侨民战略视野下我国侨务法制建设的几点思考

陈奕平

(暨南大学 国际关系学院/华侨华人研究院，广东 广州 510632)

一、侨务法制建设面临的新形势

国侨办主任裘援平在履新后谈及侨务工作的设想时，曾指出:“侨务工作要实现新发展，迈上新台阶，必须适应世情国情侨情新变化。”裘主任提到的侨务工作，自然包括侨务法制建设。因此，我们讨论侨务法制建设时，首先应该清楚世情、国情及侨情的新变化。

(一)世情、国情的新变化

改革开放以来，随着中国经济的快速发展，中国国家实力和国际地位迅速上升。在中国社会经济转型的关键时期，十八大报告提出“全面落实经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设五位一体总体布局”，实现经济转型升级和创新型国家建设、文化强国和生态文明建设等战略任务，确保到二○二○年实现全面建成小康社会宏伟目标。可以说，国情的变化聚焦在中国崛起和社会经济转型两方面。

国情的变化和世情的变化是相互关联的，中国战略任务和目标的完成有赖于稳定的国内局势和有利的国际和平环境。就当前世情而言，国际局势的新变化，尤其是美国亚太再平衡战略的实施以及金融危机的持续影响，对我国和平发展构成巨大压力。美国战略调整引发亚太战略格局的新变化，中国周边国家对中国的疑虑和担忧在增加，部分国家采取强硬对抗政策，这导致中国面临复杂的周边安全形势。而金融危机严重打击欧美经济，也对中国经济产生了一定的负面影响。当然，相对欧美国家而言，金融危机对中国的冲击程度较低。但随着对外开放的进一步扩大、“走出去”战略的进一步实施，中国海外利益的拓展与维护面临新的挑战，已经引起国家高度重视。党的十八大报告明确指出，要维护我国海外合法权益。同时，中国的迅速崛起及转型期面临的问题引起世界的高度关注，也引发激烈的争论甚至出现大量“杂音”，这说明中国国际形象的建构也亟待完善。再有，网络时代新媒体的影响力越来越大，成为各国争夺话语权、扩大软实力影响的重要途径和平台，这就要求我们加大对国家形象传播的方式和途径研究。

基于上述新形势的分析，对内求和谐、发展，对外求和平、共赢，将是中国较长时期内外战略的核心。

(二)世界侨情新形势与新问题

近十余年来，随着中国崛起和大量中国人走出去，经济全球化和科学技术的发展，以及海外华侨华人社会的发展，世界侨情也出现了许多新情况，发生了许多新变化，包括:新华侨华人和华裔新生代成为华社主体;华侨华人整体素质大幅提高，特别是高科技人才和各方面专才人数众多;华侨华人经济科技实力和政治影响力进一步增强，与祖(籍)国和家乡的联系更加密切、合作交流更加频繁;华侨华人对对祖(籍)国的凝聚力、向心力增强;华侨华人融入住在国进程加快;华侨华人的新需求、新诉求更加多样化，希望共享祖(籍)国改革发展成果，调整涉及其切身利益的法规政策。同时，海外华侨华人社会也出现一些新问题，如侨社和谐、社团新老交替等问题。这些都需要我国侨务工作者予以重视并依法协助解决。

(三)世情国情侨情新变化对侨务工作的新要求

侨务工作是党和国家一项长期的战略性工作，作为沟通中国与居住国桥梁和纽带的6000 万海外华侨华人及3000 万归侨侨眷，在我国经济转型升级、海外利益维护、文化建设和科技创新、公共外交与和平统一、中华文化的海外传承等方面一直发挥着独特而重要的积极作用。同时，我们也要承认，海外华侨华人中存在疆独、藏独和台独分子等反华势力，如何针对性开展工作，化解威胁，维护中国稳定局势，致力于和平统一大业，就显得十分重要而急迫。而有关中国新移民子女及华裔新生代“失根之忧”“身份认同危机”的讨论也十分热烈，如何依法加强联谊，增强他们对祖(籍)国的了解，传承和发扬历经数千年形成的中华文化，使其将来成为中国的海外友好力量，也已受到中国政府重视。

由此，新时期侨务工作任务，除了继续涵养侨务资源，服务海外侨胞和归侨，为引资引智服务和促进文化交流外，应该拓展侨务工作舞台，纳入侨务公共外交、国家安全、软实力与国家形象等战略内容，发挥华侨华人在维护中国沿边稳定与发展，推动中国和平统一，拓展、维护中国海外利益，促进我国经济转型升级和创新型国家建设及中华文化传承中的作用。

二、侨民战略理论对侨务法制建设的启示

侨民向来受到侨民输出国和接受国的重视。据初步统计，目前建立官方机构，程度不同地开展侨务工作的国家已达七十多个，其中既有发展中国家也有发达国家，既有移民输出国也有传统的移民输入国。对于发展中国家而言，传统上主要是通过海外移民引进资金和技术，促进国家经济发展，但近年来也重视海外移民在提升国家形象、增强国家软实力方面的作用。而发达国家传统上吸引移民，主要是强调人才竞争，但近年来也重视移民在民间外交、提升国际形象方面的作用。

