干部选拔任用工作的新走向<br/>——2014版干部任用条例解读

干部选拔任用工作的新走向
——2014版干部任用条例解读

2015-10-27龚建桥

特区实践与理论 2015年1期

龚建桥

干部选拔任用工作的新走向
——2014版干部任用条例解读

龚建桥

2014版《党政领导干部选拔任用工作条例》于2014年月1月正式颁布，解读《干部任用条例》可以看出干部选拔任用工作的新走向：民主推荐从依据到参考，民主投票从选举到推荐；考察程序从验证到印证，考察内容从GDP到PM2.5；年轻干部从机关到基层，破格提拔从出格到红线；纪律和监督从党委到纪检，从党组到监察。

干部任用条例；干部选拔任用工作；走向

中共中央颁布的《党政领导干部选拔任用工作条例》（简称《干部任用条例》），从2013年5月14日启动修订到2014年1月14日正式颁布，历时整整8个月。本着“有效管用、简便易行”原则修订，新增和变化的内容涉及11个章节35个条目。修订前的2002版计13章74条9700字。修订后的2014版仍为13章，新增“动议”一章，拆分“酝酿”一章；共71条11400字；增加了10条，删除了13条；实质性的改动有94处。解读《干部任用条例》，可以看出干部选拔任用工作的新走向：1995版、2002版、2014版三个递进版本，经历了或正经历着从思想到条例、从暂行到正式；从民主到公开、从酝酿到动议；从依据到参考、从选举到推荐；从印证到验证、从GDP到PM2.5；从机关到基层、从出格到红线；从党委到纪委、从党组到监察；从鼓励到限制、从考试到测评；从风险到治理、从命令到集成的与时俱进。本文着重解读以下四个新走向：

新走向一：民主推荐从依据到参考，民主投票从选举到推荐

民主推荐是干部选拔任用工作发扬民主的重要制度安排，使注重群众公认的原则有了制度化的落实措施，有利于选人用人过程和结果得到公认，有效遏制了“个人或少数人说了算”的现象。但民主推荐取得理想效果必须满足三个前提：一是党组织敢于担当，二是参与推荐的人都能出于公心，三是信息对称，参加推荐的人对所有被推荐人都比较了解。由于这3个前提还不能完全满足，近年来民主推荐的负面效应越来越突出，一些党组织不敢担当，被票绑架，简单以票取人；参加推荐的人心态复杂，投“利益票”“感情票”“跟风票”；一些干部因为怕丢票当“老好人”，不敢担当，甚至拉票贿选。

针对此现状，2013年的全国组织工作会议对改进民主推荐提出明确要求：选人用人工作中，民主是手段而不是目的；发扬民主不是只有投票推荐一种方式，推荐票只能作为用人的重要参考，不能作为用人的唯一依据；要正确分析和对待票数，要认真解决唯票问题，让干部不再为票纠结。根据该要求，2014版《干部任用条例》对民主推荐进行了切合实际的修订（见表1）。

表1　《干部任用条例》民主推荐有关条文比较

民主推荐有关条文比较表明，民主推荐结果已从作为选拔任用的重要依据转变为选拔任用的重要参考，民主投票已从选举票转变为推荐票，这一新走向源于2014版对民主推荐的合理定位：民主推荐不是民主选举。如果说选举就是“以票取人”，而民主推荐得票则只能作为选人用人的参考。2014版《干部任用条例》，由原来主要依据民主推荐确定考察对象改为根据工作需要、干部德才条件及平时表现、人职匹配和民主推荐等情况综合确定。这就使民主推荐回归到了其应有的合理地位，［2］发挥应有的作用。据此定位，2014版还在第十一章免职、辞职、降职规定应当免去现职的情形中，删去了2002版的“在年度考核、干部考察中，民主测评不称职票超过三分之一、经组织考核认定为不称职的”条文。

新走向二：考察程序从验证到印证，考察内容从GDP到PM2.5

近年来考察走过场、失真失实，干部“带病提拔”、“带病上岗”的问题时有发生。针对此现状，2013年的全国组织工作会议对改进干部考察提出明确要求：要坚持全面、历史、辩证看干部；考察识别干部，功夫要下在平时；加强德的考察，既要在“大事”上看德，又要在“小节”中察德；改进工作实绩考核，不能简单以国内生产总值增长率来论英雄；干部考核要有作风要求，要把作风要求贯穿于干部培养选拔和管理监督全过程。

（一）考察程序从验证到印证

在考察环节中，2014年版前的考察多具验证性，验证更多的是人主动去追求事情的结果，它倾向于过程；而2014版则强调考察的印证性印证则是随着时间的流逝事情自然发展得出的结果，它更多的倾向于结果。

