专业社会工作嵌入城市少数民族流动人口服务管理:领域与路径探索*

2015-11-29卢时秀李吉和

广西民族研究 2015年4期

卢时秀李吉和张微

近年来，随着改革开放的逐步深入和城镇化进程的不断加快，越来越多的少数民族人口进入中、东部地区城市，形成了一支“少数民族流动人口”大军。所谓少数民族流动人口，是指不具备城市户籍但又在城市居住并从事各种经济、文化活动的少数民族人口。［1］据不完全统计，如今在城市流动的少数民族人口达1000 多万，在许多城市少数民族人口中非户籍人口已占多数，关注和解决外来非户籍少数民族人口问题开始成为城市民族工作的一项重要任务［2］。同时，由于经济、社会和文化等诸多结构性因素，城市少数民族流动人口呈现出身份和文化的双重弱势性［3］，这无疑给城市少数民族流动人口的服务管理带来了新的议题与挑战。

2014年中央民族工作会议指出，改革开放以来，我国进入了各民族跨区域大流动的活跃期，做好城市民族工作越来越重要。十八届三中全会在政府职能转变中要求，要推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买。政府购买服务是政府职能转变的必然趋势，更是有效提升公共服务质量与效率的必然选择。在新背景下，城市少数民族流动人口服务管理的社会化是该项工作发展的必然趋势，需在机制上进行改革与创新。

一、嵌入的契合性

在国内，无论是学术界还是官方习惯于用“专业社会工作”来表述“社会工作”这个西方舶来品，因为其是相对于国内传统的“本土社会工作”而言的。本土社会工作是我国传统的行政性、非专业性的社会工作体系，即在计划经济体制下形成并依然发挥作用的社会服务体系及制度，主要表现为各级各类政府部门、人民团体及社区，根据相关政策、依靠行政体系政府拨款以及行政化的工作方式开展的各种服务。

“嵌入”一词，原意是指一种事物镶嵌到另一种事物之中的过程和结果，其在社会科学领域的运用，主要源自于波兰尼的嵌入思想和格拉诺维特的嵌入理论。而所谓社会工作的嵌入性发展是指专业社会工作进入中国实际的社会服务领域，从事服务并得到发展的过程。专业社会工作的嵌入对象是由政府部门、人民团体、企事业单位开展服务活动的空间。［4］国内大多学者认为在国内开展的民族社会工作是社会工作的一个分支。其发展的实质就是专业社会工作嵌入原有的民族工作服务管理体系的过程，这样的嵌入过程是由浅到深、由表及里的过程，即从由政府主导下的专业弱自主嵌入状态向政府专业合作下的深度嵌入。［4］

目前，伴随着国内民族社会工作实践的推进，民族社会工作的研究已逐步深入。在关于民族社会工作的实践范围问题上，学者们普遍认为其主要包括民族地区的社会工作和城市民族社会工作，其中，城市民族社会工作的重点是少数民族流动人口。如任国英、焦开山认为民族社会工作既要重视民族地区各民族的工作，同时要兼顾城市中的少数民族，两者缺一不可［5］;又如王华也认为民族社会工作包括民族地区的民族社会工作和城市社区中的民族社会工作［6］。

诚然，以上学者们的观点从逻辑上划分了民族社会工作的基本实践范围，但同时值得注意的是，在历史维度上，这两个实践范围也许并非是平行的，而可能是前后相继，或是由点到面的。

梳理整个西方社会工作发展史不难发现，无论是社会工作发展早期的《伊丽莎白济贫法》、汉堡制和爱尔伯福制，还是19 世纪后半期的英美慈善组织会社和社区睦邻运动，其皆发端并实践于城市。社会工作起源并走向专业化的社会基础就是工业化和城市化的历史进程，其发端、发展及走向成熟的实践均深深植根于城市土壤，具有十分明显的城市色彩。就此种意义而言，社会工作的本质是城市性的。同时，在现实境遇中，目前国内专业社会工作本土化实践的前沿在城市，特别是中东部地区发达城市，而广大欠发达的地区和农村地区，除受地震、泥石流等重大自然灾害侵袭的少数地区外，专业社会工作的元素甚少，目前国内专业社会工作发展的“星星之火”主要是在城市燎原。

综上所述，无论是检视西方社会工作发展历程，还是审视国内专业社会工作发展的现实境遇，专业社会工作发展的前沿和主阵地是城市。民族社会工作作为社会工作的一个分支领域，其发展也不可能超越这样的“普适性”。对于民族社会工作的发展而言，城市民族社会工作，即专业社会工作嵌入城市民族工作应成为其实践并发展的优先领域。目前城市民族工作的重点聚焦于少数民族流动人口的服务管理，专业社会工作嵌入该领域是其在“实然”和“应然”上的最佳选择。

