新预算法下政府会计信息对绩效评价的影响

摘 要：随着全球范围内“新公共管理运动”的开展，政府会计的绩效评价作为一种科学有效的管理工具被引入到政府的管理工作中。特别是新预算法的实施，使得政府会计也逐渐借鉴了企业会计里的一些优点，但仍然存在一定的不足。文章主要从绩效评价的角度出发，剖析了我国当前政府绩效评价的状况及存在的问题，探讨当前政府会计的变化对其绩效评价的影响，提出了相应的对策建议。

关键词：新预算法 政府会计信息 绩效评价 现状 对策建议

中图分类号：F235.1

文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2015）10-131-02

随着我国社会主义经济体制不断完善、政治体制改革不断深入，政府的职能也开始逐渐转变。政府和企业两大类组织的会计虽存在许多的不同点，但随着新预算法的实施，政府会计也逐渐借鉴了企业会计里的一些优点。在新的预算法下，如何加强政府的工作质量，完善政府的绩效评价体系，推动政府会计的改革，提供反映政府财务状况和活动成果的合理信息，从而实现对政府全方位的绩效评价，这是一项急需解决的现实问题。

一、政府绩效管理的起源与内涵

绩效管理的思想渊源可追溯到20世纪初期。早在1895年，“科学管理之父”泰罗在《计件工资制》中就已经提出这一概念。此后，在法约尔的努力下，绩效管理思想又得到了进一步的推广。绩效管理思想真正得以实践是在美国20世纪50年代推行的绩效预算，在《政府绩效与结果法案》中将政府绩效的描述上升到法律高度。此后，绩效管理在各行业及企业得到了普遍运用。

政府绩效管理是指公共部门积极履行公共责任的过程中，在讲求内部管理与外部效应、数量与质量、经济因素与伦理政治因素、刚性规范与柔性机制相统一的基础上，获得公共产出最大化的过程。政府绩效管理又可分为多个具体分支，如目标管理绩效考核、部门绩效考核、机关效能监察、领导班子领导干部考核、公务员考核等等。

二、我国当前政府绩效评价的状况及问题

当前，我国的绩效评估仍然处于起步阶段。2004年国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》中指出：“要积极探索行政执法绩效评估和奖惩办法”。“绩效评估”概念第一次出现在中央政府官方文件中，但范围限于行政执法。2005年，国务院在《2005年工作要点》中指出“探索建立科学的政府绩效评估体系和经济社会发展综合评价体系”，绩效评估从行政执法扩展到各级政府的全面工作。2008年，温家宝总理的政府工作报告中提出要推行“政府绩效管理制度”，绩效评估由此成为绩效管理的一个组成部分。2012年，党的十八大报告指出，要“创新行政管理方式，提高政府公信力、执行力，推进政府绩效管理”。2015年开始实施的新预算法对绩效评价在预算编制中的作用、绩效审查、重大投资项目资金的使用及绩效情况进行了规定。

我国政府绩效管理实践存在的问题主要有：

1.理论指导的系统性有待提高。近些年来，我国学者已经关注并开始研究政府绩效管理，但由于起步较晚，且这一领域的相关学术文献大都是从西方国家引入，针对中国实际情况进行的系统、全面和具有可操作性的研究成果尚不多见，以政府绩效管理内涵和国际惯例为基础，适合我国国情的完整、有序、切实可行的理论和方法体系更未建立。因此，我国政府绩效管理的实践带有很大的盲目性，理论指导的系统性亟待提高。

