基于社会资本视角下的民族地区社会治理创新研究*

2015-11-29黄增镇

广西民族研究 2015年4期

黄增镇

社会治理是因应我国社会转型重大变化背景的战略抉择。自党的十八届三中全会着眼于维护最广大人民根本利益、最大限度增加和谐因素、增强社会发展活力，提出了创新社会治理体制的新部署后，理论界针对社会治理创新问题展开了广泛而又深入的研究，已经有了一些有价值的研究成果，对本文具有重要的借鉴意义。但是通过文献分析发现，理论研究关注点往往只集中于国家政策层面、法治规范等正式制度建设，而对社会自我调节、居民自治良性互动及其非正式制度约束则有待加强;关注理论的通用性、普适性，而忽视了区域、群体的差异性，如专门研究民族地区社会治理创新明显不足。本文将以民族地区为分析对象，引入社会资本理论作为研究视角，探讨民族地区社会治理创新问题，具有重要的理论意义与实践价值。

一、社会资本与社会治理契合:社会资本理论引入民族地区社会治理创新的分析视角

关于社会治理的内涵，全球治理委员会认为:社会治理就是在各方利益相关者以平等的地位共同参与某一问题处理和解决的方式和过程，其要求围绕特定问题，建立一个能让各方利益相关者成为平等管理主体的规范性架构，制定得到各方认可的、公开的问题处理规则和程序，确立由各主体依托自身拥有的资源而组成的、获得共同认可的权力结构，建立各方沟通、协商、妥协的工作平台，形成反映各方要求、能够得到共同认可和信守的决策意见和行动方案，以此调整人们行为，实现治理目标。［1］274结合此定义，目前中国提出的社会治理创新，实质就是一个诸多方面和环节有机联系的整体，核心是以人为本，通过整合提升各类社会资源，最大限度满足社会成员的社会需求，以社会成员全面发展和维护最广大人民的根本利益为社会治理的出发点和落脚点，用综合系统的社会治理方式方法解决社会变迁和转型中出现的社会矛盾和问题，确保人民安居乐业、社会安定有序，实现社会进步和人的全面发展。

随着理论界关于治理问题研究的深入，社会资本这一分析视角逐渐纳入到社会治理的研究领域，社会资本与社会治理互动关系的研究不断深入和拓展。社会资本概念首先由法国著名社会学家皮埃尔·布尔迪厄提出，其成为继“人力资本”后又一个解释经济、社会发展差异的重要理论工具。［2］他认为，社会资本是“实际或潜在资源的集合体，那些资源是同对某种持久性的网络的占有密不可分的，这一网络是大家共同熟悉的、得到公认的，而且是一种体制化关系的网络……它从集体性拥有的资本的角度为每个会员提供支持，提供为他们赢得声望的‘凭证’”［3］202。布尔迪厄把社会资本与社会关系联系起来，指出社会资本是社会关系的集合体，是可以充分利用的社会资源，能够为个体带来利益，并为个体的社会行为提供支持、帮助。

美国社会学家詹姆斯·科尔曼从社会结构层面阐释了社会资本的价值和表现形式，他认为“社会资本不仅是增加个人利益的手段，也是解决集体行动问题的重要资源。社会资本的表现形式为义务与期望、信息网络、规范与有效惩罚、权威关系、多功能社会组织和有益创建的社会组织”［4］54。

美国政治学家罗伯特D·帕特南指出，社会资本是“可以被视为社会组织的种种特征，诸如信任、规范、网络，它可以通过促进行为的协调而提高社会效率”［5］195－196。他将社会资本与社会治理结合起来研究，认为一个依赖普遍信任和普遍性互惠的社会比一个不拥有社会信任的社会更有效率，因为信任为社会的运转和发展增添了润滑剂。帕特南经过对意大利南北地区社会差异的调查研究，发现社会资本与社会管理之间潜在的互动关系。北部地区建立起互相信任、互相合作、公平公正的网络，公民具有较强的政治参与意识和政治参与能力，政府保持高效率、回应性、公平公正;南部地区则恰好相反，公民参与能力较低，参与意识淡薄。［6］

