城市排水防涝综合规划编制的常见问题探析——以常州为例

白婉萍，杨宇栋

（常州市规划设计院，江苏常州213003）

城市排水防涝综合规划编制的常见问题探析
——以常州为例

白婉萍，杨宇栋

（常州市规划设计院，江苏常州213003）

作为一个全新的规划类别，城市排水防涝综合规划需要统筹理顺多领域的关系，合理指导相关建设，并做好长远空间控制引领。由于我国的城市排水防涝治理在法规体系、技术规范系列及管理体制和机制等方面仍有待发展与完善，规划编制难免会遇到各种问题，若不正视对待，易导致规划失去实际指导意义。以常州为例，分析了规划编制的常见问题，阐述了基于自身特色的工作经验和规划思路，以期对类同城市的相关实践起到较好的借鉴作用。

排水防涝；规划编制；问题分析；常州

0　引言

为切实保障和改善民生、建设生态宜居城市，根据国务院指示及住建部要求，充分发挥规划先行的引领作用，全国各城市普遍展开了城市排水防涝综合规划编制工作。

与传统的排水规划编制相比，排水防涝规划在针对系统性和综合性方面的要求前进了一大步，须树立“大排水”理念，明确城市排水管网、水利排涝设施及径流控制均属不可分割的城市排水系统，统筹考虑水系、管网和低影响开发建设等多途径措施，协调解决城市积水内涝问题；按照有关文件要求，规划首先须全面摸清家底，包括当地的地表径流、受纳水体、各类排水设施，以及降雨规律，强调了规划编制的现实性、合理性和科学性。

规划的质量好坏将直接影响到一个城市从根本上扭转长期存在的内涝现象的效果。鉴于排水防涝治理具有高度的复杂性、艰巨性，规划人员常会因种种条件限制或认知不足面临诸多问题，甚至走入误区，《常州市城市排水防涝综合规划》在编制过程中同样如此。正视存在的问题，不断总结得失，是提高规划质量的首要。

1　问题综述

1.1难以真正体现规划的综合性

城市排水防涝综合规划旨在构建立体、全方位的防御系统，从体系上需要各部门、各行业的联动、支持和资料共享；从技术上需要规划人员具有综合性的知识结构和团队协作意识。下列问题的存在，致使规划难以真正体现其综合性。

（1）一些地方政府对规划编制的重视度不够，仅将其作为一项单纯的考核任务。受管理体制和机制限制，组织编制单位难以协调全局，无法提供足以支撑规划的基础资料，比如：长序列水文气象统计资料、高精度地形图、管网资料等，使得承编单位捉肘见襟，编制质量大打折扣。

（2）有的编制单位因专业配置不全，重管网轻水利，生搬硬套城市防洪规划，防洪体系与城市排水体系相对孤立，无法反映排水管网与河道水位、可调蓄量的正确关系，大、小排水系统难以有机衔接［1］。

1.2忽略空间规划的引导、控制作用

城市排水防涝综合规划属空间布局专项规划，是城市总体规划在特定领域的延伸、细化及补充，其工程设施布局及指标控制离不开城市规划管理的推进落实和与相关规划的协调、反馈及指导。

基于专业技术力量强弱的因素，该类规划多由市政类的工程设计院主导。而此类设计院日常业务以微观的具体设计为主，多缺少发展的眼光和统筹城市规划的意识，常会表现出以下2个问题：

（1）对规划的层次和作用理解不足，偏重于可研报告的编制思路，对具体方案比选大书特写，规划的目标和指标与对应措施脱节，与相关规划和城市重点工程的协调性、密切性关联度不够，对旧城改造空间优化、控制性详规和实施方案引导、控制作用较弱。

（2）弱化管理规划和保障措施内容，缺乏对后续的针对性法规政策出台和规划全面深化落实的指导意义。

1.3缺乏系统性梳理和内涝成因分析

随着城市化的迅猛推进，水系河池的大量消失，一方面城市雨水排放对系统性的依赖越来越强烈；另一方面由于排水线路被迫拉长，系统也日趋复杂和不堪负荷。在规划编制过程中往往会因未妥善处理以下问题导致规划措施难以体现“因地制宜、高效合理”。

（1）对作为雨水系统的基本管理单元“排水分区”理解不够，以较大的水利分区取代排水分区，现状管网汇水范围不明晰，既不能准确评估系统排水能力也不能合理体现高、低系统分开［2］。

（2）过多地迷信模型的结论，忽视误差分析和现场勘察比对，难以准确地把握易淹易涝地区内涝成因，热衷于大刀阔斧的改造，对在一定的经济基础和可实施条件下能否较好地解决积水内涝问题考虑欠周。

