北京“十三五”规划不能走老路

文 连玉明

北京“十三五”规划不能走老路

文 连玉明

疏解北京非首都功能和推动城市内部功能重组的关系。推动城市内部功能重组，是疏解北京非首都功能、优化提升首都核心功能的一个重点工作。

“十三五”期间，是北京贯彻落实“四个中心”首都城市战略定位和《京津冀协同发展规划纲要》的关键时期，是疏解北京非首都功能、推进京津冀协同发展的关键时期，是北京建设国际一流和谐宜居之都的关键时期。这既是“十三五”规划的方向，也是“十三五”规划的重点。

建立新机制、探索新路子

习近平总书记在北京调研时特别强调，北京发展不能“抱着老目标、守着老机制、继续走老路”。这是指导“十三五”规划和首都发展的基本底线，也是根本要求。

北京的问题表面上是人口多造成的，从深层次看是城市功能太多带来的。很长时期以来，北京既是全国的政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心，又承担着打造具有国际影响力的金融中心城市、国际商贸中心城市、国际旅游中心城市、国际体育中心城市、具有区域和国际影响力的物流中心城市、辐射全球的生产性服务业中心城市等功能。这么多“中心”的核心就是不愿放弃“经济中心”，这么多“大而全”的城市功能，必然聚集大量人口、资源和要素，并且对周边形成明显的“虹吸效应”，诱发了一系列“大城市病”。这次中央明确北京“全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心”的首都城市战略定位，明确了“以首都为核心的世界级城市群”、“打造现代化新型首都圈”、“建设国际一流和谐宜居之都”的新目标，为“十三五”规划及今后的一切工作指明了方向。

北京问题的根源，是京津冀发展不协同导致的。京津冀虽然地缘相接、人缘相亲、地域一体、文化一脉，历史渊源深厚、交往半径相宜，但长期以来，京津冀三省市各自为政，战略定位缺乏统筹，功能布局不够合理。三省市之间发展定位衔接不够，京津部分功能交叉，存在一定程度的同质竞争，城镇体系结构失衡，京津两极过于“肥胖”，周边中大城市过于“瘦弱”，环京津贫困带问题突出，区域发展差距悬殊，公共服务水平差距较大。城市间轨道交通建设滞后、高速公路、普通国省道“断头路”、“瓶颈路段”现象十分严重，港口群、机场群协同不足，交通枢纽衔接换乘不便捷，运输成本提高。特别是首都行政条件优越，资源配置行政色彩浓厚，行政过多干预造成市场壁垒长期存在，市场机制作用发挥不充分，市场化水平较低，妨碍了资本、技术、产权、人才、劳动力等生产要素自由流动和优化配置。解决这些问题是“十三五”的当务之急，根本出路在于京津冀协同发展、一体化发展。尤其是在疏解北京非首都功能的进程中建立区域优势互补、分工协作、良性互动，能够最大程度地促进京津冀协同发展、协调发展、共同发展的新机制。

1954年《改建和扩建北京市规划草案要点》作为北京一版城市总体规划，明确了北京采用单中心加放射型路网结构模式，一直到1983年批复的《北京城市建设总体规划方案》，也就是第四版北京城市总体规划，勾勒出北京二环、三环、四环、五环的空间框架，奠定了北京主城区空间格局。这种外延式环状发展模式的本质就是“摊大饼”模式。这种模式恰恰迎合了盲目单纯追求“城市规模扩张”、GDP快速增长的需要。尽管北京1993年、2005年的城市总体规划提出控制城市规模，但“两轴两带多中心”的空间格局并未从根本上遏制“摊大饼”式的扩张。“多中心”的本质就是“没中心”，没中心还是等于单中心。单中心、放射状、非均衡的空间格局，一方面导致中心城区功能过度密集，另一方面造成城市边缘功能碎片化，直接的结果是人口过度膨胀和城市土地开发强度加剧，资源环境承载超限，自然生态系统严重退化，“大城市病”愈演愈烈。如何走出一条中国特色解决“大城市病”的新路子，走出一条人口经济密集地区优化开发的新路子，走出一条内涵式集约发展的新路子，是“十三五”时期的重中之重。