日裔美国学者弗朗西斯·福山则从文化的角度研究社会资本:“所谓的社会资本是建立在社会或特定群体之中成员之间的信任普及程度，是一个社团中，成员对彼此常态、城市、合作行为的期待，其基础是社团成员共同拥有的规范以及个体隶属于那个集团的角色。”［7］35

美国社会学家C·格鲁特尔特和T·范·贝斯特纳尔认为社会资本可以“塑造社会结构，促使规范发展的社会环境和政治环境”。他们将社会资本分为结构型社会资本和认知型社会资本两大类，即“结构型社会资本通过规则、程序和先例建立起社会网络和确定社会角色，促进分享信息、采取集体行动和制定政策制度;而认知型社会资本是指共享的规范、价值观、信任、态度和信仰”。［8］3－4

通过梳理总结，社会资本有三个明显特征:一是社会资本主要是由公民的与信任、互惠和合作有关的一系列态度和价值观构成的，其关键是使人们倾向于相互合作、相互信任、相互理解;二是社会资本的主要特征体现在那些将朋友、家庭、社区、工作以及公私生活联系起来的人格网络;三是社会资本有助于使参与者更有效地共同行动以实现共同的目标。［9］380

社会资本和社会治理之间天然契合、融通共生，充裕、优质的社会资本存量为社会治理创新创造了优良的社会土壤和生态环境，是创新社会治理模式、提升社会治理质效、构建社会治理体系的基本前提，通过社会资本有效参与社会治理创新，是实现社会治理“善治”的条件。虽然理论界关于社会资本的研究很全面、很丰富，整个研究过程是深入的、不断发展的，同时作为一种分析框架的社会资本理论也得以建构起来，但是相关研究大多停留在理论层面的规范研究或者描述性研究，缺乏对社会资本的区域性发展研究和比较研究，特别是针对民族地区社会资本的研究尤为不足。社会资本在不同区域发展是不均衡的，必须重视不同区域社会资本发展不均衡性的比较研究，从而有针对性地提出相关对策。民族地区社会资本存量丰富且具有现实的价值和优势，加强对社会资本在民族地区社会治理创新过程中的研究，可以使民族地区社会资本得到有效开发和利用，充分发挥民族地区社会资本的潜力。

二、民族地区社会资本丰富:社会资本引入民族地区社会治理创新的可能

社会资本是一个民族、一个地区发展中能够促使人们实现发展目标的基本动力与润滑剂。民族地区社会资本是建立在一定的少数民族文化、道德伦理、宗族观念及民族和谐基础之上蕴含于少数民族社会结构之中，并以成员间的信任和规范为保障，与传统物质资本、人力资本和知识资本内涵完全不同的一种资本形式。［10］民族地区具有丰富的社会资本，而不同民族地区的社会资本各具特色，它和一个民族的历史发展、宗教、文化背景等有直接关系，除了具有一般社会资本的信任、社会网络及互惠规范的特征外，还具有很浓厚的民族特征和鲜明的民族烙印，如民族文化、宗教信仰、地域性等。民族地区社会资本主要有以下几种:

1.丰富的传统权威

在民族地区，各少数民族在长期的历史发展过程中，历经艰难，辗转迁徙，形成了不同的民族支系，保留着许多共同的特征，比如各民族内部一般都有比较严密的社会组织和民间权威，包括宗族、家族、长老、寨老、头人等，构成了民族地区丰富的传统权威。作为一种社会资本存在，这些权威在一定的时期内能够为个体和组织创造价值，并得到社会认可和沿袭传承。此外，在民族地区有些地方，宗教权威具有较高的社会声望，神职人员的社会声望一般不低于当地党政干部，甚至高于党政干部和文化权威，在信教群众中有较强的认同感。［11］比如在藏区，僧团组织，尤其是活佛的社会功能，以合法化的“僧俗”双重角色，在政教政策实施过程中，保持与政府的一致，主要表现在维护社会稳定和协助国家的政策法规在藏区基层的宣传实施。［12］在实践中，这些传统权威，虽然不具有现行法律的约束效力，却具有很强的规范功能和世俗力量，它们可以弥补行政行为的不足，代替政府部门对乡村社会的内外大小事务进行管理，特别是在平衡利益、处理矛盾纠纷、谋求发展等方面，是社会治理中最有力、最有效、最便捷的社会资本，在很长的历史时期内维持着民族地区的社会运转和社会稳定。随着经济社会的日益转型和发展，民族地区传统的社会结构受到冲击和削弱，作为社会资本的传统权威其社会作用也在发生改变，特别是历来作为乡村事务的社会管理者、裁决者、执法者的社会功能逐渐被弱化，被具有一定法律和行政效力的村民自治组织——村委会取代。但是现实中民族地区的传统权威地位仍然存在，比如一些族头、长老、寨老、头人等还经常出面解决村里的各种矛盾纠纷，而且其社会效果还继续得到认同，因此，丰富的传统权威是民族地区社会资本重要的组成部分。

2.纯朴的参与网络

“社会中最重要的亲属关系就是这种丢石头形成同心圆波纹的性质。亲属关系是根据生育和婚姻事实所发生的社会关系。”［13］334在传统中国乡村社会，以血缘、宗缘、地缘为纽带形成的亲属关系，构成了基本的社会关系网络，并具有持续性、稳定性、地域性等特点。“村子通常由一群家庭和家族单位组成，他们世代相传，永久居住在那里，耕种某些祖传土地为生。”［14］20正是通过血缘、地缘关系的综合作用，民族地区的社会形态得以维系，传统信任关系得以确立，构成了民族地区参与网络社会资本。一般来说，民族地区居民往往是将与自己是否有血缘关系作为其是否信任对方的前提条件，与自己血缘关系越近信任度越高，与自己血缘关系越疏远信任度越低。恩格斯曾强调:“劳动愈不发展，劳动产品的数量，从而社会的财富愈受限制，社会制度就愈是在较大程度上受血族关系的支配。”［15］2在民族地区的历史发展过程中，社会财富的创造与自然经济和低生产力水平相适应的血缘关系有很大的关系，甚至是其赖以存在的土壤。然而，这种建立在血缘与地缘基础之上原始、纯朴的参与网络，构成了民族地区传统的信任资本，使得个体之间能够和谐相处、共生共存，为民族地区社会治理创造了便利条件。随着我国改革开放的深入，民族地区的乡村社会发生巨变，虽然“熟人社会”的社会形态仍然存在，但是不容置疑的是，社会关系特别是人情、亲情和友情往往被利益左右着，利益元素已成为维系乡村社会网络的重要社会资本，而且贯穿其中。

3.较强约束力的传统规范

规范作为一种社会资本主要是以一些民族习俗、道德、契约和规章制度等形式对社会进行规制与约束，以加强地方的社会治理，增进社会和谐，促进社会发展。民族习惯法是基于共同的血缘和地缘关系而产生的，是与国家制定法相对，产生于民族生产生活之中，具有其正当性基础并被民族地区人们普遍接受遵守的有效的规范体系。［16］梁治平认为，“习惯法具有极其多样的形态，它可以是家族的，也可以是民族的;可能见诸文学，也可能口耳相传;它们或是人为创造，或是自然生成;或有明确的规则，或表现为富有弹性的规范;其实施可能由特定的人负责，也可能依据公众舆论或某种微妙的心理机制，民间法产生和流传于各种社会组织和社会亚团体之中。”［17］100在民族地区，传统的民族习惯法一直是进行社会治理的重要社会资本。这些习惯法与村规民约一样具有一定约束力，包括保护村寨、禁止偷盗、保护财产、维护民族风俗习惯、对人和善、互帮互助等，内容非常丰富。虽然习惯法作为一种社会资本往往以非正式制度的形式出现，但其内在的价值标准、行为准则、道德原则效用很大，它为社会提供行为处世准则、评价标准，从而在一定程度上规制了人的行为、目标、理想和观念，对整合价值观、改善社会有一定的积极作用。习俗是指一个地区社会文化中长期形成的礼节、风尚、习惯以及禁忌等的总和。习俗的广泛性、地域性、民族性、民间性、传承性等使它深入民族生活的方方面面，流淌在民族的血液里，是民族传统文化的重要组成部分。［18］它和习惯法一样作为民族地区重要的社会资本，可以调节社会关系，促进个体之间的社会和谐，有效地改善了民族地区的社会治理状况。

