当代缅甸族际关系治理的路径、特点与挑战*

钟贵峰

缅甸族际关系问题在东南亚国家中独一无二，在世界多民族国家中也实属罕见，要全面系统地把握缅甸民族问题的实质及其演变，从缅甸族际关系治理的角度切入是一个相当有效的途径。缅甸独立后开启了族际关系治理的历史进程，已历经四个历史阶段，通过对其族际关系治理的价值取向、治理的路径方式、基本特点和主要挑战等进行历史考察，我们对缅甸民族问题的认识将更加全面而深刻。

一、当代缅甸族际关系治理的取向与路径

自从缅甸民族国家建立后，历届政府的族际关系治理中蕴含的价值取向和治理路径不尽相同。对缅甸族际关系治理的价值取向与治理路径做一个纵向的考察，将有助于我们对缅甸族际关系治理的整体性和全局性的把握，也有助于我们对缅甸族际关系治理的阶段性实践的剖析。

(一)价值取向的选取与调整

为了防范族际关系问题对民族国家的存续与发展带来不良的影响，民族国家在族际关系治理中就必然要选取合适的价值取向，推动族际关系治理的良性发展，进而维护民族国家稳定和推动民族国家建设。在当代多民族国家，族际关系治理如果取向于民族，民族群体的利益就成为优先的选择，进而就会强调各个民族利益的多元化、分殊化和差异化，要求从民族群体利益的角度来调节族际关系;如果取向于国家，国家利益就成为优先的选择，就必然强调国家的整体性、各个民族群体的共同性和相互融合，从国家利益的角度来调节族际关系。［1］鉴于民族与民族国家的复杂关系，民族国家的族际关系治理不仅要体现民族国家的“国家属性”，也要兼顾民族国家的“民族属性”，这样才符合民族国家的本质特征。

吴努政府时期，“大缅族主义”和加强中央集权取向是族际关系治理的基本价值取向，始终影响甚至支配着吴努政府对族际关系治理的整个过程。“大缅族主义”取向使吴努政府在族际关系治理上偏离正轨，如议会民主制只是徒其民主外表，以缅族为主的执政集团与少数民族存在着极大分歧;民族自治邦形同虚设，它违背了民族平等的原则;民族同化政策是典型的“缅人沙文主义”政策，企图彻底改变少数民族根深蒂固的民族价值和生活方式，甚至摧毁他们的民族尊严和自我标识。在加强中央集权取向的指引下，国家政治权力不断深入到各少数民族地区，吴努政府派遣忠于政府的民族人士担任当地行政官员，强制性限制土司和上层人士的土地数量，不断剥夺少数民族上层人士的传统特权。另外，吴努政府还采用了武力打击反政府武装势力来加强中央集权。这些最终导致了族际关系的恶化和少数民族分离运动的兴起。

奈温政府时期，民族一体化和国家主义取向是族际关系治理的基本价值观念。在“缅甸式社会主义”的指导思想或制度安排下，缅甸社会主义纲领党为了联合全国各民族以建立一个政治统一和民族一体化的民族国家，试图建立超民族的工农联盟，加强了对各少数民族邦的控制，甚至还推行缅族化的经济发展方式。奈温政府虽然推崇宗教信仰自由和维护各民族文化的多样性，但前提是捍卫国家领导核心的缅甸社会主义纲领党，在实践生活中宗教信仰和民族文化发展要与国家统一和社会主义目标相一致。可见，奈温政府时期的民族一体化取向具有强烈的民族同化色彩，很大程度上体现了“大缅族主义”倾向;而其国家主义取向则完全忽视民族属性，否定少数民族成员的族属关系，甚至否定少数民族的特殊性及其相应的地位和权利。如此，最终酿成了“缅甸有多少个少数民族就有多少支反政府武装”的严峻局面，族际关系进一步恶化。