实际上，近年来新西兰、加拿大、澳大利亚、新加坡、以色列和印度等国家都先后实施侨民战略。何为侨民战略(Diaspora Strategy)?博伊尔(Boyle)、基钦(Kitchin)和安西恩(Ancien)将侨民战略定义为“致力于发展和处理祖籍国(homelands)与其侨民关系的某项或系列清晰和系统的政策计划”，“是多个相关机构制定和执行侨民政策的总体框架”。上述国家推出的侨民战略涉及社会、文化、政治、教育和金融等方面的内容。在2009 年，来自澳大利亚、智利、印度、爱尔兰、牙买加、立陶宛、新西兰、苏格兰等国家的政府官员和政策制定者召开了一次题为“探索侨民战略”的研讨会，探讨建立侨民研究网络，分享制定和实施侨民战略的经验。

侨民战略理论最初主要关注海外侨民与祖籍国发展之间的关系和相关的政策。近几年来，侨民战略理论出现了新的发展:一是，侨民不仅仅局限在海外侨民，也包括外来移民;二是，侨民战略目标不仅仅停留在经济和社会发展方面，也包含国家安全和总体外交战略内容。这方面，美国提出的“侨民接触”战略就是一个典型例子。

作为一个移民国家，美国政府一直以来也十分重视移民问题。以前美国政府多从经济角度重视移民问题，包括引进经济人才和科技人才，移民对美国经济的贡献。但这次美国推出的“侨民接触”战略，表面宣称是为了援助发展中国家，实际是将侨民纳入美国“巧实力”外交的总体战略布局。说到底，美国政府推出侨民战略的根本目的是争夺国际影响力，以及通过侨民来改变其祖籍国。

侨民战略理论的提出和最新发展为我国侨务法制建设提供了新的思路，就是侨务法制建设是一个系统工程，需要有大视野，从国家发展战略层面来进行考虑。同时，侨民战略理论提出的实施原则也有一定启发意义。博伊尔、基钦和安西恩提出了侨民战略实施的十大原则:(1)集中统筹、协调;(2)内容多元，不能重经济联系而轻社会、文化网络;(3)祖籍国和侨民等多方互利共赢;(4)熟悉侨情;(5)侨民范围泛化，应该包含各类海外群体;(6)与侨民沟通，侨民战略实施前应征求侨民意见，争取他们参与;(7)公开透明;(8)结合国情制定和调整;(9)国际对话与协作;(10)战略基于传统价值理念。

三、侨民战略视野下我国侨务法制建设的思路

改革开放以来，我国涉侨法制建设取得了可喜的进展。比如，全国人大常委会在1990 年通过了《中华人民共和国归侨侨眷权益保护法》;我国的国籍法、民法、婚姻法、经济法等法律明确了一些涉侨规范的内容;国务院出台了一些有关侨务工作的行政法规，如《中华人民共和国归侨侨眷权益保护法实施办法》等;一些省、市政府颁布了专门的法规与规章，如《海南省归侨侨眷权益保护若干规定》、《厦门市归侨侨眷权益保障条例》等。

但随着世情、国情和侨情的变化，我国侨务法制建设明显滞后。我国学者曾指出当前我国侨务法治建设存在的几个主要问题:涉及华侨权益保护规定的内容比较零散，散见于全国以及地方的法律法规中，缺乏一部系统的华侨在国内的权益保护法;现行的一些涉及华侨在国内权益保护条款的法律法规由于立法时间比较早，随着时间的推移与情事的变更，已经不太适应新的形势;华侨知识产权等一些华侨十分关心的正当权益尚未纳入相关法律;现有的涉侨保护措施稳定性与保障的力度都比较弱。因此，“新世纪侨务工作要深入开展，就更加需要强化侨务法制建设，只有这样，才能进一步凝聚侨心，发挥海外侨胞和归侨侨眷在振兴中华、促进祖国统一大业和增进与世界各国人民友好往来中的作用，为国家物质文明、精神文明、政治文明和社会文明建设作出新贡献”。

如何加强侨务法制建设已成为立法部门和学界关注的重点话题。依据近年国际学界提出的侨民战略理论，结合我国侨务工作实际，本文就我国侨务法制建设的内容、规范对象和执法主体等方面提出一些思考和建议。

第一，侨务法制建设应有“大侨务”视野。侨务法制规范的一个重要方面是侨务部门和相关机构，这涉及侨办和侨联等“五侨”及外事、商务、统战等多个部委。如何在涉侨法律法规中体现大侨务协作，是需要考虑的急迫问题。同时，涉侨法律法规的执行，需要公、检、法、司等部门的支持，需要整合社会资源，以更好地维护侨界当事人的合法权益，促进社会的和谐与稳定。

第二，涉侨立法对象应该逐步扩大。目前，涉侨立法对象主要是归侨侨眷，海外华侨方面的立法尚在摸索之中。除了华侨，涉侨法律法规还涉及频繁进出中国的外籍华人，出入境的中国公民，定居在中国的外来移民甚至是难民等等。