综而述之，本文在此探讨专业社会工作嵌入城市少数民族流动人口的服务管理，其实质是阐明专业社会工作的嵌入性发展(本土化的过程)与城市民族工作的改革创新(城市民族工作的社会化)在发展脉络上出现的契合性，这样的契合性是两者之间的亲和性，这种亲和性既能推动社会工作的本土化进程，同时又能承接传统民族工作的创新与发展。

与此同时，若要进一步探讨这样的契合性，无论是在逻辑上还是在实践中都需要更深入地阐明两个向度的问题:第一，城市少数民族流动人口的服务管理机制在改革与创新过程中，专业社会工作可嵌入的领域有哪些?第二，专业社会工作通过何种路径嵌入到城市少数民族流动人口的服务管理中?

二、嵌入的领域

社会工作的本质是一种专业的助人服务活动，是为有需要的人群，特别是弱势群体，提供专业的社会服务。专业社会工作有其清晰的专业界限。相比之下，在我国现有的体制下，政府社会管理与社会服务的职能要大得多，几乎涵盖了社会的方方面面。在专业社会工作嵌入性发展过程中，其必然与政府的社会管理、社会服务职能产生交叠，这种交叠既是政府让渡的空间，又是其自主发展的结果。

基于此，在专业社会工作嵌入城市少数民族流动人口服务管理的过程中，其实践领域是有边界的，并非所有的服务管理领域专业社会工作都能涉及，否则，就是对专业社会工作理解的一种“泛化”。由此，探寻专业社会工作在城市少数民族流动人口服务管理中的嵌入领域在理论和实践中都显得尤为重要，因为这既能明确政府传统服务管理体系鞭长莫及的空间，又能凸显专业社会工作在该体系中存在和发展的必要性。

目前，对民族社会工作的实践领域或内容的相关问题，国内外学者有诸多论述。在国外，与民族社会工作相对应的是“文化敏感社会工作”或“跨文化”社会工作，其中关于社会工作实务领域的论述最为经典的是德·霍约斯的三阶段干预模型和德·安达的二元文化主义模型，前者认为可通过采用个体干预、互动干预和社会文化干预，以一种更有意义的方式将少数民族工作加以概念化，后者认为社会工作实务领域是主流文化与少数民族文化的交叉重合领域，即共享的文化和规范。［7］330

在国内，王思斌从经济发展与文化持守、个人(个人、家庭)与群体(族群、社区)这两个维度将民族社会工作的任务结构一分为四，即个人和家庭微观层面的经济发展、文化持守以及族群和社区宏观层面的经济发展、文化持守;［8］王旭辉从“边界跨越”与“文化敏感”两个方面来界定民族社会工作的内容，并认为两者既相互交叉又存在一定张力。［9］

上述观点在普适性层面对民族社会工作的实践领域予以了澄清和界定，虽然并没有直接涉及城市范围的民族社会工作实践领域，但其内涵涵盖了针对城市少数民族流动人口的社会工作服务。但值得注意的是，目前学者们对城市民族社会工作领域的阐述是一种“理想类型”，或者在吉登斯的“双重解释学”中，这是社会科学家们的“元语言”，而社会科学的任务并不在于它的技术性，而在于它的实践性。［10］389对于城市少数民族流动人口的社会工作实践领域而言，社会工作者与案主作为一个“普通行动者”，其在“生活世界”中直接感受的才是真实的。况且，在实际的社会工作实务中，少数民族流动人口的生存和融入的问题与需求是相互交织和累叠在一起的，在实务过程中不可能截然分开。同时，社会工作者在实践过程中更多是会聚焦于服务对象的问题，而不会将服务问题对象化。

本文对嵌入领域的探讨，即对社会工作在少数民族流动人口服务管理实践领域的探讨，并非从概念和类型上的区分着眼，而是基于专业社会工作者在“生活世界”中针对服务对象的具体实践，即体现社会工作者专业性的实践范畴。