新军人政府对族际关系治理的价值取向作了很大调整，民族国家建设取向与民主化取向取代了奈温政府时期族际关系治理的基本价值向度。民族国家建设取向与民主化取向的族际关系治理，推动了缅甸族际关系正常化发展，长期困扰缅甸的族际关系失序问题终于迎来了一线曙光。新军人政府允许少数民族成立自己的政党，逐渐把少数民族地区各种民族性和地方性政治力量和社会力量纳入到国家政治整合和政治统一的框架之中。民主化取向则开启了缅甸民主建设的步伐，推动了缅甸民主化进程。多党制选举的举行、“七步走民主路线图”的制定、宪法公投的进行，这些都蕴含着强烈的民主化取向。新军人政府调整族际关系治理的方式和路径，使族际关系治理价值取向发生了转变，族际和解取得了重大突破，少数民族的国家认同有所增强，多民族国家整合程度明显提高。

新政府上台后，其族际关系治理的价值取向基本上延续和秉承了新军人政府时期的族际关系治理的价值取向，即民主化取向和民族国家建设取向。由于新政府站在新的历史起点上，并处在全球化和现代化进程的关键时刻，新政府的民族国家建设取向越来越朝现代国家建设取向转变，而且这种取向日渐明朗。

由此可见，缅甸民族国家建设的历史进程中，族际关系治理的价值取向的转变，是族际关系态势发生转变的深层次原因。有什么样的族际关系治理的价值取向，就有什么样的族际关系治理方式，也就会有什么样的族际关系治理的效果。

(二)治理路径的选择与运用

在民族国家时代的多民族国家，族际关系治理的路径选择至关重要。族际关系治理路径的选择既要体现治理的逻辑，也要符合民族国家的本质特征，以及考虑多民族国家的民族成分的复杂性和多样性。因此，族际关系治理路径的选择，考验着族际关系治理主体的智慧和水平。选取符合民族国家及多民族国家理论逻辑和现实状况的族际关系治理路径，才能保证族际关系治理的效果。一般而言，族际关系治理有主权性、民族性、现代性、法制性和整体性等具体治理路径。

吴努政府时期的族际关系治理始终坚持主权性路径，基于历史、政治、经济、文化和地域等因素的考虑，缅甸民族国家便以缅甸联邦的形式出现。议会民主制和民族邦的设置，其中就考虑到维护缅甸多民族国家的统一。联邦政府对地方政府的打击，主要基于加强中央集权和维护国家主权的考量。但由于策略欠妥，缅甸民族国家主权始终受到内部少数民族分离主义的严重挑战。而且，由于忽视或忽略了民族性、现代性、法制性和整体性等路径，最终导致了少数民族分离运动的此起彼伏，少数民族国家认同产生了严重的危机，族际关系治理相当失败。

在奈温政府时期，族际关系治理也是始终坚持主权性路径。为了维护国家主权的完整性，军政府不惜一切代价对少数民族武装进行坚决的军事打击，还一度实施了臭名昭著的“四光”政策。诚然，维护国家主权是必须的，但是不讲策略、奉行片面的国家主义取向，效果只能是适得其反。奈温政府在执政前期曾采取过民族性路径，但是由于其具有强烈的民族同化色彩的民族一体化取向，民族性路径有效性也是大打折扣，无法达到既体现各民族的共同意志又反映各民族自我诉求。至于现代性路径、法制性路径和整体性路径，奈温政府与吴努政府一样，基本上都忽视了这些治理路径的运用。因此，奈温政府时期族际关系治理非常失败，最终催发了少数民族武装运动纷纷兴起，从而造成了族际关系的进一步恶化。

在新军人政府时期，族际关系治理路径方面作了很大的调整。新军人政府时期族际关系治理不仅始终坚持主权性路径，还在一定程度上坚持了民族性、现代性、法制性和整体性治理路径，尤其是在执政后期，这些路径的综合运用尤为明显。为了维护民族国家主权，新军人政府采取了“剿抚并举、分化瓦解”的两手政策和软硬兼施的策略，比奈温政府一味追求军事打击的做法有很大不同。新军人政府时期族际关系治理的民族性路径比较明显，比如通过举行多党制选举把少数民族政治纳入到国家政治中，既体现了国家政治共同体的目标，也照顾了少数民族的各自的政治诉求。现代性路径则体现在军政府努力推动政治、经济、文化和社会发展方面。法制性路径体现在军政府通过宪法公投，努力推动民主化进程和保障各民族权利平等方面。该时期的族际关系治理总体上体现了整体性路径的运用，族际关系治理很大程度上对影响族际关系治理的政治、经济、文化和社会等因素采取了整体性治理的路径。