随着中国“走出去”战略的实施，越来越多中国企业到海外投资，大量的国人也迈出国门，走向世界各地。至2013 年底，我国有1.53 万家投资者在境外设立企业近2.54 万家，分布在全球184 个国家和地区，对外直接投资总量超过6604 亿美元，居全球第11 位。同年，中国出境旅游规模达到9819 万人次。如何保障海外中国公民和华侨华人的投资和人身安全已成为当前亟待解决的重大问题。2014 年，中国处理海外领事保护案件达5.9 万起，较2013 年的4.2 万起增加40%，其中重大案件100 多起，包括马航MH370 客机事件，越南中资企业冲击事件，从利比亚、伊拉克、乌克兰撤侨事件等。

解决领事保护问题的一个重要方面就是加强法制建设。“保护海外公民安全在世界范围都是难题，因为不在本国管辖范围内，保护与救助要尊重所在国主权，寻求所在国政府帮助，所以，在保护海外公民安全上，立法是双边的。但倘若中国方面能更早健全相关法律，将跨国救援程序化、法制化，一则可以强化负责任大国的形象，在救援中增强说服力、影响力;另外也可让救助过程有法可依、有法必依，最快启动救助程序，给受害公民最大保障。保护海外公民及企业的安全已经成为中国全球化进程中不可回避的问题。”具体来说，“在立法内容上，确定领事保护实施主体的多元化，应通过立法制订领事馆和其他政府部门、商业机构及非政府组织的联动、合作规范，使其联动合作有法可依;在立法范围上，要分别制订应急状态下和非应急状态下的程序性规范，使领事保护的方方面面都有相对健全的法律法规。此外，还需完善对海外华人进行领事保护的法律界定和规范。”“可以通过更新领事保护立法原则，将国籍原则和国家利益原则、人权原则相结合，从而为针对海外华人的领事保护提供法理依据。”

来华外国人的增多，尤其是“三非”(“非法入境、非法居留、非法就业”)人员引发一系列社会和安全问题，逐渐引起中国政府的重视。依据2012 年颁布实施的《中华人民共和国出境入境管理法》，中国国务院于2013 年7 月审议通过了《中华人民共和国外国人入境出境管理条例》，自2013年9 月1 日起施行。应该说，这是中国在相关立法方面迈出的重要一步，不但“事关我国国家安全和社会经济发展的大局”，也为综合性移民法的制定奠定了很好的基础。

第三，侨务法制建设应纳入国家安全和总体外交战略内容。我国涉侨法制建设目前集中在归侨侨眷权益保护和海外侨胞出入境便利化等方面。作为一个崛起大国，这些法制建设显然远远不够。

目前，中国拥有6000 余万海外侨胞和3000 多万归侨侨眷，同时由于中国经济的快速增长，也吸引越来越多的外国移民进入、定居。中国人大量走出国门，外来移民不断涌入中国，不但牵涉中国社会经济发展，更关乎中国安全。“移民流入对输入国安全既可能产生积极作用，也可能造成消极影响，其所涉及的领域涵盖经济、社会、政治等各个安全领域”，“当移民流入权力结构失衡且地缘政治地位关键、领土存在争议、非劳动力要素供给缺乏弹性、国家认同跨族群政治整合功能缺失、存在制度性移民歧视以及政府管理有效性欠缺的国家或地区时，威胁国家安全的可能性更高”。

就我国侨胞与国家安全而言，一方面，广大华侨华人通过组建和平统一促进会等团体，在组织和舆论上积极支持中国和平统一大业;另一方面，随着近年来国际局势复杂多变和局部地区持续动荡，包括“疆独”“藏独”“台独”在内的“三股势力”日趋活跃，仅2012 年新疆发生各类暴力恐怖案件190 余起，2013 年10 月28 日发生在首都北京的天安门金水桥暴力袭击案，其制造者正是境外伊斯兰极端组织。而境外藏独势力也不断煽动宗教人士自焚，部分“台独”势力在阻挠两岸和平友好对话、破坏海外华侨华人友好团结的同时，还频频邀请达赖、热比娅以及“世维会”组织骨干等访台。这就提醒我们，侨务法制建设需要考虑国家安全方面的内容。

同时，移民流动也关乎人才竞争。自20 世纪90 年代以来，随着知识经济地位的上升，各国(地区)政府为了赢得高科技竞争的优势，不断推出招揽海外优秀人才的政策措施，从而掀起了一场空前的全球性人才争夺战。中国公安部、外交部于2004 年8 月发布实施《外国人在中国永久居留审批管理办法》，“标志着中国技术移民制度的正式确立”，但我国技术移民法律制度在宏观架构、立法思路、具体制度设计等方面存在着明显问题。面临世界人才竞争的激烈形势，我们“需要强化留学人员乃至整个海外人才工作的法制化，有必要制定针对海外人才及海外人才市场等要素的全国性法规”。