4.丰富的信仰资本

信仰作为一种社会资本，是指在长期的历史发展过程中，从民众中自发产生的一套行为习惯、神灵崇拜观念和相应的仪式制度，是流传在民间大众中的信仰心理和信仰习惯。一般来说，各少数民族都有自身的信仰习惯和信仰体系，各民族的信仰具有不同的信仰对象、范畴、规则或禁忌等。例如，布依族信仰水口神，在稻田的进出水口处，布依族人相信有神，负责保佑肥水不外流、田水不干涸，可以保证谷物粮食丰收。每年的农历六月六，各家各户到田边水口处杀鸡祭拜水神，以驱虫灾、天灾，保佑平安。仡佬族则信仰山，每年农历的三月三前后，都要举行祭山仪式，以祈求平安、福运。而苗族信仰体系中的鬼神有善鬼和恶鬼之分，善鬼引导人向善，恶鬼则警示人勿为恶。通过信仰资本，运用相应的仪式、制度和规范可以促进社会合作、增进社会和谐。

宗教信仰是指信奉某种特定宗教的人群，对其所信仰的神圣对象由崇拜认同而产生的坚定不移的信念及全身心的皈依。这种思想信念和全身心的皈依表现和贯穿于特定的宗教仪式和宗教活动中，并用来指导和规范自己在世俗社会中的行为，属于一种特殊的社会意识形态和文化现象。我国是个多宗教的国家，其中流传广泛并被广大信众所接受的主要有佛教、道教、伊斯兰教、天主教和基督教。据不完全统计，中国现有各种宗教信徒1 亿多人，宗教活动场所8.5 万余处，宗教教职人员约30 万人，宗教团体3000 多个。［19］这是一个很庞大的群体，而且随着宗教的发展，信众的人数在不断增加。宗教信仰作为一种精神风俗，源于人类的社会生活，而又反作用于社会，与人类的生产、生活等各个方面有着千丝万缕的联系，是极其复杂的。民族地区宗教信仰多种多样，宗教观念已渗透到了社会政治、经济、文化等方面，它对社会秩序和社会稳定有着重要而深远的影响。

总之，民族地区的传统权威、参与网络、传统规范、信仰资本，以及各族人民普遍具有的互助、重礼、忠孝、守信、仁爱等质朴传统道德观念构成了民族地区丰富的社会资本，为民族地区的社会治理创新准备了特殊资源，也提供了新的视角，开辟新的路径。

三、独特的功能和优势:社会资本在民族地区社会治理创新中的价值内蕴

社会资本“能够使人们的道德观、价值观内在化，使得人们的行为得到规范，促进成员为共同的利益进行协调与合作，具有人力、物力资本所无法替代的社会保障与社会支持功能”［20］。发挥民族地区社会资本独特的功能和优势，将能为民族地区提供和谐稳定的社会秩序和良好的社会治理。

