我国校企合作共建实训基地政策：演进过程与创新思路

□孙　　诚　　姜泽许

我国校企合作共建实训基地政策：演进过程与创新思路

□孙诚姜泽许

校企合作共建实训基地的政策会指导人们的实践，因此需要对一定历史时期的政策进行整理，以挖掘相关政策的演进过程。本研究将校企合作共建实训基地政策划分为五个阶段。在对每个阶段政策要点进行分析的基础上，指出了政策的不足并提出了政策建议。

校企合作；实训基地；政策建议；演进

政策分析适合研究具备一定时间跨度的、主体发生显著变化的政策文件［1］。传统实证主义研究认为政策是一套价值中立的、用以描述和反映现实社会实践和社会问题的“影响”或“呈现”，研究政策即是研究政策所反映的客观社会之特征［2］。就政策的制定而言，社会问题的客观存在长期以来被视为政策过程的逻辑起点［3］。研究者仅仅简单分析政策内容是不够的，而须将简单的政策视为复杂性社会符号予以系统对待，然后通过抽丝剥茧般的层次化分析还原或排列其背后所隐含或映射的复杂关系和内容［4］。本文对校企合作共建实训基地相关政策进行“收集”和“梳理”，从历史角度对政策演进进行划分，并分析了校企合作共建实训基地政策的不足之处，尝试提出未来政策制定的创新思路。

一、政策文件梳理

本研究对校企合作共建实训基地相关政策进行收集、整理和分析。政策文本收集注重信度和效度。在效度上将校企（包括广义上的产学研）合作共建实训基地作为主题进行政策文件检索，分别从职业教育、高等教育和继续教育三个领域检索重大政策文本，确保政策文本兼顾重要性和全面性。为了确保文件收集的信度、由两个不同的收集小组（每组由三位研究者组成）分别进行政策文件收集，然后将两组政策文件进行对比，不同部分交由专家审议，经过层层把关，最终确定76个政策文本。

（一）政策文本的时间跨度

76份政策文件的时间跨度较长，从1958年的《中共中央、国务院关于教育工作的指示》，一直到2014年的 《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》，时间跨度为56年。其中，共有31个年份出台过相关文件。从1996年开始，相关文件出台开始密集，其中两个明显文件发布高峰期：2006年为最高峰，一年内共出台文件9份；2011年为次高峰期，出台文件7份（各年份发文数量详见图1）。

图1　　校企合作共建实训基地相关政策文件发布年度分布情况

（二）发文单位情况

校企合作共建实训基地文件发布单位涉及较多，主要部门有中共中央、国务院、教育部。其它部委还包括财政部、税务部、人社部、国家计委、国家经委等。其中，教育部是文件发布的最重要单位，单独发文或参与发文的共有47份，占整个发文数量的64%；其中单独发文31份，占整个发文数量的42%；参与发文16份，占整个发文数量的22%。国务院的发文数量居第二，单独发文或参与中共中央发文的共有15份，占整个发文数量的19%，其中单独发文10份，占整个发文数量的13%；参与发文5份，占整个发文数量的7%。中共中央共发文10份，单独发文5份，与国务院共同发文5份。

二、校企合作共建实训基地相关政策的历史演进

校企合作共建实训基地政策，是指在一定时期内由政府制定的各类指示、意见、决定、通知、发展纲要、法律法规和措施的总称。建国以来，我国校企合作共建实训基地政策经历了一个由无到有、由分散到集中的演进过程。依据不同时期的政策特征，可将我国校企合作共建实训基地政策的演进划分为五个阶段：

（一）第一阶段：1949-1978年以“计划经济”为特征的政策

建国以后，教育领域政策的标志事件是《中共中央、国务院关于教育工作的指示》的颁布，党的教育方针是“教育为无产阶级政治服务，教育与生产劳动相结合”。“二五”时期的政策对于校企合作的表述以“半工（农/耕）半读”为主，要求其贯穿教育与生产劳动相结合的过程，还要求“学生学习、工作和务农”相结合，这样既可以解决学生上学的费用问题，也可以使学生得到实践锻炼，成为“又红又专”的革命接班人，并将其上升为一种“教育制度”。这种教育制度的实施，提倡学校办企业、办农场，在当时是学校办学经费来源的渠道之一。农业中学是实训基地的雏形之一，它是与农业生产相结合，为“三大革命”运动服务的新型学校。它既能解决高小毕业生就近升学的问题，又能为农业生产培养有文化、有技术的劳动后备力量。

