是我国体育发展的希望所在。

6 体育治理路径:要实行“双引擎”同步发力、同步发挥效应

李克强总理首次提出“双引擎”的概念。所谓“双引擎”，一面是指“市场力量”，另一方面是指“政府作用”，也就是说在政府协同管理下市场资源的合理配置过程。一直以来政府以行政干预手段为主进行管理，行政干预是:“政府的各种社会治理都是以行政干预的手段进行，进行的途径是颁布各种政策”。［18］政府干预体育十分必要，也是治理体育的方式，如何做到“政府作用”、“市场力量”的“双引擎”同步发力、同步发挥效应?国务院《意见》做出明确规定:“加快政府职能转变，进一步简政放权，减少微观事务管理”。第一、加快体育行政职能转变，简政放权。国务院2013、2014 年两年取消700 多项行政审批，在简政放权，转变政府职能上迈出了突破性步伐。其次，主要是引入市场机制。市场机制是有效的资源配置机制，将投资、收入和效益联系起来，然后决定提供服务，然而，政府的行政干预只会割裂这种关系;第三、建立竞争机制。让社会中存在多元公共服务主体，在相同的条件下，通过竞争精算所用的资金费用，提供物品与服务。第四、建立相应的规章制度与法律，保证市场机制的良性循环。完全的依靠市场是不可取的，处理好政府与市场的关系，让政府与市场在平等的环境下，合理配置资源，为社会大众服务。第五，行政部门的职能转变，市场机制的法规制度的建设。政府建立完善的市场管理等规章制度，要求市场执行，落实在运行过程中，避免发生冲突。政府与市场建立为合作伙伴，时时监控市场运行，但是，权力不能过于集中，要充分下放到市场，让更多的社会资源进入市场，提高体育公共服务能力。