备案制背景下职业院校专业质量保障策略研究

□胡　　兰

备案制背景下职业院校专业质量保障策略研究

□胡兰

实行职业院校专业设置备案制是现代职业教育体系构建的重要内容，是政府进一步转变管理职能、扩大职业院校办学自主权的切实步骤和重要表现。备案制背景下，必须通过健全制度保障机制，规范专业设置管理；构建内外结合的评估机制，加强专业质量过程监控；实施专业设置动态调整机制，确保专业发展活力等有效策略加强对职业院校专业质量的监控，落实职业院校专业教学质量保障过程中政府的宏观调控、院校的自主自律和社会的有效监督。

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现代职业教育体系的首要特点是“适应需求”，即适应经济发展方式转变、现代产业体系建设和人的全面发展要求，遵循技术技能人才成长规律，实现各级各类职业教育的科学定位和布局［1］。因此，如何适应经济社会和人的发展是构建现代职业教育体系必须要解决的问题。专业作为职业教育与经济社会联系的纽带，作为职业院校建设发展的核心，如何推动其设置与产业需求对接，《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》中明确指出“扩大职业院校在专业设置和调整……等方面的办学自主权。”实行职业院校专业备案制是政府进一步转变管理职能、扩大职业院校办学自主权的切实步骤和重要表现。当然，备案制背景下，必须加强职业院校专业质量监控，规范职业院校的办学行为，确保其教育教学质量。

一、我国职业院校专业设置管理方式的历史演进

专业目录是国家对职业教育进行宏观管理的基础指导性文件，专业设置管理方式的变迁，一般与专业目录的更新调整紧密相连。建国以来，在规范职业院校办学过程中，国家一直非常重视专业目录的调整更新。先后五次 （分别为1963年，1995年，1998年，2000年和2010年）由教育部或者劳动部颁发了《中等职业学校专业目录》［2］。高等职业教育专业建设相对薄弱，其目录主要以2004年教育部颁布《普通高等学校高职高专教育指导性专业目录（试行）》为主，目前正在进行新目录的修订工作。与专业目录的不断更新相配套的我国职业院校的专业设置管理方式变迁可以分为三个阶段。

（一）审批制阶段：建国后至“十五”末期

1963年，教育部颁布了《中等专业学校专业目录》，并先后于1995年和1998年由劳动部和教育部补充了《技工学校专业（工种）目录》和《职业高级中学专业目录》）。此时期，我国高等职业教育还没有属于自己的专业目录，但是处在不断发展和规范的过程中，1985年教育部首次确认了高等职业教育的名称，1996年 《中华人民共和国职业教育法》颁布。总体而言，这个阶段职业院校的专业设置管理采取的是审批制方式。

（二）审批制与备案制并存阶段：“十一五”期间

备案制是相对于审批制而言的，所谓备案是指向主管机关报告事由存案以备查考。职业院校的专业备案制即指职业院校依照相关规定要求，自主开设、调整和停办专业并向教育主管部门存案以备查考［3］。

2000年，教育部《关于印发<中等职业学校专业目录>和<关于中等职业学校专业设置管理的原则意见>的通知》中明确规定：“中等职业学校设置教育部颁布的《目录》范围内的专业，须经主管部门审核，经省或地（市）级教育行政部门审批。经评估认定的省部级以上的重点职业学校，可以根据当地经济和社会发展的需求，并按照相应的专业设置标准，自主设置《目录》范围内的专业。”2004年，教育部颁布 《普通高等学校高职高专教育指导性专业目录（试行）》，第一次统一规范了高等职业教育的专业目录，并提出要“扩大高等学校办学自主权，尽快形成高职高专教育专业管理的科学运行机制”。可见，此阶段中职在进行改革尝试，审批制与备案制并存，为备案制的全面推行奠定了基础，而高职则已经在面上实施了备案制，只是对部分专业实行审批制。

（三）备案制阶段：“十二”期间至今

“十二五”以来，教育部进一步规范和完善了中职业院校专业设置管理，职业院校专业设置与调整的科学化、制度化、规范化和常态化受到重视。2010年，教育部印发了 《中等职业学校专业目录（2010年修订）》和《中等职业学校专业设置管理办法（试行）》（教职成厅［2010］9号）。上述文件中规定：“中等职业学校依照相关规定要求，可自主开设、调整和停办专业……国务院教育行政部门负责全国中等职业学校专业设置的宏观指导……行业主管部门负责本行业领域中等职业学校相关专业设置的指导工作。省级教育行政部门负责本行政区域中等职业学校专业设置的统筹管理。”2013年6月，教育部启动了 《高等职业学校专业目录》修订工作，2014年底已经完成了对修订二稿的意见征求工作。《高等职业学校专业目录》必将更具有主动适应性和服务发展性，更能体现科学规范、灵活特色、衔接贯通的要求和特点。整体而言“十二五”以来，职业院校的专业设置管理方式转变为完全的备案制。

从上述三个发展阶段可以看出，我国职业院校专业设置管理制度是与我国经济社会的发展密切相关的，其演变历史是不断适应经济社会发展需求的过程。当前，在政府职能转变，经济社会快速发展的形式下，备案制更能适应职业教育的发展及其服务经济社会发展的需要，是扩大职业院校在专业设置和调整方面的自主权主动适应经济社会发展的必然选择。