表1　1949-1978年重要政策及文件列表

表2　20世纪80年代重要政策及文件列表

（二）第二阶段：20世纪80年代以初步推进“市场化”为特征的政策

从二十世纪八十年代开始，我国职业教育发生了质的变化，“市场化”的理念开始逐步呈现。这一期间的文件虽然依然强调半工半读和勤工俭学，但劳动人事部的文件已开始尝试探索与市场结合，并首次将“职业技术学校”、“实行前店（厂）后校”和“实习基地”等概念纳入相关政策文件。“厂校挂钩、联合办学”是这一时期政策文件的重要特征，其目的是多渠道获取办学经费，减轻国家负担。这一时期的文件要求将教学与生产服务经营相结合，既培训人才，又创造经济效益。与此同时，学校教师与企业技术工人互换，优势互补，是这一时期文件中所体现的校企合作方式的又一亮点。例如，要求选调那些能胜任教学的职工和技术人员，担任学校专职或兼职教师；对于企业自办或合办的职业技术学校或培训中心，教育部门有责任在教学业务和调配师资方面给予支持。

（三）第三阶段：20世纪90年代以推进“市场化”转型为特征的政策

在这一阶段中，推进“市场化”的理念开始在校企合作共建实训基地中进一步呈现。相关政策文件第一次提出“工学结合”的概念，要求各类职业技术学校，应根据教学需要和所具有的条件，办好生产实习基地。这一阶段政策的第二个特征是提出了继续坚持教学、技术服务与生产实践“三结合”的思路。鼓励职业院校大力发展校办产业，既加强了学校的实习基地建设，促进教学改革，将职业教育与社会经济活动相结合；也是学校筹集办学经费，增强学校自我发展的能力的渠道。可见，校办产业的主要目的在于弥补办学经费不足。发展校办产业是加强实习基地建设的重要途径。更重要的是，本阶段的政策文件提出了学校管理的“董事会制度”。要求有条件的学校，建立包括行业、企业以及科技界等方面代表组成的校董会或者学校管理指导委员会，实行管理模式改革，积极推动行业间、企业间以及学校间的联合办学。

表3　20世纪90年代重要文件及政策列表

（四）21世纪初十年间“市场化”进程进一步加速为特征的政策

进入21世纪之后，积极推动实训基地从计划培养向市场驱动转变，并与国际接轨是这一阶段文件的主要特征。在此基础之上，进一步提出了“职教集团”的概念。通过联合、连锁、集团化等办学模式，提高和增强职业学校的办学能力，增加与行业、企业和社会的粘合度。通过办学主体多元化的方式加强实训、实习基地建设。按市场规律和教育规则，多形式、多渠道吸收投资，与社会、行业、企事业单位共同建设，努力构建多元化投资格局。该阶段另一个显著的特征是提出了“校企合作、工学结合”的概念。要求职业院校与企业紧密联系，加强校企之间，校际之间的联系，建设公共实训基地。并提出“订单培养”的校企合作形式。

（五）第五阶段：2010年以来以“市场化细分化和专业化”为特征的政策

此阶段校企合作共建实训基地的相关政策呈现出进一步具体化和细分化的特点，更加注重市场需求的驱动作用。以此为基础，要求职业教育与产业的“五个对接”：推进产教结合与校企一体办学，以对接产业为切入点，强化职业教育办学特色。以经济社会发展需求为依据，坚持以服务为宗旨、以就业为导向，创新体制机制，推进产教结合，实行校企合作、工学结合，促进专业与产业对接、课程内容与职业标准对接、教学过程与生产过程对接、学历证书与职业资格证书对接、职业教育与终身学习对接。政策文件的另一个显著特征是积极支持各类办学主体通过独资、合资、合作等多种形式举办民办职业教育，探索发展股份制、混合所有制职业院校。鼓励企业和公办职业院校合作举办混合所有制性质的二级学院。允许社会力量以资本、知识、技术、管理等要素参与办学并享有相应权利，探索民办职业院校实行职工持股。强化残疾人中、高等职业学校专业特色，建好实习实训基地，进一步加强对残疾学生的指导。