1.有助于改善居民的生存和发展条件

社会资本具有促进经济发展功能，对于经济发展具有重要影响，它可以促使各种要素在社会各方面得到凝聚和协调，有效促进经济增长、保持公平和减轻贫困，推动经济社会持续稳定发展。在民族地区正处于急剧的变迁时期，正式的政府行政调节方式及效率较为偏弱，市场调节方式又没有完全建立起来时，民族地区很多事情往往是政府和市场做不到的，而有效的社会资本，如信任、习俗等往往能发挥作用，成为促成交易和促进经济发展的重要手段。它既可以通过促成个体交易、塑造企业形象及发展民族特色产业来促进经济增长，又能通过营造和谐融洽的文化氛围来影响宏观经济的绩效。在具体实践中，民族地区一些改革发展的成功经验正是利用亲缘、血缘和地缘等传统社会资本，发挥社会资本中信任的作用和资源配置功能，降低交易费用，扩展信用关系，把各种分散的资源集中起来，特别是在短时间内筹备到了发展所需的资金，从而促进地区发展。此外，社会资本作为一种支持性社会关系，民族地区居民借助社会网络不仅可以控制社会风险，提高个体居民抵御自然灾害能力，起到了一定的社会保障作用，而且也可以为个体提供就业信息渠道、增加就业机会和收入，这些都为社会治理奠定坚实的物质基础，有利于民族地区社会事业的发展壮大和人民群众生活水平的提高，促进了社会系统运行的活力化和秩序化。

2.有助于增强社会凝聚力和认同感

社会资本有助于培育公共精神，增强民族社会凝聚力和认同感。社会信任和公民参与网络等社会资本，把各民族群体连接在一起，各民族间充分地交流互动，价值观互相碰撞、融合，形成相近的价值观和社会信仰，并深入到个体、群体思维深处，从而调节个体和群体的行为，对个体和群体的行为起到重要的指导与引领作用，促进各民族间相处更加和谐融洽，凝聚力进一步增强。英国学者肯尼斯·纽顿认为，“社会资本着重于那些文化价值和态度，这使得公民有合作、信任、理解和彼此产生共鸣的倾向，互相以公民而不是陌生人、竞争者或潜在的敌人来对待。社会资本组成了一种力量，这种力量能提高社会的凝聚力，把人们从缺少社会道德心或共同责任感的利己主义者和以自我为中心的算计者转变为利益共享、责任共担和有社会公益感的社会成员。”［21］一个社会组织要获得合法的权威，必须获得组织成员的信任、支持和拥护。一般说来，信任度越高，社会组织的各种行为就会越顺畅、效率越高，社会效益也就越高。相反，如果信任度越低，组织的各种行为就会阻滞不畅，社会效益就越难实现。社会资本为民族地区的社会治理提供了信任基础，“为群体成员提供一套共有的、非正式的、允许他们之间进行合作的价值观或准则”［22］29，将不断促进民族之间的交流、融合、协作及共同繁荣发展，进一步巩固良好的民族关系。

3.有助于提供良好的社会规范和秩序

没有社会规范与秩序就不会有正常的社会生活，更不会有民族和谐与社会和谐。习惯法、民族习俗、民间信仰等社会资本一直以来都在民族地区社会治理中扮演着重要角色，能够对居民起到引导、教化、管理和约束作用。“尽管一些群体会为了实现某些特定目的而组织起来，但是所有这些分立的组织和个人所从事的活动之间的协调，则是由那些有助于自生自发秩序的力量所促成的。”［23］68在社会转型阶段，民族地区市场机制还没有建构完成，政府调控行为又无法延伸到各个地区和领域，而宗教信仰、民间习俗、民间信仰等社会资本有助于矫正政府行为失灵和市场机制失灵，有很强的规制作用。比如，宗教将信众统一在特定共同体之中，对于同一宗教群体内部的团结和整合起到了一定作用，其维护稳定的功能是不能忽视的。正如涂尔干所言，“生活在一个宗教组织里的人们，相互整合、相互团结的程度是很高的，这避免或者减少了一些社会悲剧(如自杀现象)的发生。”［24］建立在共同信仰和共同心理特征基础上的民族习惯法，对民族地区居民的社会行为进行了规范和约束，让他们在共同信仰、共同崇拜、共同遵守的基础上给社会带来良好的秩序，从而成为社会治理重要的社会资本。而公众参与网络孕育出的社会资本，包括诚实、信任、责任和互惠等，也能够在正式制度化管理缺乏、滞后的情况下引导、约束和规范人们的行为，达成相互沟通、理解和协作，并在互动交流中形成惯例、礼制和传统，为民族地区的社会治理创新提供良好的社会规范和秩序。社会资本蕴含着相互信任、和谐协作的价值，其能培养人们宽容、妥协的心理素质，在一定程度上避免了冲突的发生，特别是能有效预防群体性事件的出现。