二、备案制背景下职业院校专业质量保障体系构建的必要性

首先，它是构建现代职业教育体系的重要内容。一方面，我国的职业教育已经走过了以规模求生存的阶段，完成了由外延扩张向内涵发展的转变，质量已成为其关键和核心。“现代职业教育体系功能的价值取向是提供高质量人力资源”［4］，因此，构建和不断完善专业质量保障体系是保障职业教育能否提供高质量人力资源的基础一环，尤为重要。另一方面，《国务院关于大力发展现代职业教育的决定》中明确提出：“完善职业教育质量评价制度，定期开展职业院校办学水平和专业教学情况评估，实施职业教育质量年度报告制度。注重发挥行业、用人单位作用，积极支持第三方机构开展评估。”可见，现代职业教育质量保障体系（重点是专业质量保障体系）构建是现代职业教育体系构建的重要内容和组成部分。

其次，它是专业管理方式转变的内在要求。现代职业教育体系“在形态结构上的典型特征是与经济体系联系紧密”［5］，因此，职业院校的专业设置管理方式由审批制转变到备案制是更好地适应现代职业教育体系管理方式的必然要求。备案制与审批制的最大区别就在于学校的自主权不同，其区别具体体现在：（1）审批制是微观、直接管理，注重计划而忽略与市场的有机结合；备案制则是宏观、间接管理，注重与市场的有机结合。（2）两种不同的管理方式对职业院校专业教学质量的约束是不一样的，审批制对专业教学质量的监控是微观、直接的事前审批，而备案制则是宏观、间接的事后监管，容易出现质量监管表面性放松的错觉。因为，采用备案制就意味着职业院校专业设置管理权限的下放，学校拥有几乎全部的专业设置调整权利，这必将有利于激发职业院校办学积极性与主动性，有利于学校办出特色办出水平。但另一方面，也极有可能会出现“一放就乱、一哄而上”的情况。因此，相较而言，备案制专业管理方式对质量保障体系构建的要求更具有紧迫性和必要性。

最后，它是形成高质量职业教育合力的必然要求。近三十年来，我国市场经济体制的确立和实践，为权力下放奠定了理论基础和现实基础。备案制背景下的职业院校专业质量保障体系构建的内在要求是多方合作，既要充分调动和发挥院校的主动性和积极性，又要确保行业企业的深度参与和紧密合作，还要让政府实现“有限责任”管理。总而言之，即政府、院校、行业要各司其职，更要相互合作，形成合力。职业教育本身就不仅仅是教育领域的问题和责任，其质量监控也不仅仅是教育行政部门的事情，多元立体的专业质量保障体系就意味着多领域、多部门合作和合力。因此，备案制背景下建立和完善职业院校专业质量保障体系才能实现真正的高质量，发挥职业院校服务经济社会发展的重要功能。

三、备案制背景下职业院校专业质量保障体系构建的策略

自“十二五”时期以来，我国的职业院校专业设置管理已经全面实行了备案制。“十三五”时期是现代职业教育体系构建的关键时期，为了更好地推进备案制的实施，保障职业院校专业教育教学质量，要逐步构建由职业院校面向市场依法自主设置和建设专业，行业企业积极、深度参与专业建设和动态调整，中介评估机构提供专业设置和建设的咨询、评估服务，行政部门对专业建设进行宏观规划与监控指导的专业质量保障体系［6］。下面将从三个方面论述构建和完善这一体系的策略，落实备案制背景下职业院校专业质量保障过程中政府的宏观调控作用，院校的自主自律和社会的有效监督。

（一）健全制度保障机制，规范专业设置管理

备案制背景下职业院校在专业设置方面几乎拥有全部的自主权。为防止职业院校专业设置的自由化、混乱化，必须从源头上规范不同院校的专业备案行为，即首先要建立健全制度保障机制，使学校在面向市场自主开设、调整和停办专业时，真正能够有法、有据可依，避免由审批制的“强制”到备案制的“自由”转变过程中，学校失去方向。

首先，建立健全相应的法律、法规及制度文本。教育部颁布的职业院校专业目录和配套的专业设置管理办法是国家对职业教育进行宏观管理的基础指导性文件，也是国家对职业院校自主备案专业的直接指导性文件。因此，各省市在实施专业备案制时，必须依据上述两份国家性指导文件，组织力量制订符合各地实际的地方性文件，更为详细、具体的规定学校进行专业备案的要求和操作流程。同时，还要制订与专业设置质量保障配套的制度和相关文件。总之，法律、法规和制度文本的建立是一系列的，要确保专业设置管理的各个环节都有法、有据可依。