Vine ＆ Perkins 指出:“人类行为通常被视为人们对资源和环境的适应。资源是许多实践视角的重大组成部分。在各种适应中，通过以下方法调整资源的可用性:(1)通过服务创新提高适应能力;(2)找出人们的优势或者发掘他们的社会关系网络从而改变现状，改善对可用资源的利用。”［11］151此番论断的核心观点是“人在情境中”，揭示了社会工作实务的总目标就是人对环境的“适应”，无论在哪个层次上对案主进行干预，最终目标都是案主个人社会功能的恢复与增强，而资源、能力与案主需求是实务的重要焦点，社会工作实务过程则是为案主提供专业社会服务的过程。社会工作要提升案主的“适应”能力，就意味着在实践中要关注以下三个相互关联的领域:第一，关注个人并寻求提高其解决问题、应对环境和发展自身的能力;第二，关注人和环境之间的关系，并把人和他们所需要的资源、服务和机会连接起来;第三，关注环境并在必要的时候改革环境，使之更有效地满足人的需要，促进人的发展。［12］16

基于上述观点，专业社会工作在城市少数民族流动人口服务管理中的实务领域至少包括如下几个方面，这几个方面可能是传统城市民族工作行政体系所无法涉入的，同时又凸显社会工作在提供社会服务上的专业性。

第一，少数民族流动人口问题及需求的评估。问题与需求的评估是社会工作服务中的基础环节，同时也是其专业性的重要体现。在传统的城市少数民族服务管理体系中，社会服务的提供具有笼统性和单一性，很难观照到微观个体层面，这往往忽视了少数民族流动人口单个个体或家庭的具体问题和个性需求。而专业社会工作从价值和方法上对案主问题和需求的关注恰好弥补了传统工作机制的不足。同时，纵观社会工作的历史发展进程，对案主问题与需求的评估一直是社会工作者的必备技能，且在社会工作发展之初就被广泛认可与提倡。

第二，少数民族流动人口城市生存与适应能力的提升训练。“助人自助”是社会工作的基本价值，是社会工作有别于其他专业的重要标志，其实质是为案主增能。对于城市少数民族流动人口而言，其生存与文化适应能力的提升是其融入并适应异域与异族文化，消减“双重弱势”身份的基本保证。专业社会工作的工作方法在该实践领域有其独特的优势，例如，利用个案工作方法为有语言障碍的案主及家庭进行语言培训;利用小组工作方法提升其与当地居民、汉族同胞或其他民族同胞交往的能力;利用社区宣传与社区教育等社区工作方法宣传城市生活的基本知识(卫生、交通法规等)、城市生活中各类信息的获得渠道、城市中公共管理和社会服务体系及相关组织机构的基本常识，提升其城市生活能力和健康、卫生、守法等意识。

第三，为少数民族流动人口挖掘、联结和整合资源。社会工作的过程就是利用各种资源达致助人目标的过程，它要求社会工作者将案主和他(她)所需要的资源连接起来。在此过程中，社会工作者需要从案主所处的环境中为其挖掘、联结和整合各种资源。在城市中，少数民族流动人口的问题与需求是多样的，社会工作者重要的专业性体现在为其挖掘、联结与整合资源的能力。这些资源可能包括资金、信息、服务、机会等等。既包括正式的，也包括非正式的;既包括工具性的，也包括表达性的。例如，在一个个案中，社会工作者帮助一个新入城的回族家庭挖掘、联结和整合各种资源，比如帮助其寻找经商的店面出租信息和办理各种经营手续的相关信息，帮助其随迁子女联系就读学校并在社区内为其提供“四点半”学校服务，为其提供就近“清真寺”和清真餐厅信息，为其提供本社区内回族同胞的联系方式，为其介绍该社区所能提供社区服务的内容等。这些服务都是在为其挖掘、联结和整合资源，旨在使其尽快生存下来并融入城市生活。

第四，及时传达少数民族流动人口的群体诉求，以影响政策。政策影响人是社会工作的重要角色之一，这样的影响是自下而上的。社会工作者通过对少数民族流动人口需求的评估，形成其群体诉求，发现现行政策或服务的盲点和不足，并向政府部门呼吁，以影响政策的制定与服务的升级。例如，在某城市中，当地政府为维吾尔族同胞免费印制了五万份汉维双语城市生活服务手册，但在使用过程中，社会工作者了解到维吾尔族同胞反映其中并没有与其生活密切相关的维语公交和地铁站点图，同时希望能在网上直接下载，以便在手机上直接使用。社会工作者收集到此诉求后，向当地民宗委反应，在下一年度的手册印制中，就加入了上述内容，并将其上传至民宗委的政务服务平台，随时供维吾尔族同胞下载。

