高陵区土地流转状况调查与思考

谷田+刘晓平

摘 要：陕西省西安市是长三角、珠三角和京津冀通往西北和西南的门户城市与重要交通枢纽，在西部开发中具有重要的战略位置。西安市高陵区是全国第二批农村改革试验区和国家新型城镇化综合试点县，并于2015年2月份被国家列为农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度等广受关注的农村“三块地”改革试点区。以此，课题小组于2015年暑期深入高陵区以及乡镇村进行实地考察与调研，考察高陵区改革政策、改革现状，总结高陵区改革经验以及存在的问题，就土地流转、土地征收等方面提出建议。

关键词：土地流转；土地征收；土地承包经营权

中图分类号：F321.1 文献标识码：A 文章编号：2095-4379-（2015）29-0049-03

作者简介：谷田（1992-），女，白族，陕西安康人，西安工程大学全日制在读研究生，研究方向：西安市农村土地使用权流转路径设计和增值收益分配机制研究，思想政治教育专业。

一、引言

全国人大常委会2015年2月27日决定授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域，暂时调整实施土地管理法、城市房地产管理法关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度的有关规定。西安市高陵区作为继2014年被农业部等13个部委批准为第二批全国农村改革试验区之后，全省唯一承担此项改革的试点县，重点围绕三个方面开展：一是保障农民集体经济组织成员权利。二是积极发展农民股份合作。三是赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。暑期调研小组就高陵区土地流转现状进行了走访调查，走访了高陵区国土资源局、榆楚镇政府两个单位，了解最新土地改革政策等。调查采取随机抽样的方式发放问卷，发放问卷区为榆楚镇的桑家村、钓北村、皂南村、榆楚村，崇皇镇的坡吉村和绳刘村，以及药惠管委会的东樊村，共发放了58份问卷，有效问卷58份。本文将立足于高陵区农民调查数据，针对农户的土地流转问题进行实证分析。

二、高陵区土地流转现状

（一）高陵区基本概况

高陵区隶属于陕西省西安市，于2014年12月13日，撤县设区，称为西安市第十区。截至2014年高陵区幅员面积294平方公里，耕地面积28.4万亩，土地承包经营权流转总面积10.2万亩。辖3镇3街道2管委会，88个行政村，423个自然村，740个村民小组；户籍人口为32.9077人（常住人口34.22万）共有村民5.2万户。农业人口21.8万人，占用集体建设用地6万余亩，户均用地达1.15亩，人均用地196平方米，非农业人口11.54万人。2014年全县实现地区生产总值300.09亿元，人均生产总值87964元，其中农业总产值达到46.81亿元。高陵区作为陕西省唯一的“三块地”试点区，近六年来，农业发展快速稳健，特别是在农村流转方面，为陕西省其他地区提供了宝贵的经验与借鉴模式。

（二）鼓励土地流转的政策支持

高陵区作为土地改革试点县（区）之一，鼓励农民成片流转土地，壮大规模经营主体，推动公共财政支农资金向优势区域和主导产业整合，集中打造特色优势产业。

第一，实施专业大户带动，龙头企业拉动战略。鼓励种粮高手、养殖大户等各类经营主体利用自身的优势，结合各区域资源禀赋、功能承载和产业布局，扶持家庭农场、专业大户、农民专业合作社；鼓励长期外出迁入城镇并有稳定职业和固定住所的农民自愿放弃土地承包经营权，有序转为城镇居民，享受与迁入地城镇居民同等的待遇和社会保障，对自愿放弃土地承包经营权的农民，给予补偿、补助。

第二，建立土地承包经营权流转风险基金，以每亩200—300元的标准建立农村土地流转风险保证基金制度，将恢复土地耕作现状所需费用从农村土地流转风险保证基金中列支，设立土地承包经营权流转风险基金专户，消除农民流转后顾之忧。