疏解北京非首都功能

疏解北京非首都功能是京津冀协同发展的关键环节和重中之重，也是“十三五”时期的首要任务，对于推动京津冀协同发展具有重要的先导作用。疏解北京非首都功能最重要的是必须处理好以下三个方面的关系：

降低人口密度和优化功能结构的关系。疏解北京非首都功能的关键是降低中心城区，特别是城六区的人口密度。人口跟着产业走，产业跟着功能走。降低人口密度归根到底还得疏解功能。这些功能包括：首都核心功能以外其他非支撑性、非紧密性行政辅助服务功能，比如中央和国家机关在二环以内的服务中心、信息中心、行业协会、研究院所、培训机构、学术类社团、报社、出版社、杂志社等；北京行政功能及其附属功能；具有明显“虹吸效应”的优质教育、优质医疗卫生资源、优质培训机构、优质文化团体等社会公共服务功能；区域性物流基地、区域性专业市场等部分第三产业；一般性产业特别是高消耗产业。如果城六区常住人口在2014年基础上每年降低2—3个百分点，那么就必须加快优先重点疏解以上五类非首都功能机构。

必须指出，今后一个时期，特别是未来5年，北京人口仍会保持增长态势，控制新增人口的压力非常大。因此，降低人口密度的着力点：一是严控增量，尤其是严格控制增量资源在城六区再聚焦；二是集中疏解，要整体谋划，发挥规模效应和集约效应；三是优化结构，抓住疏解北京非首都功能的有利机会，有序推出改革举措和配套政策，特别是户籍、社保、用工、最低工资标准和用地、用水、用电、用气价格标准和停车收费标准，以及更加严格的环境、资源、服务标准和税收政策措施，以此优化产业结构，带动优化人口结构。

推动城市内部功能重组

疏解地和承接地的关系。与疏解非首都功能相比，承接地更为重要。往什么地方“搬”，能不能接得住，承接条件怎么样，搬出去后能不能稳得住、可持续，这些问题直接关系到非首都功能愿不愿搬、什么时候搬以及搬还是不搬。比如产业，不仅在于承接地有没有广阔的空间、廉价的土地、优惠的政策，关键看有没有让产业生长的政策环境和制度环境，有没有让企业创新创业的人才市场，有没有可持续的营利空间；比如教育和医疗，不仅在于硬件的配套怎么样，关键看去的是什么样的教师和医生，能够吸引这些教师和医生去的条件是什么，能够让这些教师和医生安心下来、可持续工作的又是什么；比如中央国家机关行政性服务机构，能不能建设具有相当规模、与疏解地发展环境、条件、功能相当的集中承载地，特别是区位条件、资源能源保障、生态环境、交通便利、公共服务等功能是否配套，或者条件好于疏解地，这是决定中央国家机关行政服务机构是不是搬迁、是不是短时间内搬迁、搬哪些机构及哪些人的最关键因素。所以，疏解北京非首都功能的关键环节，不在疏解什么，更重要的是往哪里疏解。承接地的功能决定疏解的成败。

疏解北京非首都功能和推动城市内部功能重组的关系。推动城市内部功能重组，是疏解北京非首都功能、优化提升首都核心功能的一个重点工作。比如，北京市行政功能外迁，究竟哪些迁，哪些不迁，哪些先迁，哪些后迁，表面上看是搬迁次序，实质上是行政功能重组；比如，“四个中心”的核心功能和首都经济功能怎么重组，如何将“五个之都”融入“四个中心”的功能定位之中，国家金融决策管理中心的功能如何融入政治中心来统筹考虑，实质上就是如何放弃“大而全”的经济体系，构建“高精尖”的经济结构；比如，首都核心功能和首都服务功能如何重组，“四个中心”是首都城市战略定位，“四个服务”是北京工作的指导方针，是北京的重要职责和使命。当然，还有更重要的一条，就是推动行政区划调整，或者说是行政功能的重组。特别是如何抓住疏解北京非首都功能的有利时机，对东、西城行政区划再调整，成立中央政务区或者首都区，并对其功能作出调整。

作者系北京市政协委员、北京国际城市发展研究院院长、北京市哲学社会科学京津冀协同发展研究基地首席专家

责任编辑 张涛