我国信托管理人制度完善的法律思考
2015-11-14李清宇
李清宇
(苏州大学 王健法学院，江苏 苏州 215006)
为保障信托目的实现并保护受益人权利，大陆法系国家在引入信托法时大都确立信托管理人制度，信托管理人以自己的名义为信托受益人为诉讼或诉讼外之行为。英美法系国家对其有“保护人(protector)”、“强制实施者(enforcer)”、“任命者(appointor)”、“监管人(guardian)”等多种称谓。在《美国信托法重述》(第2 版)中尽管有对该制度的具体描述，但并无明确概念界定。有学者从职能与权限方面将其总结为:信托管理人不是受托人，但信托文件授予他对受托人信托管理的监管职能。现实中要向受益人给付信托财产，受益人就必须特定和存在。当受益人未特定或受益人不存在时，信托利益将处于浮动状态。此时，信托管理人将为未特定、确定的受益人监督受托人，以保障受益人权利与信托目的实现。此外，即便存在确定的受益人，当受益人为多数时(多为商事信托)，且人数众多的受益人集团成员发生变动时(年金受取权为受益人时等)，很难期望每一个受益人都去监督受托人，或召开受益人会议进行多数受益人的意思决定。由此，设立、探讨信托管理人相关法律问题，对于健全我国信托法制，特别是拓展信托法律实际适用空间具有重要意义。探讨信托管理人法律制度相关问题，首先需要明晰的关键问题是信托管理人的法律地位。信托制作为英美法系的特殊产物，由大陆成文法系观点审视，其法律关系与构造较为特殊。以公益信托为例，由于英美法系中普通法与衡平法并行，当受托人违反信托义务但按普通法不能对之加以制裁时，受益人可基于公平正义的理念提起诉讼，法官也可凭借“受益人衡平法上的所有权”对其加以救济。因此，在信托法发源地的英美信托法上并未规定公益信托监察人制度，而大陆法系国家则不然。在大陆法系国家移植引入信托法律制度时，如何使失去衡平法依托的信托制充分发挥功效，是探析信托财产性质、各方主体法律地位及其法律关系等问题的根本意义所在。因此，以信托管理人法律地位分析作为前提基础，结合具体立法进行制度评析与完善建议构想，也才可能具有理论价值与实践应用性。
一、信托管理人法律地位分析
关于信托管理人的法律地位界定，目前相关的资料著述中，占据主流地位的学说是认为信托管理人与受益人之间存在有类似于“民法”上的委任关系，此观点多为日本及我国台湾地区学者所坚持。“信托法仅就信托管理人的权限进行了规定，不过由于信托管理人是为不特定及将来受益人而设立的，所以信托管理人和受益人之间就产生类似于委任的关系。”日本信托法专家能见善久教授在认同这一观点前提下，进一步分析认为，由于信托管理人与受益人之间类似于委任的关系，所以信托管理人在对受益人的关系上，应负担包括善管注意义务在内的一系列义务。在年金信托等之中，在信托行为中规定委任人来选任信托管理人，此时信托管理人和委托人(企业)之间不仅产生委托关系，在信托管理人和受益人之间也产生类似于委托的关系(似乎可以看作是为第三人的委托契约)。但是，该理论与日本信托实务的冲突在于，它可以用来解释部分信托管理人与受益人之间的委任关系(这种关系定位是为了适用法律便利，采用类似的方法进行定位)，例如受益人尚不存在或未特定化的年金信托、股权激励信托等。但在用来解释公益信托管理人制度时却面临困境，“……此时信托实践中，不独立于受托人的信托管理人会产生害及受益人利益的危险。企业年金中由于存在委托人，对此的担心就很少，不过公益信托中受托人选任信托管理人的场合非常多。还应考虑为了确保信托管理人独立于受托人的方法。”即在日本信托实务中，公益信托之信托管理人选任由受托人来进行，而此时既违背信托结构权力制衡基本要求，亦无法再用类似委任关系解释信托管理人与公益信托受益人之间的关系，因为由受托人指定或选任的信托管理人，虽然也是一种委托关系，但无论如何其实质不应是“为第三人的契约”。