美国大学董事会制度对学校现代治理的启示

吴筠

美国大学董事会制度对学校现代治理的启示

吴筠

董事会（理事会）制度是现代大学制度的主要标志，也是学校内部治理的重要构件。与其他国家（地区）相比较，美国大学董事会制度最为完备和成熟。借鉴美国大学董事会制度，结合近年来我国及深圳理事会制度的实践探索，应从顶层设计、功能定位、运行机制和治理体系支撑等方面加强研究和建设深圳学校理事会制度。

美国大学；董事会制度；深圳；学校治理

世界上最发达的高等教育在美国，其成功经验在于大学内部管理比较完善，建立了与现代大学发展相适应的董事会制度。董事会或理事会制度是现代大学制度的主要标志，是学校内部治理的重要构件。教育部2014年8月发布了《普通高等学校理事会规程（试行）》，作为完善高校内部治理结构，健全社会参与机制，推进现代大学制度建设的重要举措和必要规范。学校是教育政策实施和教育改革推进的主体，是教育治理体系的关键环节，建设现代学校制度，构建政府、学校、社会新型关系，美国大学董事会制度的经验可以为我们提供一定的启示和借鉴。

一、美国大学理事会制度概况与比较

美国从其大学诞生之初就开始出现大学董事会（理事会）制度，并随着大学的发展逐步完善。董事会制度是当代美国大学基本制度之一。在美国，无论是公立大学还是私立大学大都设有董事会，董事会是大学的法人和最高权力机关。1982年，卡耐基教育促进基金会在《校园的控制：关于高等教育管理的报告》中明确指出：“董事会构成了（美国）高等教育管理结构的基石。”［1］

（一）美国与主要发达国家（地区）大学董事会制度比较

自哈佛学院1642年首次成立董事会以来，美国大学实行董事会制度已有300多年的历史并在实践中不断修改完善。发达国家（地区）多实行大学董事会或理事会制度，以美国大学实行董事会制度时间最长，最为完备和成熟（见表1）。

表1　主要发达国家（地区）大学董事会（理事会）制度

从表1可以看出，不同国家（地区）的大学董事会制度在治理架构、功能定位、人员组成、组织运行及主要职责方面，有很多相似之处，但也基于历史形成、地域文化、价值取向等原因各具特点。

在治理模式上，美国大学理事会制度最鲜明的特征是“外行领导内行”的校外人士控制模式；英国是校外与校内利益相关群体代表共同治理的模式；德国则是强调学术地位的教授组织为中心的自治模式；香港大学的董事会采取的是相互支持平衡的模式，其治理结构更接近于英国。

在功能定位上，美国大学董事会是大学法定代表、最高决策和审议机构；英国实行理事会（董事会）领导下的校长负责制，理事会是最高权力机构；德国将董事会和理事会分别设置成行政机构和监督机构，而教授组成的学术评议会是最高权力机构；香港大学设有顾问委员会作为监督和立法机构，董事会是事实上的最高管治机构。

在治理特色上，美国大学的董事会制度历史悠久，“外行控制”，且制度体系完备规范；英国在董事会构成中引入了学生代表参加；德国在突出教授治校的基础上分别构建了董事会和理事会的行政和监督功能等。

（二）美国大学董事会制度特征

董事会制度内生化。美国大学内部权力关系是基于美国民主参与的社会传统逐步形成的。殖民地时期，在美国高校建立之初，学校的主要管理权就掌握在学校创办者的控制机构——董事会手中。美国大学权力体系主要有三个组成部分：董事会、校长和学术评议会。1967年，美国大学教师联合会（AAUP）、美国大学董事会联合会（AGB）和美国教育理事会（ACE）三家联合发表了《学院和大学治理声明》，提出在大学实行共同治理，校长和教师共同分享大学的决策权力，建立教师、董事会、校长之间的长期协商机制，由此确立了美国大学权力分配模式。［3］董事会是大学的最高权力机关，主要负责制定大学的宏观发展政策和大政方针，将管理大学内部日常事务的权力委托给校长，由校长组织实施，把管理学术事务的权力交给评议会。

董事会成员社会化。美国公立大学董事会的董事主要由校外人士担任。在哈佛和耶鲁成立之初，其董事会成员全部是公理会牧师，从而奠定了美国大学董事会的典型特征及外行控制的基础。通过对1996年美国哈佛大学等10所名校（哈佛大学、普林斯顿大学、耶鲁大学、斯坦福大学、麻省理工学院、芝加哥大学、加州大学伯克利分校、哥伦比亚大学、密歇根大学和达特茅斯学院）的校董会进行统计分析，充分体现其成员来源于社会各领域。（见表2）