2.绩效评估体系的科学性亟需加强。（1）评估结果的科学性有待提高。根据上文的论述，由于我国尚未建立起适合国情符合实际的完整、有序、切实可行的政府绩效评估理论和方法体系，因此，在实际过程中，存在诸如多偏重经济指标而忽略综合的社会指标，多定性方法而少定量方法，指标权重确定不合理等问题，这都导致了评估结果缺乏一定的科学性。（2）存在重形式、轻效果问题。由于政府绩效管理过程存在封闭性、神秘性，公众与政府部门信息不对称，无法参与评估，因此，很多“社会公开”、“公民参与”往往是一种形象工程，重形式、轻效果现象严重。（3）开展绩效评估所需的配套措施不完备。一是评估维度体系不够健全和科学，评估多以官方为主，且多是上级对下级的评估，缺乏对于政府自身内部的评估以及公众对政府的评估;二是评估程序不够规范，存在很大的随意性，难以做到客观、公正。（4）考核结果未起到应有作用。考核结果很多时候被认为只是一种“摆设”，大家往往认为绩效考核的结束就是绩效管理的结束，并不对考核结果进行分析并作出改进。

3.绩效管理制度平台有待完善。我国政府机构改革虽然都强调提高行政绩效，但由于多处于自发和半自发状态，尚未形成关于政府绩效管理的整体思想体系，缺乏统一规划和具体、可操作的政策性指导，因此往往出现上下级绩效目标之间的关系不明，以致下级相关部门目标不明确，职责不清晰;评估的内容设计和评估构建等没有客观的衡量标准，几乎都是基于政府自身需要而设定。

4.绩效计划制定过程存在缺陷。（1）绩效目标设置与组织核心职能不一致。由于政府部门绩效管理目标设定往往存在依据诸如上级领导的偏好来设定绩效目标、以“显性”工作为核心来设定绩效指标、部门主义突出等因素，绩效目标设置与组织的核心职能往往出现偏离。（2）缺乏科学深入的分析。制订目标时，由于忽视工作分析和岗位分析，也就缺乏科学细致的工作和岗位说明书，工作标准不具体，职责不明确;绩效指标的设定過程中深度分析不够，如缺乏对环境变量的思考或忽略对指标内在本质的探究等。（3）忽视绩效沟通，缺乏广泛参与。一方面，政府部门的绩效目标与计划往往由上级部门和领导制订，忽视了与公众的沟通，缺乏公众利益表达的制度性渠道;另一方面，政府部门和公务人员之间的双向沟通也被忽视，这就使得绩效期望与计划目标或太高无法实现或缺乏一定的挑战性，起不到激励作用。

三、政府会计的变化对绩效的影响

2015年起施行的新预算法，是我国深化财税体制改革、建立现代财政制度的里程碑事件，具有深远的意义。由于政府预算和会计是孪生和互补的关系，预算法的改革需要以政府会计改革为支撑，而伴随政府会计的新变化，也会对政府绩效评价产生深远的影响：

1.强调绩效导向。由于政府提供的公共服务或公共产品缺少竞争性，加之其资源配置的不可逆性，导致高成本和低质量的现象时有发生。为削减成本，政府从业务外包或购买相关服务方面进行了探索，但总体效果不佳。进行务实的结构化绩效评估，能够为政府资源的有效配置提供决策依据并强化受托责任。政府绩效预算的成功取决于业绩信息本身的准确程度，要保证业绩信息的准确，就必须对在政府的投入、产出和结果之间进行有机的衔接，特别是在知情权的约束下，必须整合会计技术和绩效评估。

2.为绩效评价提供新的数据依据。我国目前的政府财政报告制度实行以收付实现制政府会计核算为基础的决算报告制度，主要反映政府年度预算执行情况的结果，对准确反映预算收支情况、加强预算管理和监督发挥了重要作用。但随着经济社会发展，仅实行决算报告制度已经难以满足建立现代财政制度、促进财政长期可持续发展和推进国家治理现代化的要求，主要表现在：无法全面准确反映政府负债，难以为有效防范财政风险、促进财政长期可持续发展提供可靠的信息支撑;无法完整清晰反映政府资产，不利于强化政府资产管理、增强政府公共服务能力;无法科学合理反映政府成本费用，不利于降低行政成本、提升政府运行效率。