4.有助于提高公民参与意识

民族区域自治是党和国家处理民族问题的一项基本政策，是各民族和谐稳定发展的坚实保证，其有效实施必须有民族地区居民参与网络的基础。帕特南认为，公民参与网络表明公民对参与政治问题是有热情和兴趣的，愿意参与社会公共活动，公民之间的自我管理、地位平等以及互惠关系的发展程度越高，公民参与网络的发展程度就会越高。在公民参与网络中，公民之间团结互助、相互信任、相互忍让，促进了社会信任和互惠价值规范的产生，形成互惠、亲密的社会关系，有助于协调个人利益与集体利益，减少了机会主义的出现，从而提高了集体行动能力。学者汉斯·科曼认为:“许多集体行为的问题只通过个人行为无法解决，由遥远的国家调节或间接的正式民主程序也不容易解决。相反，社群的自我调节，结合民主国家及其机构的威权，倒可以使问题得到解决。”［9］5－6民族地区公民通过参与网络搭建沟通和交流的平台，有效协调公民和政府之间的关系，减少官民之间、各民族居民之间的误解和冲突，协调、平衡相互利益，化解矛盾，从而提升参政议政水平，实现有效的政治参与，确保其民主权益的实现。此外，在交往和参与过程中，通过不断协调和沟通，逐渐形成广泛互惠的准则，从而促进了成员间的相互信任以及集体行动的成功，提升参与者的自我意识和对集体利益的兴趣，最终为民族区域自治提供了公民参与基础。社会资本在民族区域自治中有着重要作用，应该成为党和国家推行民族区域自治制度，加快各民族走向共同繁荣的必要选择。

当然，任何事物都有两面性，现实中社会资本也存在负面效应，如果不能合理利用将会阻滞社会治理创新的推进。我们应充分研究民族地区社会资本的特征、内涵，积极促进社会资本的正向积累，着力改造、优化不利于民族地区社会治理创新的社会资本，重塑民族地区社会资本结构和内涵，避免社会资本的负面作用。

四、合理利用社会资本:社会资本有效参与民族地区社会治理创新的实现路径

社会资本作为影响区域可持续发展的一个重要工具，［25］对民族地区经济和社会发展具有重要影响，其不断促进民族地区良好社会秩序的形成，是达成善治的社会治理“黏合剂”。合理利用社会资本，通过社会资本有效参与民族地区社会治理创新，创新社会治理模式，提升社会治理质效。

1.改善民族地区社会资本培育环境

社会资本的产生不能采取行政手段催化和生产，它需要一定的社会条件和良好的成长环境，推进民族地区社会治理创新必须营造重视社会资本的氛围，着力改善社会资本培育环境。一是加快民族地区经济发展。民族地区的社会问题在很大程度上是由于贫困造成的。因此，必须从制度上保障民族地区各族人民的经济发展权力，实行利益上的政策倾斜，努力促进民族地区社会持续发展和人民生活水平的不断提高，为社会资本的培育打下坚实基础。二是拓展社会资本培育和完善的空间环境。社会治理的推进依赖于广大人民对公共事务的积极参与及认同感，居民参与各种公共活动的频率表明他们为共同利益合作的程度，参与活动越多，居民就越有可能为本地发展的共同利益进行合作。处于转型期的民族地区，由于开展的集体性文化、政治类活动不足，居民之间的交流互动较少，逐渐处于淡漠疏远的状态，缺乏有利的社会资本培育和完善的空间环境。［26］必须积极组织开展多样化的持续性的各种文化活动，激发居民参与公共事务的热情与活力，促进其互动交往，构建相互信任的人际关系，进一步强化其公共精神与认同感。三是创造良好的法治环境。良好的法治环境有利于创造和积累民族地区规范的社会资本，是推进社会治理创新的制度保障。民族地区的民族传统习俗及习惯在传统的社会治理过程中起到了重要作用，但是这些社会资本所依附的家族和宗教组织如果不能给予正确引导，则会朝着无约束的家族化方向发展，势必对民族地区的经济社会发展产生消极作用。必须发挥现代法治建设的功能，积极推进依法治村，用现代制度规范克服传统习惯法、村规民约的不足，以制度、法律权威来替代传统权威，培养居民的法治意识，提供立法、司法及执法保障，为民族地区社会资本培育创造良好的法治环境。