2014版改进优化了考察程序和方法，新增了考察程序和方法方面的规定，如“应当保证充足的考察时间”，避免走过场（有个别甚至先上会后补考察）；“实地走访、查阅干部档案和工作资料”，明确了查阅资料包括干部档案和工作资料；“根据需要进行民意调查、专项调查、延伸考察”，将考察拓展到八小时以外；尤其是“综合分析考察情况，与考察对象的一贯表现进行比较、相互印证，全面准确地对考察对象作出评价”，体现了看平时、重一贯的要求，增加了综合分析环节，要求把考察情况与干部的一贯表现相互比较印证，这就进一步丰富了干部考察方法，强调进行综合比较、相互印证，全面考察干部。

（二）考察内容从G D P到PM 2.5

为着力解决考察失真失实问题，2014版在2002版强调“全面考察其德、能、勤、绩、廉，注重考察工作实绩”的基础上，对考察内容进行了大量的充实和系统的完善，提出了一系列改进措施，并要求各级党委（党组）应当根据实际，制定具体考察标准。

一是突出了对政治品质和道德品行的考察，新增“突出考察政治品质和道德品行”，明确要求应“深入了解理想信念、政治纪律、坚持原则、敢于担当、开展批评和自我批评、行为操守等方面的情况”。

二是突出了对科学发展实绩的考察，全面细化“注重考察工作实绩”的内容：深入了解履行岗位职责、推动和服务科学发展的实际成效；考察地方党政领导班子成员，应当把有质量、有效益、可持续的经济发展和民生改善、社会和谐进步、文化建设、生态文明建设、党的建设等作为考核评价的重要内容，更加重视劳动就业、居民收入、科技创新、教育文化、社会保障、卫生健康等的考核，强化约束性指标考核，加大资源消耗、环境保护、消化产能过剩、安全生产、债务状况等指标的权重，防止单纯以经济增长速度评定工作实绩；考察党政工作部门领导干部，应当把执行政策、营造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义等作为评价的重要内容。考察内容从过去片面追求“GDP”而导向为内涵、外延丰富的“PM2.5”，详细规定了具体的考察标准和考察内容，提出了改变“唯GDP政绩观”、防止单纯以经济总量和增长速度评定工作实绩，强调着重关注“PM2.5”，使干部考察工作更科学、更具操作性。

三是突出了对作风表现的考察，新增“加强作风考察”，明确规定要“深入了解为民服务、求真务实、勤勉敬业、奋发有为，反对形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风等情况”。

四是突出了对干部廉政情况的把关，新增“强化廉政情况考察”，要求全面“深入了解遵守廉洁自律有关规定，保持高尚情操和健康情趣，慎独慎微，秉公用权，清正廉洁，不谋私利，严格要求亲属和身边工作人员等情况”。

规定对拟提拔的考察对象，应当查阅个人有关事项报告情况，必要时可以进行核实。这些新规定，无疑都有利于提高干部考察质量，客观真实准确地评价干部。还新增了“组织（人事）部门应当就考察对象的党风廉政情况听取纪检监察机关的意见”，“根据需要可以听取巡视机构和其他相关部门意见”，这对正确用人具有重要意义。

（三）从严设置考察“红线”

为了避免确定考察对象失误，2014版新增第二十四条，明确规定六条不得列为考察对象的“红线”：群众公认度不高的；近三年年度考核结果中有被确定为基本称职以下等次的；有跑官、拉票行为的；配偶已移居国（境）外；或者没有配偶，子女均已移居国（境）外的；受到组织处理或者党纪政纪处分影响使用的；其他原因不宜提拔的。首次将所谓的“裸官”明确列入其中。这表明，2014版着力解决选人用人“公信度”方面的突出问题，回应了人民群众的关切。

新走向三：年轻干部从机关到基层，破格提拔从出格到红线

根据干部成长一般规律，年轻干部应当到基层锻炼；多数干部应当逐级提拔。诚然，特别优秀的或者工作特殊需要的干部破格提拔，有利于优秀人才脱颖而出，但破格提拔不能作为普遍情形。2014版既坚持了年轻干部到基层和破格提拔等制度安排，又从严进行规范，使之更具操作性。

（一）年轻干部从机关到基层

2014版不仅在第三条规定了“应当树立重基层的导向”，而且在第五十四条的规定中，就“实行党政领导干部交流制度”的内容进行了充实。新提出“经历单一或者缺少基层工作经历的年轻干部，应当有计划地到基层、艰苦边远地区和复杂环境工作”、“交流的干部接到任职通知后，应当在党委（党组）或者组织（人事）部门限定的时间内到任。跨地区跨部门交流的，应当同时迁转行政关系、工资关系和党的组织关系”。