也正是出于这种原因，在日本公益信托中，通常都是按照主管机构规则来设置信托管理人，这虽非许可要件，但在实际实务上，多数都将设置信托管理人作为许可要件。此外，台湾信托法学者也认同此种关于信托管理人法律地位界定，认为“解释上应认为信托监察人与受益人之间具有类似民法上的委任关系，因此得类推适用民法委任的规定。”进而依据台湾地区“民法”规制、解释信托监察人与其他信托主体之间的具体权利义务关系。美国学者亦有类似观点，认为如果委托人没有明确表示相反意图，则人们可以合理推测授予保护人的权力被认为是以受信人的名义所持有。
采纳委任观点解释信托管理人法律地位，在大陆法系法律体系内的确较为妥当。只是通过前述分析，又会发现如果直接适用民法有关委任之规定，可能出现表面符合法理，但实质违背信托结构制衡要求与信托实践的情形，从而对信托管理人功能作用发挥造成障碍。具体而言，如果认定存在有委任关系的话，则委任人究竟是谁实质上模糊不清。从信托结构入手分析，信托管理人作为受任人对受托人履行监督职能，则其委任人应当是受益人。但信托管理人制度产生的重要依据之一就在于，受益人不特定或尚不存在，显然这种认定极不周延;如果认定委任人是信托制中的委托人，那么依台湾地区“民法”第546 条的规定，“受任人因处理委任事务，支出之必要费用，委任人应偿还之，并付自支出时起之利息。受任人因处理委任事务，负担必要债务者，得请求委任人代其清偿，未至清偿期者，得请求委任人提出相当担保。”所得解释即为，信托委托人应负担信托监察人因处理信托监察事务所付出的必要费用，或负担由此所产生的必要债务。但同时依据我国台湾地区信托法律规定，“信托监察人为行使受益人的权利而支出的必要费用，得请求受益人偿还之，并支付自支出时起的利息;信托监察人为受益人行使权利而负担必要债务者，得请求受益人代其清偿，未至清偿者，得请受益人提出相当担保。”显然，若将信托委托人视为委任人，却又认定有关费用承担由受益人承担与委任法律规定相矛盾，若由信托委托人支付信托管理人(信托监察人)因处理委任事务支出的必要费用，又与信托法理相互冲突。最后如果把受托人视为委任人，既不符合信托自身结构和运营要求，也不符合委任法律的相关规定。
综上所述，笔者认为继受信托制的关键核心仍然是在于对信托财产本质的认定。当代信托，尤其是商事集团信托财产的本质具有鲜明主体组织层面特征，其可以被视为是法律主体而非仅限于客体范畴
二、信托管理人(监察人)法律制度析论
(一)信托管理人域外立法简介
第一，关于信托管理人的选任、辞任与解任。
大陆法系国家信托法中，信托管理人一般都是在信托行为过程中选定。如果信托行为没有指定信托管理人，或者依据信托行为所指定的信托管理人不同意、不能就任时，可以根据利害关系人的申请，由法院依照职权选任。当利害关系人向法院提出申请，由法院根据申请选任信托管理人自无疑义。问题在于法院能否依据职权，在需要选任信托管理人情形下，由法院依据职权自行选任信托管理人。日本信托法对此问题的看法经历了一个转变，修订前的日本信托法第8 条主张，法院有权在受益人不确定或尚不存在时，既可以依据利害关系人申请选任信托管理人，也可以直接依职权选任。修订后的日本信托法第123 条规定，“现不存有受益人，且信托行为中未有关于信托管理人之订定，或依信托行为订定被指定为信托管理人不同意就任，或不能就任时，法院得依利害关系人之申请，选任信托管理人。”从而否定了法院在须选任信托管理人情形出现时，依据职权直接选任，规定法院必须根据利害关系人的申请选任信托管理人。台湾学者在对我国台湾地区“信托法”第52 条进行解释时同样认为，受益人不特定或尚不存在时，若无信托监察人，将难以保全受益人的信托利益，因此在有必要条件下，应迅速选任。但由于条文仅规定利害关系人与检察官始得申请，未规定法院得依职权为之，从而在解释上尚难谓法院得依职权选任信托监察人。