第三，利用增减挂钩政策①，将距离较近的行政村或自然村合并安置，形成一个新村。例如全省第一批利用城乡建设用地增减挂钩政策进行村庄改造的试点村——高陵县东樊村，该村要是对原四个村庄进行拆除，采取四种方式安置：就地宅基地安置、就地楼房化安置、县城楼房化安置和县城楼房+就地楼房化安置，安置模式为“资产置换”，将村民集中安置到新的社区，对除安置区建设用地外的原集体建设用地全部进行复垦，全村469户1609人，原村庄占地482亩按照安置方案利用土地180亩，比集中安置前节约土地302亩，通过城乡增减挂钩政策，将这302亩建设用地指标进行公开竞拍，每亩价格为63.32万元，共筹建设资金1.7亿元，实现了农村城镇化。

三、高陵区土地流转中存在的问题

（一）耕地被征收，流转现象较少

经统计，可以发现高陵区土地承包经营权流转情况并不常见（见表一），通过与村委会、村民们的沟通，发现由于土地征收现象普遍（见表二），农民耕地减少，人均耕地面积1至2亩的占调查人数的57%，半亩至1亩的占36%，小于半亩的占7%。耕地减少，更加没地减少至1.15亩/每人，人均耕地减少0.15亩。

（二）征地、征房过程中，农民矛盾未有效解决

根据调查结果显示，被征地后只剩17%的农民家庭主要生活来源靠继续务农，而41%的农民进城打工养家糊口，33%的农民表示没有生活来源（见表三）。按照我国现行法律，原来在土地上从事农业的劳动力，由于土地被征收而造成剩余时，县级以上地方人民政府土地管理部门应该组织被征地单位、用地单位和有关单位分别负责安置。②而在征房过程中，有68%的农民反映在征房过程前并未举行听证会，存在个别暴力拆迁现象，并有96%的农户反映征房过程中造成的停产停业损失，并无补偿。我国《物权法》第四十二条：征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。③。

（三）组织化程度低，土地流转方式单一

从调查结果看，农民土地流转方式单一，主要以转让为主，缺少必要的土地承包经营权服务引导，组织化程度较为单一，实现农业规模经营和为农业发展提供融资服务的新型流转方式抵押和入股尚未试点，这些阻碍了土地的高效流转，农民融资困难。

（四）农村城镇化过程中出现的问题

调研小组在合并安置村东樊村的实地走访中，调查19家农户，其中对此次整体搬迁安置非常满意的占7户，满意度37%，不满意的为5户，占26%，一般满意的有7户，占37%。一些农民反映，搬迁按之前的听证会上许诺的部分事项由于后期资金短缺，并未落实，例如未安装防盗窗、未刷白墙等。搬迁后农民人均耕地减少0.15亩，加上新房需要使用煤气、自动冲水装置等高消费现代化装置，新房也不能用来养牲畜，所以日常消费增加，收入却减少。另外东樊村建的20余亩的养殖场，以租赁的形式供给19户农户进行猪养殖，但由于养猪场建设不规范，通风条件差，舍得猪崽大量死亡，两年内养殖场处于亏损状态。

四、高陵区农村土地流转建议

（一）拓宽农民融资渠道，提高流转组织化程度

1.推动农村土地承包经营权抵押贷款工作

虽然高陵区是承担着赋予农民对集体资产股份抵押权、担保权试点的任务，但试点工作并未开展。另外陕西省平利县开展的扩大农村信贷有效担保范围试点工作也颇具成效，在其开展试点工作的五年内，尚未出现过未能还款的现象。2012年8月农业部确定的33个试点县（市、区）都在不同程度上进行了土地承包经营权试点工作，为农户融资，带动当地经济发展起到了一定的作用。由此可见，农村土地承包经营权抵押贷款完全可以实施。