1.4对内涝防治设计标准理解不足

与国际上先进的理念和应对措施接轨，综合解决城镇积水内涝问题，《室外排水设计规范》（GB50014-2006）2014版修订增加了内涝防治设计标准，使地面、道路等地区的积水不超过一定深度的要求。规范基于全国各地的自然条件不同，并未明确规定校核内涝防治设计标准的降雨历时，因而各地在编制规划时，往往会出现不同的理解和认知。

城市排涝标准是排水防涝规划中重要的常规设施建设标准，一般要求降雨重现期不宜低于20 a一遇，降雨周期宜按24 h计。规范规定大城市及特大城市内涝防治设计重现期为30～100 a一遇，一些此类城市在未经水利专业部门论证认可的情况下将内涝防治设计标准等同于城市排涝标准，将造成规划工程投资浩大；有的城市则回避了城市排涝标准，实际规划常规措施时按此标准执行，因用地紧张对两个标准差异的多余涝水调蓄未作合理安排，使得规划成了“假、大、空”。

有些城市虽然结合其自身特点选用了最不利的3～24 h校核内涝防治设计重现期，但受技术力量不足及模型的缺陷影响，难以较好地验证规划措施是否能够达到目标要求。

2　常州市的规划编制思路

2.1高度统领和协调规划

常州属典型的江南平原水网城市，排水系统和方式远较一般城市复杂得多［2］，在现行体制下，无论是建设还是水利部门单独组织和编制规划都难以全面保证规划的质量和措施的落实。常州市政府对规划编制工作高度重视，确定以规划局为组织编制单位，相关部门全力配合，实行部门会商和资料共享机制。

常州市规划设计院为全国首批获得甲级规划资质的14家单位之一，长期承担市区各类基础设施规划工作，主持和参与了所有的涉水专项规划，对常州市城市现状、规划发展和建设动态了如指掌，因而承担了主要规划编制任务。为确保规划的科学性，由江苏省水文水资源勘测局常州分局、河海大学承担了相关专题研究和技术开发。

本着严谨求实的态度，在整个编制过程中，常州市规划局多次召开相关部门的技术研讨会议，力求获得各级决策层的理解、支持和联动贯彻。

2.2构建多层次和多层面的体系

在措施层面上，充分总结以往的经验教训。在此基础上，树立“大排水”的系统工程理念［1］，本着从宏观到微观的分析思路，改变以往“头痛医头，脚痛医脚”的单一治理手段，统筹治理，注重“点、线、面”多层次相结合的应对，以“面”改善“线”，以“线”带“点”，有效突破，合理布局水系。城市改造应优先安排雨水“大动脉”通道的实施，加强低影响开发措施对排水系统负荷的削减，提升城市对特大暴雨的应对能力。“点”指城市排水系统的脆弱节点，是规划直接面对的对象；“线”指排水分区，是控制径流的基本管理单元；“面”泛指城市地表的水系、绿地等自然和人工系统，是控制径流的重要途径。

在管控层面上，首先要求将城市排水防涝设施建设规划内容补充纳入城市总体规划，在总规层面上予以高度重视和引领；衔接城市土地利用总体规划，将城市排水防涝设施建设所需用地列为优先安排，提出适度调整相关土地利用主要控制指标；与相关规划协调衔接，及时反馈、补充、吸纳原规划的相关内容和新编相关规划；紧抓排水防涝空间落实，从蓝线划定、水面率、竖向控制、旧城改造等方面明确具体要求。

图1为规划技术路线图。

2.3全面排查和摸清家底

全面排查和摸清家底是扎实做好城市排水防涝综合规划的根本。当前我国很多城市由于管线普查工作滞后，缺少较完整的管网系统信息资料，这对规划编制是个极大的考验。

常州市的规划编制过程耗时近2 a，其中用于前期调研的时间超过1 a，力求以充足的事实论证规划措施。前期调研阶段按以下四个步骤操作。

图1　规划技术路线图

2.3.1背景资料准备

首先，必须做好工作底图的准备工作，由组织方提供最新的高精度地形图；并将现状路网及重要的交叉点高程标注到位；采用最新的影像图进行解析获取城市下垫面的基本情况；了解城市改造、土地出让等最新规划动态。

2.3.2管网资料调查

尽可能地把握详尽的排水管网直接信息资料。已建排水管网文档资料主要来源于城市排水管理、规划管理、建设档案管理、市政设计、开发公司等单位部门。在此基础上结合城市排水特征、地形地貌、行政区辖等大致构勒出较为清晰的管网系统分布轮廓。