关于信托管理人的辞任与解任，在日本信托法中第128 条中规定，信托管理人的辞任与解任准用信托受托人的辞任与解任规定。按照我国台湾地区“信托法”第57 条至59 条的规定，有关信托监察人辞任、解任规定的主要内容有:信托监察人有正当理由需要辞任的，必须经过指定或选任之人同意，由法院指定的则需通过法院许可方可辞任;如果信托监察人怠于履行职责或有其他重大事由的，当初选任或指定监察人的人可以解任信托监察人，同时法院还可以根据利害关系人或检察官的申请解任信托监察人;信托监察人被解任或辞任之后，除非信托行为、文件中另有约定，否则指定或选任之人须重新选任新信托监察人，不能或不进行重新选任的，法院可以根据利害关系人或检察官的申请进行选任。对于共同信托基金的信托监察人的辞任、解任，根据我国台湾地区相关立法，其解任信托监察人的权利主体又被授予了信托经营机构，同时授予共同信托基金主管机关(即台湾地区“财政部”)申请法院解任、选任监察人，以及核准信托经营机构选任的监察人的权利。
第二，信托管理人职权。
关于信托管理人的职权，日本学者结合该国新修订的信托法，指出信托管理人是以自己的名义，为受益人的利益，拥有行使与受益人相关的法庭上下之行为的所有权利(信托法第125 条第1项)。也就是说，其拥有受托人违反权限之撤销权、对受托人的损失补偿的请求权等一切权限。但是也可以由信托行为另行约定，限制其权限范围。信托管理人是复数时，除非信托行为另有约定，否则必须共同行使权限所属之行为。另外按照日本信托法的规定，受托人必须把对受益人的通知、公告(受益人不存在时)通知到信托管理人。信托管理人在行使其权限过程中，必须负有善良管理人的注意义务和为受益人诚实公平地行使权限的义务。我国台湾地区学者依据“信托法”及其他相关法规，认为信托监察人的职责主要在于:第一，信托监察人的行为是为受益人利益而不是为了自己的利益。第二，信托监察人以自己的名义，为一定的行为，不是以受益人的名义。监察人不是受益人的代理人，他独立于委托人、受托人和受益人之外。第三，监察人所进行的行为必须与该项信托有关，不能是与信托无关的行为。第四，监察人有权进行相关的诉讼与非诉讼行为。甚至有台湾学者认为，信托监察人在履行职责过程中，有权以自己名义，行使信托文件和信托法授予受益人的全部权利。此种概括显然过于宽泛与草率，实将监察人视为受益人的完全代理人。还有台湾学者对监察人所拥有的职权一一进行表述，其中对于那些属于受益人所固有的权利或权限，例如“信托法”第15 条所规定的变更信托财产管理方法的同意权、第17 条第1 款规定的实质信托利益享有权、第64条第1 项所规定的共同终止信托同意权或其他专属于受益人的权限，因其权利性质特殊，非可由信托监察人基于其管理权而行使，就此解释上应认为，除信托行为另有规定外，信托监察人不得行使。
英美法系中的信托保护人制度最早产生于离岸信托(off shore trust)，其权力可由信托文件授予也可由法律做出原则规定，但法律文本中并未明确监督职责。如巴哈马2011 年修订的《受托人法》将信托监察人界定为“完全根据信托条款指定的、排除那些持有信托财产的人，包括指定担当顾问、代理者、任命者的任何人”。英属维尔京1993 年修订的《受托人法》以及迪拜信托法中授予信托监察人的权力基本与巴哈马相同。根据英国《慈善法》的规定，慈善委员会承担了公益信托监察人的角色，由其监督信托财产的收益及使用。1999 年《慈善法》赋予慈善委员会广泛的调查权，若受托人及其职员有不当管理或违法行为，慈善委员会可行使中止、解除权。2006 年《慈善法》进一步规定，慈善委员会可中止或撤销行为违法的受托人及其职员的职务并指定新受托人，并且可以禁止其继续参与公益。