总之，就社会工作专业本身而言，其在服务内容上是多样的，这源自于社会工作的“助人”本质，其意味着社会工作者在实务过程中可为少数民族流动人口提供多样化的服务，但更重要的是，社会工作的实务领域是有界限的，这种界限则是社会工作专业性的体现，更是其嵌入性发展必要性的体现。因此，在探讨专业社会工作嵌入城市少数民族流动人口服务管理的问题上，澄清专业社会工作的实际服务领域，即社会工作能完成且发挥效用的领域或许比建构理想的城市民族社会工作实务领域要更为重要。因为社会工作嵌入该领域的初衷就在于弥补传统城市民族工作体系无法涉及的盲点与弱点，以提升服务的科学有效性。

三、嵌入的路径

目前，国内研究者对专业社会工作嵌入性发展路径进行的探讨颇多，就总体而言，研究者的观点存在两种取向。第一，理论构建取向。该取向认为，由于我国专业社会工作的嵌入格局具有同质性，因此，嵌入性发展总体路径具有普适性，可从一般性理论建构的视角对专业社会工作嵌入路径进行整体性构建。该取向实际上基于结构功能主义范式，力图从宏观层面建构国内专业社会工作嵌入性发展的一致性路径。例如，王思斌用嵌入性理论视角全面分析了中国社会工作的发展过程，并概括出了三个嵌入层面:制度层面的嵌入，项目层面的嵌入和服务层面的嵌入。［13］第二，实践行动取向。该取向认为，嵌入性发展路径根据嵌入的不同实践场域而定，具有解构性和特殊性，该取向基于行动主义的研究范式，认为在理论上构建社会工作嵌入性发展的路径只是嵌入性研究的最初过程，对嵌入性路径的探讨必须以社会工作者作为实践行动者的实践行动为基础，强调社会工作者的实践权和参与性。如，许莉娅探讨了专业社会工作如何嵌入到学校现有学生工作体制内，并根据实证经验概括出了三条嵌入路径:自下而上，自上而下，和自上而下与自上而下。［14］又如，李文静探讨了专业社会工作嵌入到信访工作，概括出了三个发展路径:体制内嵌入、体制外培育及源头治理。［15］事实上，值得深思的是，在嵌入性发展路径上，这两种取向的探讨事实上是制度构建与具体实施互构过程中出现的断裂与鸿沟，均只是研究者们站在各自不同的研究立场对该问题进行的探讨，其实质是基于科学逻辑的不同起点及其不同的研究范式对该问题在理论与概念上澄清，这种探讨与澄清在嵌入路径的探索上是十分必要且重要的，而在社会工作实践中将其割裂分开则是无益的。

基于此，就专业社会工作嵌入城市少数民族流动人口服务管理的过程而言，对其具体实践中嵌入路径的探讨需整合上述两种取向。一方面，由于进行理论构建的学者们已初步构建了社会工作嵌入性发展路径的概念框架，在探讨该领域的具体嵌入路径时，可将其作为基本的分析框架。另一方面，由于城市少数民族流动人口服务管理的实践场域是由制度化管理与个性化服务张力之间的博弈而形成，其比社会工作实践一般实践场域(如学校、企业等)更具复杂性与多元性。因此，探索社会工作嵌入其中的路径必须植根并依赖于少数民族流动人口服务管理的具体实践。

具体而言，当前，宏观层面的制度嵌入、中观层面的项目嵌入以及微观层面的服务性嵌入是社会工作嵌入的主要层面，但三者在时间序列上并不是同时展开的，而是前后相继的。由此在目前国内的本土实践中，就形成了三大嵌入路径:第一，即从宏观层面开始，首先由传统政府部门主动引入，并自上而下的嵌入;第二，由社会工作服务先行，产生优良的服务效果后，引起政府部门重视，并将其吸纳入政府管理服务体系的自下而上的嵌入;第三，以体制外力量的福利项目推动，实践后分别得到政府部门与服务对象认可的上下延展的嵌入。在实践中，任何一种嵌入路径，社区均是其工作的重要接触面，是社会工作本土化实践中的重要场域之一。以社区为本的社会工作是社会工作者岗位设置、服务项目运行和专业服务提供的聚合平台。以社区为本的社会工作，是指社区层面的社会工作实践活动，立足于社区资源，以满足社区居民的需求为宗旨，运用社会工作专业知识和方法，侧重社区居民的生活、精神健康服务，强调个人、家庭和社区的彼此依赖和支持，目标是为社区居民创造健康、有意义的社区环境，促进个人的健康发展。［16］2014年，中央民族工作会议进一步指出，对少数民族流动人口的服务管理，要求把着力点放在社区，推动建立相互嵌入的社会结构和社区环境。正如此次会议强调，对城市少数流动人口服务管理的着力点在于在社区中推动建立相互嵌入的社会结构和社区环境。由此可见，当前城市少数民族流动人口服务管理的焦点在社区。从理论上说，社区是社会结构与个人能动性的链接纽带。作为社会结构的环境是透过社区或日常生活形塑个人、家庭的思维模式和行为规范，与此同时，个人能动性反过来又深刻地影响社区氛围乃至自然社会环境。［17］就具体实践而言，以武汉市为例，在服务管理少数民族流动人口方面，武汉市力图打造以社区为本的少数民族流动人口服务管理体系:目前，武汉市在全市少数民族流动人口聚居较多的153 个社区，都设立了“少数民族流动人口服务点”，在市民之家和18 个区政务活动中心设立了“少数民族流动人口服务中心”，近五年来通过服务中心(站)为少数民族流动人口提供各类基本公共服务15 万次。