其次，要完善相关机构的设置并明确其职责。建立健全相应的法律、法规及制度文本是基础，在此基础上需要组织相关力量开展执行工作。特别是，要充分考虑职业教育与市场紧密联系的特性，不断吸纳相关行业企业的专家到机构中来，确保机构的专业性。例如，各地可以建立由行业、企业、教科研机构和教育行政部门等组成的职业院校专业建设指导组织或机构，充分发挥其在中等职业学校专业建设中的作用；职业院校也应建立院校级专业设置评议委员会，根据学校专业建设规划，定期对学校专业设置情况进行审议。同时，还要明文规定不同机构的不同职责和任务，如教育行政部门、专业建设指导委员会、评估机构、学校主管部门、学校等都应有明确的职责和任务，避免缺乏监管。

（二）构建内外结合的评估机制，加强专业质量过程监控

相较于审批制而言，备案制对职业院校专业质量的控制后置了，因此对专业质量的过程性监控尤为重要。实施专业备案制必须建立与之配套的专业评估机制，中介评估机构要对专业进行必要的外部质量监控，更重要的是通过外部质量监控推动质量监控的重心下移，促进学校内部专业评估机制的建立和不断完善。

首先，外部专业评估机制是在实施职业院校专业备案制初期必不可少的。因为在学校内部专业评估机制不健全的情况下，专业质量主要依赖外部监控。由中介评估机构开发适合专业备案和过程性检查评估的指标体系，采用合适的评估方式，组织由多方面专家（含行业企业专家）组成的专家组进行检查评估，能及时发现专业设置中存在的问题，帮助学校及时进行调整和改进。一般而言，对职业院校新设专业应该进行中期教学质量检查，并采用常态评估等形式进行持续跟踪（见图1）。外部评估是社会监控职业院校专业设置管理的重要方式，应该重视。特别需要指出的是，要注意评估的公开性和透明度，评估结果要向社会发布，既是接受社会监督，也能促进职业院校重视专业设置管理工作［7］。

图1　　某市职业院校新设专业质量保障图

其次，内部专业评估机制是学校专业设置管理良性发展的必要基础。外部评估是手段，其最终目的是通过外部评估推动学校内部评估机制的建立和不断完善。在实践中，大部分是通过这种“外逼内引”的方式，使职业院校的内部评估机制逐步成熟。职业院校的内部专业评估机制应重点关注课堂教育教学效果以及学生的学习成效等方面，要形成质量评价、反馈及改进的闭环系统，实现良性循环，真正做到以评促改，以评促建。

（三）实施专业动态调整机制，确保专业发展活力

专业是连接职业教育与产业的纽带。产业结构动态变化的常态性，意味着要使职业教育培养的人才要能够与产业发展需求吻合，就必须建立职业教育专业动态调整机制。职业院校专业动态调整机制包括专业的新增、调整和退出机制。在备案制背景下，需要多方合作，形成合力，共同推动职业院校专业动态调整机制的形成。评估机制是职业院校专业动态调整机制的重要基础环节（上面已作论述，下文不再赘述）。

首先，政府要充分发挥宏观调控、引导功能。政府要将职业院校的专业建设规划纳入经济社会的发展规划制定中，要定期发布专业设置信息指南，明确一定时期内鼓励类、限制类和淘汰类专业，通过适当的政策倾斜引导职业院校专业设置及调整。同时，要建立专业预警机制，建立职业院校毕业生就业、专业预警与重点产业供需年度报告制度，强化毕业生就业状况导向作用、招生计划调控引导作用，实行就业情况、招生计划与专业发展“三挂钩”。

其次，要强化、深化职业院校与行业、企业的联动合作机制。行业、企业深度参与职业教育人才培养过程，是一个国家职业教育发展水平提高的标志［8］。产业发展是职业院校专业动态调整的依据，行业、企业对产业发展信息最熟悉、最敏感，只有它们的切实参与，职业院校专业动态调整机制才能真正发挥对专业调整的服务作用。作为职业教育的重要主体之一，行业、企业是职业院校专业动态调整的决策方，要深度、积极参与职业院校专业建设的全过程，真正参与到专业的教育教学中来，与学校共同进行人才需求预测分析、人才培养方案制定、师资队伍建设以及学生就业指导等。

［1］http：//www.moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/ moe/s6811/201209/141492.html.

［2］王玉婷，陶红.中高职专业设置现状及衔接分析［J］.广东技术师范学院学报（社会科学版），2013 （11）：112-117.

［3］中等职业学校专业设置管理办法（试行）（教职成厅［2010］9号）［Z］.

［4］［5］关晶.现代职业教育体系的“现代性”辨析［J］.中国高教研究，2014（11）：25-28.

［6］陈效民，胡兰.中等职业学校专业教学质量保障体系的构建——以上海市中职学校为例［J］.职教论坛，2012（10）：68-72.

［7］王彤，唐卫民.美国高等教育专业评估体系及其启示［J］.现代教育管理，2010（10）：112-114.

［8］马建富.构建专业与产业发展动态调整机制 打造中国经济升级版［J］.中国职业技术教育，2014 （21）：196-201.

责任编辑宋庆梅

胡兰（1983-），女，湖北省黄冈市人，上海市教育评估院职业与成人教育评估所项目主管，研究方向为职业教育评估与研究等。

上海高校青年教师培养资助计划“上海市中职校专业质量保障体系构建的实证研究”（编号：ZZSEEI12002），主持人：胡兰。

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1001-7518（2015）28-0045-04