2.推进多元民族文化的挖掘与整合

文化是民族的血脉，是各族人民的精神财富。每个民族都有自己独特的民族传统文化，它是各族人民长期的生产生活的总结积累和经验提炼，一经形成就具有相对的独立性，表现出极强的生命力，成为少数民族灵魂深处的一种价值取向。［27］文化多样性是各民族互信互助和凝聚力量的动力来源，是不同民族之间开展广泛文化交流、互动交融和实现和谐共融的前提。应该看到，在当下世界文化潮流影响下，多元文化正在相互交流、整合和激烈碰撞，民族利益关系较为复杂，伴生了很多矛盾和问题。特别是伴随着全球化而兴起的少数民族族群关于尊重民族文化差异、争取自我认同的斗争，加上各民族的风俗习惯、宗教信仰、道德观念等方面的差异也同样冲击着国家政治认同，民族凝聚力建构面临严峻挑战。从总体上看，我国民族地区是一个多个民族、多元文化、多种宗教同时并存的地区，各民族在处理内外部民族关系、民族成员与民族整体以及与国家和社会的关系时，往往是依靠习俗、宗教、民间信仰、道德观念和道德准则等民族传统文化来调适。因此，推进民族地区社会治理创新，一方面要充分挖掘各民族的传统文化资源，特别是注重挖掘习俗习惯、民间信仰、宗教、道德观念的合理元素，使之成为民族之间信任合作、和谐发展、共同繁荣的社会文化基础，从而保障各族人民物质和文化生活权益的和谐。同时，要鼓励少数民族文化创新，繁荣和发展少数民族文化。另一方面要整合多元民族文化资源，将少数民族文化融入到中华文化当中，在尊重文化多元化的基础上，通过有效的制度设计以整合形成一种建立在民族认同之上统一的中华文化认同，不断增强民族认同感和凝聚力，促进各民族之间相互信任、和谐发展、共同繁荣。霍耐特认为，“只有当社会一体化从社会成员那里得到文化习惯的支持，而文化习惯又与他们互相进行交往方式紧密相关，政治共同体的社会一体化才能取得成功。”［28］64在推进以社会主义核心价值观为基础的一体多元中华文化建设过程中，建构各民族可以共同承担政治责任的政治文化氛围和多元文化治理方式，消解各民族互动过程中可能产生的因认同差异而引起的矛盾冲突，从而促进少数民族成员逐步加深对国家共同利益的深刻认识。