表2　美国著名大学董事会成员职业分布［4］

董事会组织系统化。美国大学董事会作为决策系统，其组织架构是由其下设的多个分委会组成，董事会依据各个董事的兴趣和特长，将其分派到各个分委会中，有效实施董事会决策。根据美国董事会协会的调查，1991年，美国公立高校董事会设立的分委会，按设立高校的比例，由高到低排在前四位的分委会依次是：61%的公立高校董事会设有财务委员会、43%的公立高校董事会设有执行委员会、38%的公立高校董事会设有学术事务委员会、25%公立高校董事会设有基建和土地委员会。［5］董事们充分发挥分委会的作用，实现董事会组织有序运作，提高董事会决策的科学性。

董事会运行制度化。美国部分州的宪法、各州的教育法规以及公立高校董事会章程一般都对董事会的运作做出明确而详细的规定，主要包括董事会会议及其各分委会会议召开的时间、程序、会议资料分发、会议记录与公开程序、投票制度等。如加州大学董事会每隔一个月召开一次，一年召开六次例行会议，每次会议时间为两天。不定期召开专题会议，2011年1～5日共召开六次特别会议。［6］

二、我国学校理事会制度的现状与问题

（一）我国学校理事会制度现状

新中国成立以来，我国的各类学校管理一直是行政管理主导学校发展，其结果是对学校管得过细、过多，影响了学校自主办学的积极性，导致学校发展动力不足，学校千校一面、缺乏活力。教育改革发展的内生动力在于学校主体，必须充分激活学校作为教育“细胞”的作用。国家教育改革和发展规划纲要指出，要“完善中小学学校管理制度。完善普通中小学和中等职业学校校长负责制。实行校务会议等管理制度，建立健全教职工代表大会制度，不断完善科学民主决策机制。建立中小学家长委员会。引导社区和有关专业人士参与学校管理和监督”。中小学校建设现代学校制度，理事会制度是创新学校治理模式的可供选择的有效途径。教育部发布的《普通高等学校理事会规程（试行）》，将公办高校理事会定位为“高等学校根据面向社会自主办学的需要，设立的由办学相关方面代表参加，支持和监督学校发展的咨询、协商、议事与监督机构”，作为“高等学校实现决策民主、民主监督、社会参与的重要治理主体和组织形式”。明确高校理事会是高校内部治理结构中的重要主体，是社会参与高校办学、扩大高校与社会联系的制度平台。

许多地方开始试点在公办中小学校中引入理事会治理。无锡市的学校理事会制度实行以来，家庭、社区和学校三者在发展利益上高度关联，体现出良性循环的正向效应。成都市天涯石小学逸景分校开展了理事会领导下的校长负责制试点。北京教育学院附属丰台实验学校、北师大密云实验中学等也已开始试行理事会领导下的校长负责制，这些地方实践基本都将理事会明确为学校重大事项的审议咨询机构，要求理事会由校内校外人士共同组成，并赋予理事会一定的特别权限，如北京教育学院附属丰台实验学校理事会拥有校长人选的推荐权等。

近年来，深圳市在推进教育综合改革的进程中，在创新学校办学体制和管理模式，探索学校理事会制度方面也做了一些实践尝试，如在南方科技大学和香港中文大学（深圳）开展大学理事会制度探索（表3），在福田区明德实验学校和南方科技大学实验小学等探索公办中小学校理事会制度等（表4）。

表3　深圳市大学理事会制度实践案例

表4　深圳市公办中小学校理事会制度实践案例

（二）学校理事会制度实践探索中的问题

学校理事会治理在我国尚处于探索阶段，特别是公办学校理事会制度的实践尚存在不少难点和问题：一是理事会的功能定位不明晰，政府行使管理权限与学校自主办学权限的关系问题没有解决，部分学校理事会沦为摆设，独立发挥的作用有限，不能体现理事会制度设计的初衷。二是理事会成员构成有局限，虽然有校内校外多元主体参与，但一方面行政部门强势地位依然显著，另一方面社会参与主体诚信与公益性积累不足，校外理事无法真正发挥主体作用，积极参与咨询与决策，实现共同治理。三是理事会的运行机制不完善，目前很多学校理事会制度探索不具有推广意义，制度设计不够系统化，一校一模式，往往与各自某一时期的特定需要相关，与现代学校制度建设以及办学体制改革的主体目标有一定距离，需要逐步在理事会功能定位、组织架构、运行规范等方面给予系统、科学的规范指引，理顺关系，明晰机制，统合目标和导向。

三、对学校现代治理的启示与借鉴

随着经济社会的转型和教育现代化建设的推进，教育综合改革已加快进入“深水区”，教育法治化是教育改革的主攻方向，以“转变政府职能、完善学校法人治理体系，扩大社会参与”为基本内容的现代学校制度是促进教育治理体系和治理能力现代化的关键环节。借鉴美国大学董事会制度，结合近年来我国及深圳理事会制度的实践探索，深圳学校理事会制度应从以下几方面加强研究和建设。