(二)我国信托管理人立法析评
我国当前信托法律体系中，明确涉及信托管理人规定的法律及规范性文件包括有:《中华人民共和国信托法》、中国保监会于2006 年3 月颁行的《保险资金间接投资基础设施项目试点管理办法》以及中国银监会于2008 年6 月颁行的《关于鼓励信托公司开展公益信托业务支持灾后重建工作的通知》等。分析这些相关法律规定，当前我国有关信托管理人制度主要内容与特点在于:
第一，强制性要求公益信托必须设立信托监察人。之所以这样要求，是由于当时信托立法者的主流观点认为公益信托设立监察人的目的是为了保护社会公众利益、保障公益信托的信托目的能够顺利实现。在法律地位方面，将监察人定位于受益人利益代表，是对受托人信托活动实施监督的主体。“公益信托与私益信托最大的区别是，设立私益信托时必须有明确的受益人，否则信托不能成立。”伴随信托法制实践与研究发展，当时的此种认识现在看来显得过于狭隘。如果说公益信托设置监察人理由之一在于受益人不确定，至少对于私益信托中受益人不确定、尚不存在等情形，例如为未出生子女设置信托，不能认为该信托因受益人尚不存在而不成立，应该允许在类似私益信托情形下设置信托监察人，进而保持信托法律体系内部协调、统一，实现对受益人权利保护之周延。
至于私益信托管理人的设置，有观点认为“虽然我国信托法没有明确规定可以设立监察人，但依信托的性质，一项私益信托在受益人尚不存在、不确定的情况下，是否设立信托监察人，可由委托人自主决定”。从私法自治角度而言，上述解释并无疏漏。但具体到信托管理人的选任、职权、义务、辞任、解任、任职资格等方面，如信托法不作任何法律规定，完全交由信托行为当事人自治决定，其监督受托人之功能必将难以实现。以行使撤销权或要求受托人就不当、违法行为所致信托财产予以损害赔偿为例，信托管理人在法律界定不清的前提下，我国民事诉讼法律又要求原告必须是与案件有直接利害关系的人，信托管理人是否有权以自己名义为受益人(不特定或尚不存在)利益提起诉讼，法院能否准予立案，不无疑问。而且分析该法案起草说明，在当时历史、经济背景条件下，对于信托管理人设置必要性及其功能认识过于狭隘，对于信托管理人便利复数商事信托受益人行使权利，有效加强对受托人监督，实现信托目的这一重要功能缺乏充分认识。实践证明域外立法多通过引入信托管理人制度，在当代信托领域内强化对受托人的监督，便利信托(特别是商事集团信托)高效、公正运营，并取得了良好效果。
第二，实体方面，对信托监察人的权利义务进行了规定。以我国《信托法》为例，其法条第65条、第67 条、第71 条规定了公益信托监察人实体上所负担的职责。其主要内容有:监察人有权以自己名义为了受益人之利益，提起诉讼或实施其他法律行为;要求公益信托的受托人每年至少应当作出一次有关信托事务处理及财产状况的报告，而且该报告只有经监察人认可之后，才能够报公益事业管理机构核准;当公益信托终止时，有关清算报告要求同上。我国信托法中有关信托监察人规定过于原则、泛化，缺乏实践可操作性。从权利义务配比角度而言，信托法中公益信托监察人只规定了其享有的权利(力)，而缺乏义务设定，因此对于信托监察人的违法、违规甚至懈怠等行为的责任追究无从谈起;从信托结构来看，缺乏符合信托结构与运行规律的激励机制设立。例如，公益信托作为众多信托类型中的一种，特殊之处在于信托设立目的是为了社会公共利益，由于受益人是社会公众而具有不确定性，为督促受托人切实履行信义义务、其他信托义务，所以设置有公益信托监察人。在此前提下为更好促进、激励监察人履行其职责，对受托人信托活动进行监督，各国立法一般都对信托监察人收取报酬有所规定。例如我国银监会2008 年颁行的《关于鼓励信托公司开展公益信托业务支持灾后重建工作的通知》中第3 条规定，“受托人和信托监察人收取的报酬合计不得超过信托财产总额的千分之八。”我国《信托法》在此方面显然存在有缺失。