新政府上台后的族际关系治理路径充分体现了主权性、民族性、现代性、法制性和整体性路径的综合运用。吴登盛总统在宣誓就职时就强调要完成国家的三大任务，即联邦不分裂、民族团结不破裂、主权稳定，这充分说明新政府在族际关系治理的路径方面必然体现其主权性路径，这在具体的治理实践过程中也确实如此。新政府一直重视发展少数民族经济，充分尊重少数民族的特殊性，强调在国家法律的框架下来解决族际纷争问题，努力推动缅甸的现代化进程，等等，这些都充分体现了主权性、民族性、现代性、法制性和整体性路径综合运用的特点。

二、当代缅甸族际关系治理的基本特点

纵观缅甸族际关系治理的历史进程，不难发现，治理主体的一元化、治理环境的封闭化、治理取向的同质化、治理进路的单向化等基本特点构成了缅甸族际关系治理的特质。

(一)治理主体一元化

处于民族国家建设中的族际关系治理，主要取决于国家及政权组织机构，当然也包括其他一些相关的形形色色的组织，通过政治、经济、文化、社会等方式和手段对影响族际关系的各种因素进行管理、控制和协调。在当代民族国家中，存在一种普遍性的趋势，那就是族际关系治理主体的一元化逐渐向多元化转变，而且族际关系治理主体从一元化转变为多元化，是民族国家建设的内在要求。可以说，族际关系问题仅仅靠国家及政府组织进行治理，治理效果不一定能够达到预期的效果，如果相关的一些社会组织共同参与，族际关系治理可以实现互动联动，从而推动族际关系治理的良性发展。

缅甸不同时期的族际关系治理，其主体都是国家及政府组织机构，很少由其他相关组织共同参与族际关系治理。诚然，由国家及政府组织机构对影响族际关系的各种因素进行管理、控制和协调，很大程度上可以利用政治权力的特殊性和垄断性来维护国家的统一和各民族的团结。但是，从治理的本质上来讲，这种管理、控制和协调不是完全意义上的治理，在一定程度上具有统治意义。正如让-皮埃尔·戈丹指出，“统治意味着要确知自己走向何方，并且相信自己的方向，至少是让他人相信这个方向。”［2］3当然，缅甸这种管理、控制和协调尽管还不能视为“(治理)对旧式统治风格而言的一种前景光明的现代化”［2］前言3，但毕竟有了治理的内涵。在缅甸民族国家现代化进程中，族际关系治理的一元化无疑与民族国家政治、经济、文化和社会发展的逻辑并不一致。

缅甸独立后的60 余年中，族际关系治理的主体基本上只有国家及政府组织机构，完全忽略或忽视其他社会组织的作用。因此，缅甸族际关系治理主体的一元化对族际关系治理的有效性大打折扣。新军人政府时期的族际关系治理虽然取得了较为可观的成效，但是这种一元化治理主体、线性治理向度，显然与处于现代化进程中的缅甸民族国家的现实需求并不相符。新政府上台后，治理主体才开始呈现出向多元化发展的趋势，不仅是政府，社会组织和一些民族精英也积极参与到族际关系治理当中。

综观世界，在许多当代多民族国家，族际关系治理主体已经呈现出多元化，政党、中央和地方各级政府、政治社团和民间组织以及政治人(主要是民族精英)等，在族际关系治理中发挥着各自不同的功能。而缅甸族际关系治理主体显得单一，治理向度线条化。从整体来看，作为一个军人政权长期统治下的缅甸，民族问题的治理基本上是失败的，这种失败恰恰与军人政权的族际关系治理主体一元化有着莫大的关联。可见，族际关系治理主体的单一化是缅甸民族国家建设中族际关系治理的一个基本的特点。