表4　21世纪初十年政策及文件列表

表5　2010年以来重要政策及文件列表

图2　　校企合作共建实训基地政策演进历程

综上，通过分析可以看出，我国校企合作共建实训基地的相关政策经历了漫长的演进期（政策要点详见图2）。相关政策在尝试向建设功能多元化的校企合作实训基地靠拢的同时，也在朝着专业化建设的方向发展。事实上，在相关政策的指导和鼓励下，校企合作共建实训基地的建设已经取得较大的成绩，且功能逐步走向多元化和细分化，逐渐统一了“教学、生产、研发、培训和技能鉴定”等功能。实训基地要整合现有价值链，抓住影响价值的关键环节，打破基地之间各自为政的局面，整合所有基地资源，为教育教学服务［5］。

三、现有政策存在的不足之处

教育政策具有高度的概括性和规范性特征，会通过抽象和概括的方式隐藏某些信息［6］。事实上，随着市场经济的发展，校企合作共建实训基地由原先的政府主导逐步转变为现代公司治理机制。当然，相关政策难免存在一定的不足之处。

（一）与国家战略结合不紧密

现阶段，校企合作共建实训基地建设的相关政策文件尚未站在国家顶层设计的战略高度，并未实现与国家战略的紧密结合。校企合作共建实训基地必须依靠国家战略引领，才能取得长远发展。我国正在加快转变经济发展方式，走创新驱动、内生增长的发展道路，这是我国应对外部需求持续走低、传统竞争优势逐步减弱、人口资源环境约束压力不断加大的新形势的必然选择。转变发展方式，根本靠科技，基础在教育，关键是人才①。校企合作共建实训基地是国家技术技能人才的重要供给渠道之一，应在政策文件中体现其服务于国家战略的能力。

（二）劳动力价值未能在政策文件中得到体现

“双师型”教师队伍的建设是校企合作共建实训基地的重要组成部分，通过激励手段调动教师的积极性，提升教学质量，是实训基地能否成功的关键。现有的校企合作共建实训基地建设相关政策文件中，关于“双师型”教师劳动力价值的体现并不充分。事实上，合理的收入差距可以体现劳动力价值，从而调动其教学积极性，不断提升其技术技能水平及教学理论功底。在现有的制度环境下，实训基地教师的分配体制尚未发生根本性变革，从事教学及培训服务的教师没有市场化的劳动力价格形成机制，基础性工资水平只能大致参照事业单位水平，总额核定标准较低，与同行业的专业培训机构或企业人员相比差距较大，难以体现实训基地“双师型”教师的劳动力价值。

（三）管办评分离未在政策中体现

在校企合作共建实训基地的过程中，行政过渡干预的色彩依旧浓重，学校自主管理权限较少。如何尊重及保障学校和企业的办学自主权，尚未在相关文件中得以体现。下一步政策文件指定的重点应该是理顺政府、企业、学校、社会力量之间的关系，政府简政放权，使校企合作共建实训基地实现自主办学，真正的适应市场的需求，从而达到提升生源质量、实现现代化管理、提升办学水平的目的。改革和发展校企合作共建实训基地，必须实现管、办、评分离，才能达到实现实训基地的规模、质量和效益的协调发展。

（四）治理方式和方法仍不完善

建立政府、行业、企业、个人、社会共同参与的基础能力建设多元投资机制，探索发展股份制和混合所有制职业院校是未来发展的方向。同时，扩宽投资方式是实训基地遵循市场机制，以公司化模式运营的要求。校企合作共建实训基地相关文件中，对于治理机制的描述较为笼统，易导致实训基地出现产权模糊、权责混乱、管理落后的现象。现代企业治理制度的缺失直接导致部分实训基地缺乏核心竞争力，出现经营业绩不佳甚至亏损的情况，最终影响实训基地的健康发展。实训基地的运营往往参照职业院校治理机制构建，缺乏现代化的企业制度理论指导。

四、政策创新

教育部和各级政府应在后续的政策文件中，应重点制定或补充关于校企合作共建实训基地改革、发展和组织运营相关的政策文件。以加强实训基地服务国家战略的能力，规范运营过程中的治理。