第三，程序方面，规定了选任信托监察人的程序。根据我国《信托法》第64 条的规定，公益信托监察人有两种产生方式，即由信托文件规定，如果信托文件未规定的，则由公益事业管理机构指定。参考信托实践与其他国家信托管理人立法，在程序方面我国信托法有关信托监察人的规定同样过于简单。完整的信托监察人程序制度至少还应当包括有:监察人的资质、资格条件规定。信托监察人为监督公益信托中受托人信托事务活动而设立，当然应具备完全民事权利能力与行为能力，此是民法基本原理推导而非法律规定。至于信托监察人能否为法人，按照我国有关规定是允许法人机构担任信托监察人的，只是其实际效果，尤其是在商事信托领域中效果如何有待进一步观察、研究。考虑到当代信托事务活动的专业性与复杂性，立法应当对信托管理人规定有相关职业、技术或从业经验等资质要求。此外，关于信托管理人的选任、解任、辞任等程序性规定中，是否应进行限制性规定和司法机构介入，尤其是其与信托当事人之间的基本权利义务设定，缺乏应有的明确规定。而这实际涉及前述如何判定信托管理人法律地位的问题，因此，信托权利结构、权力制衡以及信托管理人法律地位界定，应当成为完善、健全我国信托管理人法律制度的逻辑主线。
三、我国信托管理人法律制度完善
第一，信托管理人制度功能定位方面，应当明确将其定位于为了监督受托人信托事务活动而设置。通过监督受托人处理信托事务活动，保障受益人权利、实现信托目的。由于缺乏信托制框架内受益人享有受益权所对应的受托人衡平法义务规定，因此在大陆法系国家信托立法中，有必要对信托管理人制度进行专门规定。因为无论委托人还是受益人在信托成立后，将丧失对信托财产的直接管理、控制权，转而演变成为对受托人履行义务活动的依赖。此时，在公益信托及其他受益人不确定或受益人尚不存在的情形下，大陆法系的传统法律规定，对受托人是否能够切实、忠诚、谨慎地履行义务，几乎无法保障，因此大陆法系国家信托法大都强调在前述情形时应设置信托管理人，对受托人信托事务活动进行监督。在我国信托法出台前后已有学者呼吁，对于我国这样一个刚继受信托制度的大陆法系国家，应建立统一的信托监察人制度，以全面保护受益人的利益。
与此同时，伴随中国信托法及商事信托实践发展，在未来建立、健全统一信托管理人制度时，对那些具有规模效应、受益权凭证高度分散的商事信托，也应当纳入立法范畴。因为此类信托尽管受益人确定，但由于信托结构所致功能性障碍、受益人数众多所致“搭便车”心理以及缺乏激励措施手段等原因，使得受益人会议作为拟制团体信托组织的机关，较难充分发挥其应有的监督与权利行使等功能。而考虑由信托管理人实现功能角色替代，能够较好解决信托受益人会议结构性障碍，通过制度完善衔接，建立起符合信托结构和运行规律要求的受益人会议制度和信托管理人制度。总之，当代信托制中的信托管理人功能已发生演变，在监督受托人处理信托事务活动功能的基础上，信托管理人还具有优化信托治理结构的重要功能。从这个角度出发，或可考虑在当代信托法制实践中，由信托管理人担任信托受益人会议常设的日常机构。