要想在农村地区实现土地承包经营权和金融贷款良性流动，需要保证良好的法律环境，修订和完善相关法律，快推进农村土地流转市场建设。银行业金融机构可以从担保方式上入手，做好信贷风险防控。同时建立高效完善的土地金融监管体系，建立土地承包经营权的抵押价值认定、抵押登记和价值评估机构。并应由乡镇人民政府或委托农村土地承包经营管理部门成立农地抵押价值认定、登记、评估机构，对农民的土地承包经营权资格进行认定并予以质押登记和价值评估④。

2.推动农村住房财产权抵押贷款工作

中共十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》今指出，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。在推动农村住房财产权抵押贷款工作中，政府需要加强主导和引导的作用，不仅需要加快建设信用体系的步伐，还需要构建完善的风险补偿机制，加快农民住房产权和集体土地使用权的确权工作；发展农村交易市场和中介组织，制定相关规则制度，探索推进农村产权交易市场建设，积极培育土地评估、资产评估等中介组织利于农民住房财产权的转让。

3.建立健全宅基地使用权退出机制

随着城市化进程的加快，大量农民进城务工、生活，这就导致农村住宅大量闲置，宅基地废弃、闲置现象普遍，农村宅基地利用浪费严重。目前鼓励农民退出宅基地主要政策是 “城乡建设用地增减挂钩试点”，主要是通过拆村并居、农民上楼，退出农民宅基地，将退出宅基地复垦为耕地，从而形成相应新增城市建设用地指标。要农民退出宅基地，在农民还不可能完全进城的情况下，地方政府就要安置退出宅基地农户，首先必须要以有偿和农民自愿为前提。要充分考虑到农民利益，对农民进行补偿，才能有利于维护社会稳定，促进宅基地使用权流转获得相应收益。在此过程中必须坚持自愿原则，以保障农民利益、维护社会稳定⑤。

（二）合理制定土地流转政策，有效解决农民矛盾

现行土地流转政策大体上有利于推动农村土地流转，但是在施行过程中出现种种矛盾与不足，应根据高陵区农村实际情况综合考虑，具体情况具体分析，制定并逐步完善土地流转政策。政府应明确规范土地流转程序，程序要公开、透明、合理。农民土地流转需要规范的流转合同，建立土地档案与土地流转服务中心等。完善征地及补偿制度，征地拆迁工作程序应该有序、有理、公开、透明、公正。征地前，政府应与相关专家、法律部门等指定有效合理的既有利于当地建设，又有利于农民的征地安排规划，开展听证会，与农民及时沟通，征地补偿标准应公正合理。征地过程中，监督机关（地方人大、检察院、上级行政机关）对下级政府的征地拆迁行为全过程做到有效监督，以随时接纳农民纠纷矛盾。征地拆迁后，应做好后期农民保障性工作。土地是农民耐以生存的基础，农民土地被征后，应及时解决农民的就业问题，做好安置保障工作。

[ 注 释 ]

①国土资源部<城乡建设用地增减挂钩试点管理办法>国土资发[2008]138号.

②梁惠心，陈华彬.物权法[M].北京：法律出版社，2003.

③中华人民共和国物权法[EB/OL].http：//www.gov.cn/flfg/2007-03/19/content_554452.htm.

④林乐芬，赵倩.推进农村土地金融制度创新[J].学海，2009（05）.

⑤韩启德.探索进城落户农民宅基地有偿退出机制[J].人民论坛，2015.

[ 参 考 文 献 ]

[1]国土资源部<城乡建设用地增减挂钩试点管理办法>国土资发[2008]138号.

[2]梁惠心，陈华彬.物权法[M].北京：法律出版社，2003.

[3]中华人民共和国物权法[EB/OL].http：//www.gov.cn/flfg/2007-03/19/content_554452.htm.

[4]惠献波.农户土地承包经营权抵押贷款潜在需求及其影响因素研究[J].农业经济问题（月刊），2013（2）.

[5]林乐芬，赵倩.推进农村土地金融制度创新[J].学海，2009（05）.

[6]韩启德.探索进城落户农民宅基地有偿退出机制[J].人民论坛，2015.