(二)治理环境封闭化

多民族国家的族际关系治理是在一定的环境中进行的，不同的治理环境往往产生不同的治理效果。“军人政权是一种政治不发达的产物，一种阶段性的政治现象。”［3］8以军事管制方式管理或治理国家，以军队的结构性特征规范各民族，以军队的思维特性来治理族际关系，这迟早会与族际关系发展的内在逻辑形成尖锐的冲突。从根本上讲，军人政权合法性资源的不足使其无力治理好族际关系问题。

军人政权统治下的国家，基本上存在“军事化社会”，这是一种封闭的社会，导致这个国家的族际关系治理环境必然也是封闭的。缅甸奈温政府、新军人政府是典型的军人政权。在奈温政府执政后，长期推行闭关锁国的政策，使整个国家处于封闭状态，与外部世界的联系基本隔绝，形成一个闭关锁国的生态环境，其实这是“军事社会化”管理的内在要求。在这样一个封闭的社会，缅甸经济基本上是自给自足的自然经济，“商品交换是一种偶然的行为，社会利益结构分化程度低下，自由流动资源极为稀缺”［3］293。在这种环境下，缅甸奈温政府时期的族际关系治理带有明显的封闭性。奈温政府推行偏激的国有化政策试图消除影响族际关系的经济因素，忽视面向现代化和面向世界来办教育等等，都进一步加深了族际关系治理环境的封闭性。在新军人政府时期，军政府通过边疆地区对外开放战略，力争国际援助解决师资力量缺乏难题，加强国际合作推动少数民族地区卫生事业发展等举措，以及加强国际禁毒合作等举措，在一定程度上加强了对外开放。可以说，新军人政府时期的族际关系治理的环境与之前相比，已经较为宽松和开放，然而整个国家封闭的状态并没有发生根本性的改变，族际关系治理环境依然处于较为封闭的状态。

在一个封闭的政治生态下，军人政府以军事独裁的方式来治理族际关系是一种非正常的、极端的、反民主的方式。这种族际关系治理模式的背后，可能隐藏和积累着更深的危机，正如有学者指出:“军人干政和军人政权也可能加重而不是减轻更不是治愈社会的病症。”［3］26基于这样的逻辑，在军人政权统治下的封闭国家，无法消除影响族际关系的各种因素，可以说其族际关系治理不可能走向良性的轨道，也不可能达到理想的族际关系治理效果。直到新政府上台，族际关系治理环境封闭化的状态才逐渐被打破，并越来越朝开放化方向发展。

(三)治理取向同质化

在多民族国家，具体的族际关系治理总是体现出强烈的目的性，并在具体的治理实践中自觉或不自觉地形成某种价值取向，进而对族际关系治理实践活动发挥着重要的影响。族际关系治理的总体目标是维持多民族国家的统一和稳定，推动族际关系和谐化，然而在具体目标或阶段性目标，抑或在具体实践中，往往存在很大的差异性。在极权政体或威权政体下，尤其是在军人政权下，族际关系治理的求同取向较为普遍。纵观缅甸族际关系治理历程，虽然吴努、奈温及新军人政府时期的族际关系治理的价值取向有很大的不同，但是同质化取向十分明显，始终都有“大缅族化”的深刻烙印。

缅甸多民族国家在长期的历史发展过程中，各民族形成了各自的民族文化，而且宗教信仰多样。吴努政府面对复杂多样的民族文化，采取了各民族文化与缅族文化进行统合的政策，如在少数民族地区强行推行缅语，强硬实施佛教国教化政策，试图改变少数民族的风俗习惯和宗教信仰。

在奈温政府时期，族际关系治理蕴含着民族一体化和国家主义取向，而民族一体化和国家取向却带有强烈的民族同化色彩。缅甸联邦革命委员会执掌国家政权后，在政治和意识形态方面，特别重视缅甸及其各民族的统一。奈温曾指出，为了取得这样的兄弟般的团结，各民族必须和睦相处，才能消除过去“主体民族”与“少数民族”之间的猜疑以及对紧张民族关系的错误理解。［4］88此后，奈温政府努力构建一个军人统治下的民族一体化的民族国家，并试图建立超民族联盟。诚然，维护强调国家利益至上，维护国家统一和民族联合是值得称道的，但完全忽视民族属性及否定少数民族成员的族属关系则是一种偏激的主张，可以说这完全体现了“大缅族”同化取向。