第二，实体方面，完善受托人实体权利、义务法律规定，使得信托管理人制度周延并具备可操作性。在义务方面，可类推、借鉴民法学原理中“委任”相关法律规定，特别是强调信托管理人作为信托财产的受任人，在履行监督职责时，对信托财产本身应负担善良管理人的注意义务。在此基础上予以进一步细化，例如:根据信托文件或受益人会议决定处理事务、亲自处理义务、报告义务、与委任事务相关的物之交付及权利转移义务，改善我国信托法中有关信托管理人义务规定空白，实践可操作性差的弊端。在我国信托法已有关于信托管理人法律规定的基础上，结合信托法理及域外立法经验，可就以下几点进行重点考量:明确商事集团信托中，经受益人会议同意，由信托管理人担任受益人会议常设机构。因为信托特殊结构决定其存在有“天然”信息不对称状态，无论是设立日常机构选举方式还是在基金合同中约定日常机构的议事规则，都必然是以受托人为主导。在此状况下，有可能进一步扩张受托人对受益人会议正常召集、决议的影响与控制。因此由信托管理人作为信托受益人会议的日常机构，或至少赋予其享有受益人会议召集权、非受益人身份的信托管理人列席受益人会议以及应一定比例受益人的请求而行使其权利(例如特定重大事项发生后，可以请求受托人或信托管理人召集受益人会议)等权利;在明确规定信托管理人应负担的义务及法律责任前提下，信托管理人可以以自己的名义，为受益人的利益，进行与信托有关的诉讼或诉讼外的行为;明确其不应享有的权利(力)，特别是免除受托机构责任、同意受托机构解任或辞任的申请、向法院申请解任受托机构、指定或申请法院选任新的受托机构等权利。通过此类规定，可明晰受益人、受托人和信托管理人之间相互监督与衡平，而不至于过分阻碍信托受托人自由管理、处分信托财产的信托事务活动。至于受益人与信托管理人之间的制约与衡平，主要应在信托管理人选任、解任等程序规则中予以规制;最后，将我国信托法规中已有的合理部分予以整合、统一规定。例如关于公益信托中信托管理人对受托人报告的认可权，以及信托管理人可以获得约定合理报酬的权利等。
第三，程序方面，需要解决的关键问题在于信托管理人之选任、解任以及其资质标准设定。当代信托管理人的功能除监督受托人处理信托事务活动外，还具有优化信托治理结构的重要功能，所以关于信托管理人程序规定，应结合考虑当代信托组织团体特性和信托权力制衡要求。信托管理人作为类似公司治理结构中的“监事会”机关，在监督受托人的同时，还可解决信托内部当事人的“代理成本”问题，因此信托管理人一般会在信托行为过程中选定。如果信托行为没有指定信托管理人，或者依据信托行为所指定的信托管理人不能够、不同意就任的时候，可以根据利害关系人的申请，由法院依照职权选任。这一由利害关系人申请的程序，由于我国信托法只规定有公益信托管理人制度，因此当信托文件中未规定公益信托管理人时，则由公益事业管理机构指定该公益信托管理人。未来若建立统一信托管理人制度，将要纳入众多非公益信托的其他信托类型，有关信托管理人选任作为典型私法关系，不应有过多公权力介入。以司法裁判而不是行政权力为辅，介入引导信托管理人选任，这也是大陆法系国家立法通例。允许委托人(受益人)直接选任信托管理人，其他利害关系人可以向法院提起申请，由法院依职权选任，但不可由法院未经申请直接选任。至于信托管理人的辞任、解任的实体条件，整体上可以借鉴日本或我国台湾地区立法相关规定。需要明确的是，从信托内部制衡角度出发，不得由受托人同意或核准信托管理人辞任、解任的申请。关于信托管理人资格设定，应在信托法中明确指明担任信托管理人的基本条件:首先，自然人须是完全民事行为能力人，至于法人，我国现有规范性文件允许其担任公益信托管理人，只是结合我国现阶段信托实践发展来看，出于充分发挥信托管理人功能的需要，应尽量由符合一定标准的自然人担任较好;其次，当代信托存在有受托人以自有资产进行信托投资情形，从保护全体受益人、避免“内部控制”的角度考虑，应明确规定不得由信托受托人担任信托管理人，也不得由其直接选任，出于同样的原因，受托人以自有资产持有的受益权，在受益人大会中不应享有表决权;最后关于信托管理人资质条件限制，需要考虑的因素主要包括有专业、职业技能、从业时间与经验、过往从业表现等，即应当是经济、管理、金融投资、信托业以及相关法律领域内较为杰出的实务工作者与专家。