综上所述，结合社会工作嵌入性发展的本土实践和城市少数民族流动人口服务管理的具体实践，对于当前社会工作嵌入该群体的服务管理而言，社区应是其最重要的实践场域和行动场所。因此，在嵌入路径的选择上，以社区为本的社会工作可成为其嵌入的最优路径选择。与此同时，在以社区为本的社会工作实施对城市少数民族流动人口进行专业服务的路径中，基于社会工作组织模式基本构成要素，需要继续明晰如下几个向度:

第一，在服务提供者组织模式上，由“政府主导”向“政府协同”转变。在传统的少数民族流动人口的服务管理中，政府是服务提供者的主体组织模式，虽然在社区中为少数民族流动人口提供服务的人员是社区居委会或社区服务中心的工作人员，但其均作为政府管理职能延伸，承担着政府行政管理与公共服务提供者的角色，服务提供者的组织模式是政府本位的，由政府主导。而在社区中嵌入专业社会工作后，服务提供者的组织模式将发生转变，就专业社会工作者的组织来源看，在中国现行发展中，其主要受雇于民间社会工作服务机构，属于第三方机构。事实上，与社区中的其他一些服务对象的服务更多地强调专业性不同，如儿童、青少年，对少数民族流动人口的服务还有一大部分是事务性和管理性的，专业社会工作者只承担需要提供专业性服务的服务内容。因此，在社区中进行少数民族流动人口的服务时，在组织上更多地呈现出政府部门同时协同社区服务中心与社会工作机构共同完成对少数民族流动人口服务管理的格局。

第二，在受助者求助模式上，由“被动等助”向“主动求助”转变。目前，绝大多数少数民族流动人口虽然并非游离于城市社会保障和公共服务体系之外，但由于其对所居住的社区缺乏归属感且权利意识缺位，其并不会也不知如何主动表达自己的需求，而专业社会工作嵌入该领域后，社会工作者会在所驻社区范围内积极主动地与少数民族流动人口接触，与其建立良好的专业关系，提升其权利意识，使其主动表达自己的困难与需要，逐渐形成求助者的求助模式由“被动”向“主动”转变的格局。

第三，在资源获取模式上，从“工作式”向“项目式”转变。在传统少数民族流动人口的服务管理中，向服务对象提供资源的方式主要是以“工作式”为主，即对其的服务被当作政府部门的工作。比如，民宗委的正式工作被纳入工作议程，政府扮演的是“服务提供者”，而嵌入专业社会工作后，政府应将需要专业性来完成的服务工作以“服务项目”的形式外包，由民间社会工作机构承接，而其只扮演“政策制定者”和“监督评估者”的角色。这不仅是政府职能转移的必然趋势，而且是提升少数民族流动人口服务管理科学有效性的必然要求。

第四，在服务提供模式上，由“行政非专业的供给导向”向“专业的需求导向”转变。在服务提供模式上，少数民族流动人口服务的传统模式是自上而下的供给导向，呈现行政性、非专业性的特质，具有笼统性和“一刀切“的弊端，而专业社会工作嵌入后，服务的专业性得以提升，服务将以服务对象的需求为导向，使服务具有专业性和适切性。

四、结语

目前，城市少数民族流动人口服务管理呈现出诸多问题，社会化是其发展的必然趋势。专业社会工作的嵌入性发展恰与其在现实境遇和未来趋势上具有契合性，使其嵌入其中成为可能。在其嵌入过程中，专业社会工作需要探索并持守自身的实践领域，这是专业社会工作自身保持专业界限和体现专业优势的必要条件。与此同时，在嵌入路径上，专业社会工作对城市少数民族服务管理的嵌入应以社区为本，使两者的“社区化”发展路径形成合力，从而创新原有的服务管理模式。

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