（一）解决好几个关系

要加强理事会制度建设，提高理事会治理能力，必须先从理念思路、顶层设计上处理好几个关系：一是党委领导、核心价值与法人治理、各方参与的关系。《高教法》规定，国家举办的高等学校实行党委领导下的校长负责制。各级各类学校教育必须坚持国家教育方针，坚持社会主义核心价值观。这是中国特色的现代学校治理体系的基石，也是理事会实现治理的前提。二是政府行政管理与学校自主办学的关系。公办学校在理事会治理上既不能脱离公办性质、偏离公办学校办学目标和定位，又不能行政色彩浓厚，偏离理事会制度激发办学主体活力、促进社会参与的初衷。三是利益相关者决策与公益性目标的关系。学校理事会人员组成上主要是利益相关者模式，在体现方式上又根据需要而有所不同，不管哪一种构成类型，都需注意理事会权力比重的划分，遵循公益性原则，防止决策主体利益化。四是制度规范与实践创新的关系。理事会制度在我国尚处于探索阶段，是办学体制改革的一个突破口和着力点，一方面，要把握方向、明晰定位、规范运行，另一方面，要发挥学校创新主体的作用，允许根据实际情况进行试验，创新模式和机制。

（二）明晰功能定位

根据功能定位，理事会可分为决策型理事会、咨询审议型理事会和审议监督型理事会等多种模式，美国学校董事会制度属于较为强势主导的决策型。由于我国与美国的社会参与传统和学校发展基础不同，理事会在学校治理架构中的功能定位需要结合实际重新厘定。教育部《普通高等学校理事会规程（试行）》将理事会定位为咨询、协商、议事与监督机构，对于公办高校、中小学校，理事会制度的现实路径以定位为决策审议咨询型比较适宜，重点在于打开学校决策的社会参与面和参与机制，创新学校内部治理机制，激发自主办学活力，促进教育共治，其治理架构、人员组成、运行机制等皆可围绕这一定位进行。

（三）构建科学运行机制

理事会的人员组成对其科学运行、发挥效用至关重要。目前学校理事会组成的体现方式各有不同，主要有合作单位共建型（如北京教育学院丰台附属学校的教育行政部门和北京教育学院共同派出）、政府主导型（如南方科技大学）、政府企业混合型（如深圳市明德实验学校的区政府与企业捐资基金会各自派出）、各方群体代表参与型（如目前多数学校由教育行政部门、学校管理层、教师、学生家长、社区等各方代表参与）以及资金主导型（如美国南加州大学视捐资金额规定在董事会中的地位）等。在组建形式上，可依据不同办学体制，创新探索学校理事会制度的多种实现形式。借鉴美国大学董事会成员社会化的特点，吸收关心教育的各方面代表，特别是社区、家长等校外人士参加，注重培育具有社会声誉及公益参与能力的贤达人士。在组织机构上，结合理事会的功能定位，可设置理事长、常务副理事长、秘书长、副秘书长单位以及若干副理事长、理事单位，也可下设学术、财务、基建等专门委员会。在管理制度上，结合学校章程建设，明确理事会定位、功能、权责、产生及与学校其他治理机构的相互关系和议事规则。

（四）加强治理体系支撑

学校理事会是办学体制改革的实践和创新，是教育治理自我完善的反映，关键在于通过创新探索理事会治理，完善学校法人治理体系，构建政府、学校、社会之间的新型关系，推进教育综合改革和发展。要系统支撑和保障，全面推进现代学校制度建设，一方面，加快政府职能转变，加大简政放权，在学校人事任免、资金使用、师资管理、课程设置等方面赋予学校更大自主权；另一方面，加强学校内部治理要素建设，以学校章程建设为核心，明确党组织、校长负责制、教职工（代表）大会、校务委员会、家长委员会、学生会等学校内部治理要素之间的关系和权责，鼓励学校在基本要素具备的前提下，结合实际自主创新探索理事会制度，完善学校法人治理体系。

［1］Carnegie Foundation for the Advancement of Teaching.The Control of the Campus：A Report on the Govermance of Higher Education［R］.A Carnegie Foundation Essay.Washington，D.C.：Carnegie Foundation for the Advancement of Teaching，1982.72.

［2］索尔福德大学官网［EB/OL］.http：/7www. govemance.sa丨ford.ac.uk/page/councn.

［3］彭国华，雷涯邻.美国大学共同治理规则研究述评——以对《学院与大学治理的联合声明》反思为视角［J］.高教探索，2011（11）.

［4］Martin Anderson.Imposters in the T emple：a Blueprint for ImprovingHigher Education in America. Stanford：Hoover Institution Press.1998 Appendix根据所附资料整理.

［5］刘宝存.美国公立高等学校董事会制度评析［J］.高教探索，2002（1）.

［6］加州大学董事会会议计划［EB/OL］.http：//www.universityofcalifomia.edu/regents/meetings.htm

责任编辑：钟晓媚

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1673-5706（2015）01-0117-05

2014-11-27

吴筠，深圳市教育局副局长。