建筑业工伤，破难题十年求索

■文/本刊记者 向春华

建筑业工伤，破难题十年求索

■文/本刊记者 向春华

2014年12月29日，人社部等4部门颁布《关于进一步做好建筑业工伤保险工作的意见》（简称《意见》），对建筑业职工特别是农民工的工伤保险作了特殊规定。建筑业工伤保险特殊政策可追溯至2004年，新规能否为建筑业工伤保障十年探索划上圆满句号，还有待实践的检验。

按项目参保是制度创新

《意见》的出台与全国政协的关注密不可分。2013年12月9日，《人民政协报》刊登《伤不起的建筑工人》一文，报道了在北京某工地做运料小工的李红奎发生工伤事故后进行工伤索赔的艰难历程，引起全国政协高层的关注。2014年上半年全国政协组织人社部、住建部、安监总局、全国总工会进行专题调研。2014年11月13日，全国政协召开双周协商座谈会，专题讨论了“建筑工人工伤维权”的议题。人社部等4部门在深入调查研究、广泛征求意见的基础上，始出台了这一文件。

建筑业等高危行业农民工的工伤保障实际是一个老问题，相关法规政策也明确了其纳入工伤保险的途径与方式，为何还要出台《意见》？人社部副部长胡晓义分析了4个方面的原因。一是在风险高、农民工集中的建筑业，职工特别是农民工参保率较低、工伤维权能力弱、工伤待遇落实难等问题还相当突出，需要在制度上作出有针对性的安排；二是修订后的《工伤保险条例》等明确了建筑业等参保的方式，进一步推进建筑业农民工等参保是坚持法定职责必须为的必然要求；三是有助于保障建筑业农民工等的工伤保险权益，守住底线，化解矛盾，促进社会和谐稳定；四是进一步完善和强化相关政策，使项目参保等制度创新得到了充实、细化和提升。

《意见》的出台与《社会保险法》的实施密切关联。《工伤保险条例》自2004年1月1日起施行后，其“用人单位缴纳工伤保险费的数额为本单位职工工资总额乘以单位缴费费率之积”的规定，在农民工集中、人员具有高度流动性的建筑业，难以确定用人单位的工资总额，传统费率模式难以有效适用。为了解决这一问题，从地方到中央都进行了有效探索。河北省承德市社保局曾出台了关于建设施工企业参加工伤保险的文件，对施工企业采取项目保险即现场不记人名，按工程总造价中人工费的1.5%缴纳工伤保险费。2005年11月，厦门市劳动保障局与建管局等部门联合制定关于建筑等行业农民工参加工伤保险办法，规定建筑企业以在建工程施工项目参加工伤保险，申报职工花名册，并根据用人单位上两个缴费年度工伤保险费收支情况、工伤事故发生率、职业病危害程度等因素，实行浮动费率调整机制。此后，劳动保障部、建设部颁布《关于做好建筑施工企业农民工参加工伤保险有关工作的通知》，提出“鼓励各地探索适合建筑业农民工特点的参保方式”。各地纷纷创新征缴模式，实施了项目参保和趸缴制度。

在地方实践的基础上，2010年12月20日《国务院关于修改〈工伤保险条例〉的决定》规定“对难以按照工资总额缴纳工伤保险费的行业，其缴纳工伤保险费的具体方式，由国务院社会保险行政部门规定”。据此，人社部制定了《部分行业企业工伤保险费缴纳办法》，规定建筑施工企业可以实行以建筑施工项目为单位，按照项目工程总造价的一定比例，计算缴纳工伤保险费；商贸等小型服务业企业以及有雇工的个体工商户，可以按照营业面积的大小等核定参保缴费；小型矿山企业可以按照总产量、吨矿工资含量计算缴纳工伤保险费。

但是，项目参保意味着允许农民工先行参加工伤保险。这一做法在《社会保险法》实施以后，遭到部分人的质疑，有些地方认为允许农民工先行参加工伤保险违背《社会保险法》，因此暂停了项目参保等做法，这直接导致建筑业等高危行业农民工参保率的下滑。此次，《意见》对这些问题作出了回应。

工伤保险费列为不可竞争费用

在按项目参保方面，《意见》作了区分，即对建筑施工企业相对固定的职工，仍要求按用人单位统一参加工伤保险等，对不能按用人单位参保、建筑项目使用的职工特别是农民工，按项目参加工伤保险。明确了工伤保险优先原则，建设单位以建设项目参保的，可在各项社会保险中优先办理参加工伤保险手续。