2.3.3现场走访勘察

仍有相当一部分地块的内部管网资料因历史原因缺失严重。因此，须通过一些社会调查、实地踏勘，去了解掌握其排水出路、汇水范围的基本情况。值得一提的是，在平原水网城市，有不少原有排水浜沟在旧城改造中演变成了无人养护的暗涵，有的位于绿化带中，有的位于民房之下。这些暗涵往往是一定区域的重要排水通道，一般可采用新老地形图比对，辅以现场问询踏勘获得信息［3］。

图2为常州湖塘催家浜1989年与2013年地形对比图。

图2　常州湖塘催家浜1989年与2013年地形对比图

2.3.4信息整合

在获得城市排水相关资料的前提下，根据水系、闸站配置、管网分布情况划出排水分区，并给出定性的现状排水能力评价。

将初步调查成果反馈给相关部门、区属单位及街道进行校核，达到去粗存精、去伪成真［3］。

2.4充分体现规划的科学性

常州市属大城市，按规范确定其内涝防治设计重现期应不低于30 a一遇。经江苏省水文水资源勘测局常州分局、河海大学根据常州站1971～2012年共计42 a系列的降雨资料统计并经频率分析，综合考虑河网调蓄作用、暴雨特点、下垫面特性，以及受灾雨型比较，对中心城区具有较大内涝威胁的雨型在24 h周期，且最不利降雨时段集中在3～6 h内，故确定：内涝防治设计重现期采最大24 h降雨校核，同频控制最大3 h和6 h降雨。同时，尊重水利部门意见，城市排涝标准仍为满足20 a一遇最大24 h降雨不漫溢，通过扩大可调蓄水面的方式消纳差额涝水。

考虑到传统的管网模型难以较好地模拟平原水网地区水位顶托形成的管网往复流和倒灌情况，该项规划以河海大学为主开发了能够与河网水动力模型藕合求解的非恒定流管网模型，将河网与管网的水力关系有机地联系起来，成为一整体，以此评价排水系统现状能力及验证不同工况下的规划措施是否达标。

3　结语

城市排水防涝治理是一个复杂的综合系统，需要统筹理顺城市建设、水利建设、生态环境保护等多领域的关系，须将所涉及的规划对象相对集中，形成多学科的交叉互动。作为一个全新的规划类别，目前我国在法规体系、技术规范系列及管理体制和机制等方面仍有待发展与完善，规划编制难免会遇到各种问题。

为最大限度地提高编制质量，《常州市城市排水防涝综合规划》在常州市政府高度重视和统领下，从自身特点出发，作了大量的调查、探索、研究和学习取经工作。近日，该规划以“编制严谨、基础研究扎实、方法先进，具有创新性、前瞻性和可操作性”圆满通过江苏省住建厅组织的专家评审会。

［1］谢映霞.城市排水与内涝灾害防治规划相关问题研究［J］.中国给水排水，2013，（9）：105-108.

［2］杨明松.平原水网地区城市排水规划问题研究［J］.城市规划，2001，（9）：68-71.

［3］张慎清.杨宇栋.平原水网城市排水管网能力定性评价思路探讨［J］.江苏城市规划，2014，（4）：19-21.

厦漳海底隧道拟年内开建漳州到厦门未来仅需5 min

2015年，漳州开发区将积极推动、参与厦漳海底隧道工程开工建设。

厦漳海底隧道是继厦漳跨海大桥之后，联络厦门和漳州之间的第二条海上通道，已被列为福建省“十二五”规划的重点项目。根据规划，厦漳海底隧道两端分别连接漳州开发区与厦门本岛，并与规划中的厦漳城际轨道R3线共线，意义重大。

2013年5月28日通车的厦漳跨海大桥是目前福建省最大的跨海桥梁。统计数据显示，2014年全年厦漳跨海大桥实现车流量267万车次，增长显著。厦漳跨海大桥的建成通车、招银港高速的全线贯通，已在相当大的程度上改变了漳州开发区的对外交通条件，也为厦漳海底隧道工程打下坚实的基础。

厦漳海底隧道是厦门的第三条海底隧道，将会贯通厦门本岛和漳州开发区。隧道长6 km，双向4车道，预计投资29亿元。厦漳海底隧道的开工建设，将彻底实现厦门湾南北两岸融为一体，推动厦漳同城化，同时也将极大地促进漳州开发区转型目标的实现。目前厦漳海底隧道已完成初步设计，预计工期为5年。隧道建成后，从漳州开发区到厦门市中心仅需5 min车程。

U992.01

B

1009-7716（2015）05-0115-04

2015-01-26

白婉萍（1973-），女，江苏常州人，高级工程师，从事市政规划工作。