（二）重重设置破格“红线”

近年来，大多数破格提拔的干部是优秀的，干部群众是认可的，但也有一些单位接连发生多起“火箭官员”事件，破格提拔出现了不少问题，引发一些争议，突出表现为破格提拔缺少制度规范；有的资格条件把关不严，“破格”变“出格”；有的人选把关不严，存在“拼爹”现象；还有的暗箱操作，破格提拔工作不透明等，影响了选人用人的公信度。为着力解决“破格”变成“出格”问题，中央提出了明确的改进要求，如表2所示。

表2　破格提拔存在的问题和中央的改进要求

2002版对破格提拔的规定相对简单，仅规定：特别优秀的年轻干部或者工作特殊需要的，可以破格提拔。2004版既坚持了破格提拔这一制度安排，又按照选拔标准更高、审批把关更严、过程更公开透明的要求，从严进行规范，使之更具操作性。2014版在选拔对象的破格条件和选拔标准的破格情形、审批把关的讨论决定和过程公开的公示环节中都分别设置了重重的破格“红线”，只有严格执行这些规定，严守这些“红线”，才能使破格提拔真正成为促进优秀干部成长的“快车道”。

破格条件和破格情形中的基本“红线”。2002版第八条规定：党政领导干部应当逐级提拔。越级提拔的，应当报经上级组织（人事）部门同意。2014版第九条对破格提拔选拔对象和选拔标准方面的规定更加具体更加明确，规定特别优秀的或者工作特殊需要的方可破格提拔，并新增大量内容分别明确具体适用情形。明确规定破格提拔的“特别优秀”干部，应当德才素质突出、群众公认度高，并且符合下列条件之一：在关键时刻或者承担急难险重任务中经受住考验、表现突出、作出重大贡献；在条件艰苦、环境复杂、基础差的地区或者单位工作实绩突出；在其他岗位上尽职尽责，工作实绩特别显著。因“工作特殊需要”破格提拔的干部，明确规定应当符合下列情形之一：领导班子结构需要或者领导职位有特殊要求的；专业性较强的岗位或者重要专项工作急需的；艰苦边远地区、贫困地区急需引进的。2014版不仅规定了哪些“格”可以破，还规定了哪些“格”不能破。强调选拔任用的基本条件和有关法律、章程规定的资格不能破，规定“任职试用期未满或者提拔任职不满一年的，不得破格提拔。不得在任职年限上连续破格。不得越两级提拔”。破格提拔干部必须从严掌握，防止“破格”变为“出格”。

讨论决定中的破格“红线”。在审批把关方面，2014版强调对破格进行严格审核把关，在第三十五条中新增规定：对拟破格提拔的人选在讨论决定前，必须报经上级组织（人事）部门同意。越级提拔或者不经过民主推荐列为破格提拔人选的，应当在考察前报告，经批复同意后方可进行。并在第三十八条中就“逐个介绍领导职务拟任人选的推荐、考察和任免理由等情况”时，“其中涉及破格提拔的人选，应当说明破格的具体情形和理由”。

公示中的破格“红线”。在过程公开方面，2014版强调对破格必须增加增强公开性和透明度，在第四十一条“实行党政领导干部任职前公示制度”中新增规定：公示内容应当真实准确，便于监督，涉及破格提拔的，还应当说明破格的具体情形和理由。

新走向四：纪律和监督从党委到纪检，从党组到监察

从严选拔任用干部，必须严把纪律关。心有所畏，行有所止。

（一）纪律“高压线”

2014版制定的纪律“十不准”，是干部选拔任用不可逾越的“高压线”。如不准采取不正当手段为本人或者他人谋取职位；不准违反规定程序推荐、考察、酝酿、讨论决定任免干部；不准在考察中隐瞒或者歪曲事实真相；不准搞拉票等非组织活动；不准突击提拔、调整干部；不准封官许愿，任人唯亲，营私舞弊；不准涂改干部档案，或者在干部“三龄、两历、一身份”即干部身份、年龄、工龄、党龄、学历、经历等方面弄虚作假等。充分表明2014版着力解决选人用人中突出的“纪律”问题，体现了“从严治党，从严管理干部”的要求，以刚性的纪律约束保证选人用人风清气正。

（二）纪律和监督从党委到纪检，从党组到监察

2014版加大了干部选拔任用责任追究。首次将纪检监察机关有关领导成员列入干部任用工作责任追责对象，也就是说，2002版只追究党委（党组）主要领导成员和分管领导成员的责任，而2014版还要追究组织（人事）部门和纪律监察机关有关领导成员以及其他直接责任人的责任。详见表3。