明确参保资金来源，改进征缴方式。以前，由于未将工伤保险费用明确列为建筑施工企业不可竞争费用，在市场竞争激烈的情况下，企业为控制成本，往往牺牲工人权益保障，放弃参加工伤保险。《意见》规定建设单位在工程概算中将工伤保险费用单独列支，作为不可竞争费用，不参与竞标，并在项目开工前由施工总承包单位一次性代缴项目工伤保险费，覆盖项目使用的所有职工，包括专业承包单位、劳务分包单位使用的农民工，从而有效保障了参保资金。

健全劳动关系确认机制。在实践中，由于建筑业农民工的用工不规范，与用工单位之间劳动合同签订率不高，在发生工伤事故后劳动关系确认难，导致工伤认定难和工伤保险待遇落实难的问题，舆论对此意见较大。《意见》试图从三个方面化解这一难题：加强施工现场劳务用工管理，督促劳动合同的签订；在没有劳动合同时，参照工资支付凭证、工作证、考勤记录等证据确认事实劳动关系；强化了用人单位的举证责任。

进一步完善了工伤保险待遇的保障。《意见》规定参保项目施工期间发生工伤，项目竣工时尚未完成工伤认定、劳动能力鉴定的职工，仍应作为参保职工享受各项工伤保险待遇；对作为待遇支付基数的本人工资，对项目参保人员可以参照统筹地区上年度职工平均工资计发；依法实施工伤保险先行支付；确立违法分包、转包的连带赔偿责任机制，发包单位将工程业务发包给不具备用工主体资格的组织或个人导致工伤的，发包单位承担连带赔偿责任。

此外，《意见》还对简化工伤认定、劳动能力鉴定流程等作了规定。

专家认为，在贯彻落实上述新规的同时，还应当总结过去10年的探索经验，深入分析现有法规政策落实的难点，才能真正实现建筑业等行业农民工的应保尽保，否则，《意见》也难免会沦为理想主义的“画饼”。

“参保前置”再次被强调

建筑施工企业人员流动性大，社会保险部门无法有效获知建筑施工企业的人员状况，如何有效促使建筑施工企业参保是必须化解的难题。由于建筑施工企业进行施工必须获得施工许可证，因此早在2006年劳动保障部、建设部颁布的《关于做好建筑施工企业农民工参加工伤保险有关工作的通知》中就强调要将工伤保险参保作为施工许可的前置条件，即实行“参保前置”。《意见》再次强调这一原则。

令人深思的是，早在2006年9月，北京市劳动保障局与建委就联合下发了建筑业农民工参加工伤保险的文件，规定建筑施工企业按项目参保。相关报道显示，北京市“至2007年3月底，新开工471个项目全部纳入”。上述报道表示，总承包公司趸交的工伤保险费无法为工伤工人提供实质的保障，“李红奎打工的工程施工方没有在北京市住建委备案，属于违法施工，没有备案也无法确认工程承包责任人信息，找不到主要责任人”“总包公司趸交工伤保险费仅仅为了取得住建委的开工证，并不考虑是否能够保障工人权益。而劳务分包公司为了节约成本，往往又不给工人缴纳工伤保险费。发生事故后，总包公司缴纳的工伤保险用不上，分包公司担心工伤认定后赔付的费用由公司自己承担。如此一来，劳务公司和包工头都不愿意为工人申报工伤认定，甚至层层设阻”。“总承包公司趸交的工伤保险费无法为工伤工人提供实质的保障”这显然与项目参保的宗旨相违背，“参保前置”的约束未能实现。从该案反映的信息看，建筑业农民工参加工伤保险并不存在问题，其工伤保险待遇落实难的症结主要在于：相关部门没有贯彻“只要项目参保，则在该项目上工作的所有农民工，不管他是哪一家独立或非独立企业的农民工，均应当认定为已经参保”这一制度精神；农民工直接所属的施工方（分包方）没有资质，并不影响该农民工随项目已经参保的事实，不影响农民工享受工伤保险待遇；只要确认农民工在建设项目工作并受伤的事实，即便没有劳动关系也不影响其享受工伤保险待遇；没有真正贯彻“参保前置”的原则。

还有更为重要的，如果施工单位没有施工许可证而违法施工，又如何保证农民工们能够纳入工伤统筹呢？如果这些程序性问题不能得到公正的解决，如果违法的行为特别是公权力主体的违法行为、不作为不能得到有效追究，在《意见》实施以后，李红奎们的问题依然不能有效解决。