在新军人政府时期，族际关系治理的民族国家建设取向与民主化取向相当明显，而民族国家建设与民主化取向则充分体现了求同取向，不同的是求同取向表现为“求同存异”。可以说，这段历史时期的族际关系治理，是以“同”为主，“求同”是出发点和目标，同时也承认少数民族的多样性和差异性，但不扩大和强化民族之间的差异。因此，从某种角度而言，新军人政府时期的族际关系治理也体现了价值取向的同质化倾向。

从新政府上台后的族际关系治理实践来看，也体现了较为强烈的“求同存异”取向。吴登盛在总统就职演说中，强调新政府将继续努力完成国家三大任务，即联邦不分裂、民族团结不破坏、主权稳定。［5］在族际关系治理中，新政府一直遵循并贯彻这种“求同存异”的价值向度。

(四)治理进路单向化

从族际关系治理的理想图景来看，族际关系治理不但要注重族际环境与政治系统的内外呼应，也要注重族际关系治理体系内部的上下互动。族际关系治理体系中主体与客体的相向互动是族际关系治理成效得以保证的重要条件。构建和谐的族际关系需要政府、社会组织和族员共同来完成，这三者之间相互作用、相互影响，在很大程度上决定着族际关系的性质、特点、内容等。［6］政府、社会组织、族员之间的多维互动对于族际关系治理的重要性不言而喻。面对复杂的族际关系问题，族际关系治理主体需要在互动中更为有效地把握族际关系的性质、特点和内容，同时也需要更加了解少数民族的利益诉求和关切，从而在具体的族际关系治理实践中调整治理路径与策略，更加有效地协调基于民族利益互动而产生的族际纷争，从而推动族际互动良性发展。在族际关系治理互动角色中，政府处于主导地位，如果政府能够发挥互动联动的主导作用，那么族际关系治理的互动角色将实现互动联动的良好效应，势必增强族际关系治理的效果。在族际关系治理主体角色的互动中，族员自下而上的互动对族际关系治理有积极的推动作用，“(族员)在互动中逐渐调适自己的互动行为，逐步形成对政府、社会组织、其他族员行为的了解、认知、包容、认同等。在多次互动中，少数民族族员将会淡化族别意识，增强互动角色意识，从而实现由民族认同到国家认同的转向。”［6］由此可见，政府、社会组织、族员自上而下和自下而上的互动是族际关系治理的有效进路，这样可以形成族际关系治理内部的多维度互动，从而推动族际关系治理的良性发展。

纵观缅甸民族国家建设中的族际关系治理，其进路完全呈单向化和线条化，权力结构体系决定了缅甸族际关系治理，在权力运作上是一种自上而下的单向度的运行过程。在吴努政府时期的族际关系治理中，其设立了违背民族平等原则的民族自治邦，推行了强硬的文化同化政策，这些都充分表明其族际关系治理以及在权力运作方面，完全是一种自上而下的单向运行过程。在奈温政府时期，断然实行一党制政策，并完全忽视少数民族的情感、思想及利益诉求，这种忽视少数民族成员的族属关系，否定少数民族的特殊性，充分表明其族际关系治理进路的单向化。新军人政府族际关系治理开始有了一定的主体角色互动内容，但是这种互动是十分有限的，尽管试图把少数民族纳入国家主流政治的框架中，但这依然是一种自上而下的权力运作模式，政府与社会组织、少数民族之间的互动是零星的、寂寥的。新政府上台后，族际关系治理进路开始向多维互动方向演进，正逐渐形成从上至下、从下至上、多维互动的族际关系治理进路的良性局面。

三、当代缅甸族际关系治理中的主要挑战

自缅甸民族国家建立以来，历届政府的族际关系治理都面临着一些普遍性的问题和一些具有共性的挑战。政局不稳、族际差异和族际关系国际化等构成了缅甸有效治理族际关系的主要挑战。