3.为政府绩效评价提出新的要求。新预算法严格规范地方债务管理。允许地方政府发债的同时，也进行了严格的风险限制。政府发行债券既是一种政府行为，又是一种商业行为。政府管理部门必须对其披露的债务偿还等会计信息承担一定的责任。同时，新预算法也加强了对结转结余资金的管理。各级政府上一年预算的结转资金，应当在下一年用于结转项目的支出;连续两年未用完的结转资金，应当作为结余资金管理。各级一般公共预算的结余资金，应当补充预算稳定调节基金。这就有效避免了在现金制下提前确认收入或递延确认支出以实现“虚假的平衡”的问题。这些新的变化必然体现在今后的政府绩效评价中。

四、完善政府绩效管理的对策建议

1.建立健全科学的地方政府绩效管理体系。要推进绩效管理的实施程度，关键在于完善绩效预算评价指标的选取和设计上。绩效管理最终要用量化的综5408指数来反映政府部门的绩效情况。特别需要指出，绩效指标应当具有外部性，比如政府绩效预算行为对于社会、环境带来的积极或者消极影响，诸如“空气污染治理”、“车祸事故率逐年降低”等指标。因此必须要建立健全科学的政府绩效管理体系，建立细致而完善的衡量指标，充分结合一切可利用的资源和途径对政府绩效予以考评，并对考评结果及时予以反馈，利于调动各地方政府、各部门及其工作人员的主动性和积极性。

2.实现政府绩效管理主体多元化。公民作为政府部门的服务对象，对政府的服务态度、服务质量以及服务水平，有着最直接、最真切的感受与最优先的发言权。现代国家强调建设服务型政府，政府部门的绩效管理应该以公民为本位，建立健全公民参与机制，并积极引入媒体、专业化的社会评估机构等其他主体参与到政府绩效评估实践中，实现政府绩效管理主体由单一政府向多元化主体转变。

3.重视全面绩效沟通。全面而有效地绩效沟通，既包括政府内部的沟通，还包括政府与公众的沟通。政府与公众间的信息交流与沟通包括两个方面：一是政府部门向公众传递与反馈诸如政府机构的组成、职能、政策与法规、办事规程、重大决策过程等信息;二是公众向政府部门传递与反馈诸如服务质量、种类要求以及服务满意度等信息。三是政府绩效管理应当考虑信息的反馈，此处的信息反馈包括：绩效评价结果中指标完成较低情况的有效说明和改进;行政问责结果与行政问责计划的信息比较;绩效评价与行政问责之间信息的反馈。加强信息的沟通与反馈能够让绩效评价结果和行政问责结果完成对效果的最后监督，从而提高工作效率。

4.强化绩效考核结果的反馈与利用。一方面，要将绩效考核的结果不仅与工资待遇直接挂钩，还要与评优、职务升迁等挂钩，进而充分调动政府工作人员的主动性、积极性和创造性;另一方面，要将考核结果及时反馈给被考核者，使其获得具有建设性和针对性的指导，并以此为依据做出相应的改进。只有强化績效考核结果的及时反馈与正确运用，才能真正实现绩效考核在绩效管理中的重要作用。

5.加强政府绩效管理法制化建设。应从以下几个方面来加强法制建设：一是从法律层面上确立政府绩效管理的地位，保证政府绩效管理工作的正常有序开展，提升政府管理水平;二是制定政府绩效管理参与者行为规范，保持绩效管理的客观性和公正性;三是制定政府绩效评价法，使评估工作有法可依。评估者在对公共项目进行目标评估时，可根据政府绩效评价法，对不同的评估对象和评估类型选择不同的评估方法。

参考文献：

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（作者单位：太原科技大学华科学院 山西太原 030000）

[作者简介：范勤（1994—），女，山西省晋城市人，太原科技大学华科学院本科生]

（责编：李雪）