3.增加民族地区社会资本储量

社会治理要达到善治目标，必须以丰富的社会资本储量为前提，民族地区社会治理的广度、深度和效果都取决于社会资本的发展。必须注重增加社会资本的储量，为民族地区社会治理创新提供精神和行动上的支持。一是保障公民参与网络充分发育。实践证明，在公民参与网络较发达的民族地区，社会更显平等，民众的积极自由度高，公民相互尊重，相互信任，共同参与社会政治决策的制定和实施，并自觉自愿遵守社会道德准则和国家法律法规。反之，在公民参与网络较弱的民族地区，公民参与公共事务的自由度不高、积极性不足，缺乏信任基础和平等的社会关系，往往是出于依附性关系或者是为了自身利益的实现，缺乏出于对社会公共利益的考虑。必须有针对性地采取措施，激活居民的社会参与意识和热情，引导主动、积极、健康的社会参与。要大力发展经济，开展经济合作，以激发居民的公共精神;努力开发人力资源，有选择性、有目的地培育一批精英队伍，例如一些村干部、长老、致富典型等，让他们成为乡村社会治理的榜样和带头人，对乡村社会治理进行潜移默化的影响;及时掌握群众的利益和相关要求，建立顺畅的利益诉求表达机制，为群众的社会参与提供良好渠道。二是提供信任资本。“信任恰如润滑剂，它能使任何一个群体或组织的运转变得更加有效。”［29］18随着社会变迁的加剧，社会思潮日益多元化，社会事件日益繁琐，社会基本信任特别是政治信任正在流失，社会资本的力量不能得到完全凸显，导致民族地区的社会治理难度空前加大。因此，要充分挖掘民族地区传统乡村文化中注重人情、亲情、血缘关系等优秀的社会资本基因，在吸收和继承传统文化精髓的基础上，充分发挥现代公共文化的感染力，通过多种途径努力提高居民的精神文化水平。三是大力发展教育。正如福山所言:“在生产社会资本方面，政府可能拥有最强能力的领域是教育。教育制度不仅传递人力资本，并且还以社会规则和规范的方式传输社会资本。”［30］通过发展教育，培育居民信任、诚实、参与等社会资本，提升其遵守法律、契约、合同的意识，促进村民之间的互动与合作、交流与沟通，提升民族地区居民的整体素质。四是加强群体组织的发展。群体组织是社会资本产生的载体，作为社会资本的重要力量，民间组织在民族地区社会治理中的作用不可或缺。要重视建立更多的民间组织，并引导其朝着信任、互惠、合作、共赢的方向发展，实现多元治理与合作治理，切实维护群众利益，有效推进民族地区社会治理创新。

4.提升和优化民族地区社会资本

我国正处于由传统社会向现代社会转型时期，各种社会关系网络弱小且彼此间链合脆弱、沟通不畅;社会整体信任度低、合作精神差;“乡族式”社会资本“过剩”，“社团式”社会资本尚未建构完善。［31］在重视社会资本对民族和谐的正面效果时，也必须认识到民族社会资本也存在不利于推进社会治理创新的一面，这是由于传统社会资本的特征及其所固有的负面性所决定的。传统社会资本具有较强的封闭性和排他性，它给内部成员带来正面效用，却排斥“圈外人”，如果社会资本加强联系网络有可能破坏社会秩序和稳定，如帕特南所言，社会网络的功能也存在严重的偏离，紧密的关系网络也能以一种对社会有消极后果的方式将团体连接起来，会产生“公害”，如“黑手党”组织、贩毒团伙、卖淫集团等。这将增加现代性社会资本不发达国家或社会的管理成本，影响社会稳定，阻抑社会经济发展。同时，随着社会变迁和转型，部分村规民约、习惯法、民间信仰等日渐失范，消极心理文化、宗教负面影响、亲缘体系弊端也不断显现，引发一系列的社会问题。因此，必须对民族地区传统的社会资本进行改造和优化，摒弃社会资本的不合理因素，构建更为和谐的互助共济、互惠互信、诚实公平、注重团结与参与的人际关系;用现代社会资本改造、替代低水平的传统社会资本，优化社会资本结构，培育现代信任观、民间组织、公民参与网络和正式制度类等社会资本，增加具有积极意义的、与现代市场经济相适应的社会资本比重;规范村规民约与国家法律及其立法精神相一致，使得村规民约体现法治意识和法治理念，提高其约束力;加快宗教立法，依法对宗教事务进行管理，引导宗教与我国经济社会发展相适应，支持对宗教教义做出符合社会进步要求的阐释，鼓励宗教界发挥宗教中的积极因素为社会发展和社会稳定服务。

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