(一)政权更迭频繁化

在民族国家，族际关系治理需要一个稳定的政治环境，良好的政治环境才能够保证族际关系治理取得良好的效果。政权稳定是政治环境稳定的前提，如果一个民族国家的政权更迭频繁，势必影响族际关系治理的效果。每个政权的族际关系治理的价值取向、路径选择、实践逻辑基本上难以一致，如此必然影响族际关系治理的连续性和稳定性。在第三世界国家政治发展的进程中，军人通过发动政变建立军人政权是一个相当普遍的现象。政权更迭往往造成政治纲领经常性变换，甚至导致政局长期不稳和社会持续动乱，继而对族际关系治理造成负面的影响。

在吴努政府时期，在族际关系治理的实践中，吴努政府出台的有一些政策也有合乎时宜的，只因操作层面和现实情况等原因，才未达到预期的效果。在社会秩序混乱不堪、联邦政府危机四伏的情况下，奈温军人集团宣布接管国家政权。奈温政府执掌国家政权后，族际关系治理的路径有很大不同，治理的方式方法也不尽相同。可以说，奈温政府时期的族际关系治理完全是“另起炉灶”，其族际关系治理的路径和方式与吴努政府时期的并不存在连续性，族际关系治理的效果与前政府相比还更加激进。当奈温政权被迫辞职后，政权几经变化，最终以苏貌为首的军人集团上台执掌国家政权。新军人政府的族际关系治理的路径和方式与奈温政府时期也不存在连续性，尤其在后期完全是一种全新的族际关系治理框架。新军人政府时期的族际关系治理逐渐走向了一条较为正常的道路，其族际关系治理的成效逐渐显现。2011年民选政府执政以来，其族际关系治理一定程度上继承了新军人政府时期的族际关系治理的路径和方式。从这个时期开始，族际关系治理才有了一定程度的连续性和稳定性。

值得一提的是，2011年民选政府并不是通过发动政变上台执政的，而是通过和平选举的方式实现的，因而民选政府上台不能说是政权更迭，这属于正常的政权交接。可以说，这次政权的交接，政局总体比较稳定，因而族际关系治理具有一定的连续性和稳定性。

(二)族际差异分殊化

多民族国家的族际差异，往往给族际关系治理带来巨大的挑战。在多民族国家，一个民族的发展水平是由这个民族的政治、经济、文化、社会发展等方面决定的，而生产力水平和人口数量是一个民族发展水平的最为重要的两个维度。当然，一个民族的生存环境，包括自然环境和族际环境，也对民族的发展水平发挥着相当重要的作用。一个民族发展程度的高低和力量的强弱，是受该民族发展水平的支配的。在多民族国家，由于各民族存在方方面面的不同，民族与民族之间必然存在较大的差异，这势必给多民族国家的族际关系治理带来较大的挑战。正如有学者指出的那样，“多民族国家普遍面临着把诸多语言、文化、种族、宗教等存在差异的族类共同体整合到统一的多民族国家中的任务。”［7］

缅甸族际关系问题，其实主要是主体民族缅族与少数民族之间的关系问题，而缅族与少数民族之间的差异相当大。缅甸少数民族特点是“边”“远”“杂”“贫”“特”，这些特点是族际差异悬殊的重要体现，是影响族际关系的重要因素。“边”是指缅甸一些少数民族基本上生活于缅甸的边疆地带，甚至是边界相邻的地方。如克钦族大部分生活在与中国相邻的“缅甸北大门”，钦族生活在印度交界的西部边疆地带。“远”是指缅甸少数民族基本上远离国家政治、经济和文化的中心，处于能量与信息传播的末梢地方。“杂”是指缅甸少数民族构成比较复杂，有些少数民族与其他民族杂居，而且还有许多跨境民族，使族际关系复杂多样。如克钦族与中国云南省的景颇族属同一民族，钦族则是一个横跨缅、印、孟三国国境的民族。“贫”是指缅甸少数民族的经济、文化贫困现象相当突出。由于大部分少数民族地区自然条件恶劣、资源匮乏、交通不便、信息闭塞等原因，导致少数民族经济和文化贫困现象极为普遍、相当突出。“特”是指缅甸少数民族地区的社会机制、社会发育、社会文化、社会问题等方面相当特殊，与缅甸中部地区有很大不同。由于少数民族具有“边”“远”“杂”“贫”“特”等特点，族际差异相当悬殊。这些问题在缅甸民族国家建立后的不同时期一直存在，因而族际差异悬殊给不同时期的族际关系治理带来了极大的困难和挑战。