（一）以培养紧缺人才为导向，适应国家战略需求

相关的政策和文件应对校企合作共建实训基地如何服务国家战略提供指导。例如在制造业转型背景下，我国提出了《中国制造2025》发展战略，亟需新一代信息技术、高档数控机床和机器人、航空航天装备、海洋工程装备及高技术船舶、先进轨道交通装备、节能与新能源汽车、电力装备、农机装备、生物医药及高性能医疗机械和新材料人才。对于紧缺人才实训基地的建设，国家应该在今后的政策中给予充分的引导，制定相关优惠措施，鼓励企业和社会资本合作办学向这些方面流动。此外，校企合作共建实训基地的建设还可以与振兴东北老工业基地、长江经济带、西部大开发和一带一路等国家战略相结合。

（二）建立实训基地“双师型”教师收入增长机制，增强激励作用

现有收入分配机制因激励机制的缺失，使实训基地“双师型”教师的收入受到限制。校企合作共建实训基地不仅仅是办学模式的突破，更应该是组织结构和治理模式的更新。因此在“双师型”教师收入分配机制设计时，要将教师的收入与其劳动付出挂钩，体现“多劳多得、优绩优酬”的理念。绩效工资是激励机制的一个组成部分，单纯通过绩效工资改革难以达到提高教师积极性的目的。因此，校企合作共建实训基地收入分配机制的改革，还需与人力资源改革同步推进。如教师招聘、流动、晋升、绩效考核、岗位竞聘等机制，实现收入的激励上升与教师队伍管理相结合。

（三）理顺办学主体关系，实现管办评分离

实现管办评的重点在于理顺政府、学校、企业和社会的关系。政府简政放权，做好政策指导与保障工作，以确保实训基地规范办学，认真落实国家教育方针。学校和企业以多种形式合作办学，创新办学体制、强化管理模式、调整课程结构、优化师资配置、加强校内外实训基地软硬件建设。社会中介机构则需建立完善的评价和测评体系，对学生的发展、教学质量、就业状况、软硬件条件、课程设置和教学质量等进行测评。还可引入“互联网+”的测评机制，广泛吸引学生家长、合作企业员工进行测评，多方面吸取意见。

（四）完善治理结构，建立现代管理制度

解决经营权和管理权分离所产生的代理冲突是公司治理的核心问题。校企双方应严格按出资比例的大小分配话语权，设立董事会、监事会、经理层、教学管理委员会等机构，并对其权利和义务做出规定。校企合作政策文件应该为实训基地的治理模式提供一个新的思路：以促使实训基地适应市场化的竞争为目的，运用现代化的“自主经营、独立核算、自负盈亏”治理制度进行管理和运营。必须建立“产权归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代实训基地管理制度，实现“科学管理、自负盈亏、按股分红”的治理模式。

［1］施旭.话语分析的文化转向：试论建立当代中国话语研究范式的动因、目标和策略［J］.浙江大学学报（人文社会科学版），2008（1）：131-140.

［2］张海柱.公共政策的话语建构：来自国家合作医疗决策的经验（1990—2003）［J］.公共管理评论，2013 （2）：23-42.

［3］MarstonG.Socialpolicyanddiscourseanalysis：policychangeinpublichousing［M］.England：AshgatePublishingLimited，2004.

［4］吕源，彭长桂.话语分析：开拓管理研究新视野［J］.管理世界，2012（10）：157-171.

［5］付永生，阎卫东.高等职业院校校内生产性实训基地价值链构建［J］.现代教育管理，2014（9）：93-95.

［6］余清臣.教育理论的话语构建——通达教育实践之路［J］.教育研究，2015（6）：11-18.

责任编辑刘扬军

孙诚（1961-），女，北京人，中国教育科学研究院职业技术与继续教育研究中心主任、研究员，研究方向为人力资源、职业教育与继续教育；姜泽许（1985-），男，中国教育科学研究院职业技术与继续教育研究中心助理研究员，研究方向为职业教育、人力资源管理。

全国教育科学“十一五”规划2010年度教育部重点课题“校企合作共建实训基地研究”（编号：GKA103004），主持人：孙诚。

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1001-7518（2015）28-0072-06