(三)族际关系国际化

民族国家时代的多民族国家内部的族际关系问题，如族际冲突或民族分裂主义，它们的形成、演变和激化，常常都与复杂的国际关系有着千丝万缕的联系，相互交织，难解难分。一旦族际关系与国际关系交织在一起，多民族国家的民族问题就会变得复杂多变，常常会出现始料未及的后果。

缅甸自民族国家建立后，历届政府的族际关系问题与国际关系交织在一起，使得原本就复杂的族际关系变得更加繁杂。缅甸独立后，不同时期的族际关系问题受到周边国家的影响，包括宗教的(东巴基斯坦及后来的孟加拉国)、国内族际冲突的(印度)、意识形态的(中国)和建立永久政治缓冲地带的(泰国)等各种因素，这些国家支持或默许少数民族反政府武装的存在。［8］221另外，由于出于军事战略和政治利益等方面的考量，美国对介入缅甸族际关系问题相当积极，也给缅甸族际关系治理带来了很大的挑战。

第一，中国对缅甸政策及双边关系的影响。在吴努政府时期，中缅关系处于友好时期。毛泽东与周恩来曾多次向缅甸表明，“我们坚持不干涉内政，各个国家怎样办事，由各国自己决定”［9］，“我们反对大国沙文主义的主张”［10］。1960年中缅两国签订了《中缅友好和互不侵犯条约》，随着中缅边界问题的解决，两国关系正式进入友好时期。奈温政府时期，中国对外政策受“左”倾思想的干扰，向外输出革命，公开支持缅甸共产党的斗争。［11］203中国改革开放后对对外政策进行了调整，不再搞革命输出，1985年停止对缅共进行物质援助。新军人政府时期，中国奉行和平共处五项原则，不干涉缅甸内部事务，随着缅共的分裂，中国对缅共余部的道义支持也随之停止。1990年8月，中国出台了《关于对缅甸少数民族武装组织若干具体政策问题的规定》，明确了中国对缅甸少数民族反政府武装的“三不”政策，即政治上不承认、军事上不支持、经济上不援助。此后，在处理与缅甸政府和少数民族武装的关系上，中国主张各方通过政治和谈方式解决族际和解问题，而非通过军事方式来解决。“不过，中国的立场并未获得缅甸政府及少数民族武装的赞同，他们都希望中国在此过程中能够发挥更积极的作用。”［12］新政府上台后，缅北民族冲突的和解，也需要中国发挥独特的作用。

第二，作为缅甸邻国中实力较强的泰国，它对缅甸的政策对缅甸族际关系治理的影响也不小。吴努政府时期，由于两国领土争端问题，且出于边境安全的考虑，泰国试图把边境地区当成缓冲地带，因而采取了与克伦民族联盟发展友好关系的政策，同时也支持掸邦的反政府武装。奈温政府时期，泰国对缅甸反政府武装支持问题没有得到解决，使两国关系一度恶化。新军人政府时期，泰缅两国政府进行了和谈，泰国表示不再支持缅甸少数民族反政府武装，开始把发展与缅甸政府的关系作为对缅政策的首要。尽管如此，毒品问题、难民问题、边界问题等因素相互交织，泰缅关系一直不稳定，因而泰国对缅甸少数民族反政府武装的态度和立场也常常发生改变。一旦泰缅关系出现波动，泰国往往会支持少数民族反政府武装，比如泰国会为被政府军事打击的少数民族武装人员和难民提供临时住所，甚至会对缅甸政府在外交和道义上进行谴责。2009年时任泰国总理阿披实谴责道，“缅甸仍然是亚洲版图上令人可怕的蛮荒之地”［13］39。可见，泰国对缅甸族际关系治理的影响比较大，缅甸族际关系治理不能不考虑泰国因素。

第三，美国的影响。由于缅甸在东南亚的特殊地位及其蕴含着丰富的自然资源，以及出于军事战略和政治利益考虑，美国一向对缅甸国内事务特别感兴趣。美国国家计划委员会哈根曾在一份报告中直言不讳，虽然缅甸对美国有着巨大的经济利益，但它在美国的“政治上更为重要得多”［14］。美国为了拉拢缅甸，曾向吴努政府提出军事援助，但遭到吴努政府的拒绝。对此，为了迫使缅甸让步，美国利用了缅甸的封建主、地主以及资产阶级和知识界的反动分子，煽起掸邦和克伦邦一部分封建上层分子的分离主义情绪，并帮助他们在掸邦和克伦邦掀起破坏活动，力图达到其分裂缅甸的目的。［14］奈温政府时期，缅甸政府奉行“中立”和“不结盟”的政策，此期间美国对缅甸进行经济、军事和禁毒等方面进行了援助，可以说美缅总体上保持了合作关系。然而，新军人政府上台后，美国一改对缅政策，长期实行了经济制裁措施和孤立政策，不仅对缅实行武器禁运，而且也停止了其他各方面的援助，因而美缅关系也长期处于紧张状态。美国要求军政府停止压制民主党派，释放昂山素季，将政权交还给民盟。美国对缅甸的制裁主要是出于人权和民主的考虑，但对缅甸族际关系治理的影响是相当大的。作为影响力重大的民盟和具有“民主斗士”形象的昂山素季，涉及的不仅仅是政治问题，也关系到族际和解的问题。民盟关于民族问题的立场和态度，对各民族还是很有吸引力和影响力的，而美国对民盟及昂山素季的力挺也必然会影响少数民族武装对中央政府的态度。随着奥巴马政府对缅政策的调整和昂山素季的被释放，美缅关系逐渐回暖并开始升温，这无疑推动了新军人政府时期族际关系治理的发展。吴登盛总统执政以来，美缅关系持续升温，美国在缅甸族际关系治理中产生的影响势必更加凸显。

［1］周平.论多民族国家民族问题的治理［J］.晋阳学刊，2013(3).

［2］让-皮埃尔·戈丹.何谓治理［M］.钟震宇，译.北京:社会科学文献出版社，2010.

［3］陈明明.所有子弹都有归宿——发展中国家军人政治研究［M］.天津:天津人民出版社，2003.

［4］Josef Silverstein.Ethnic Protect in Burma:Its Causes and Solutions，Protect Movements in South and South-east Asia［M］.edited by Rajeshwari Ghose.The University of Hongkong，1987.

［5］President U Thein Sein Delivers Inaugural Address to Pyidaungsu［N］.The New Light of Myanmar，March 31st，2011.

［6］陈纪.多维互动:族际政治整合机制研究［J］.广西民族研究，2007(3).

［7］高永久，朱军.论多民族国家中的民族认同与国家认同［J］.民族研究，2010(2).

［8］David I.Steinberg，.Turmoil In Burma:Contested Legitimacies in Myanmar［M］.EastBridge Press，2006.

［9］毛泽东主席接见缅甸驻华大使貌貌觉温谈话记录［Z］.中华人民共和国外交部档案，105-00381-03(1).

［10］周恩来总理在缅甸仰光华侨大会的讲话［Z］.中华人民共和国外交部档案，105-00512-08(1).

［11］Bertil Lintner.Burma in Revolt:Opium and Insurgency since 1948［M］.Westview Press，1994.

［12］刘务.缅甸1988年以来的民族国家构建研究［D］.昆明:云南大学，2013.

［13］Inge Brees.Burden or Boon:The Impact of Burmese Refugees on Thailand［J］.the Whitehead Journal of Diplomacy and International Relations，Winter/Spring 2010.

［14］А.П.穆兰诺娃.美国对缅甸的政策［J］.东南亚研究资料，1963(2).