当前城市低保制度运行的主要问题与对策建议

江治强 王伟进

当前城市低保制度运行的主要问题与对策建议

江治强 王伟进

城市最低生活保障制度是我国在城镇施行的一项基础性社会救助制度，在反贫困、托底困难人群最低生活、维护社会公平稳定等方面发挥着重要作用。这项制度的执行虽然取得了巨大成就，但在客观上仍存在不少薄弱环节和发展隐忧，需要对其运行状况进行科学评估，及时发现问题，推动制度设计和管理迈入更加科学化的轨道。本研究的主要问题是：经过近20年的探索，我国城市低保制度的管理运行现状如何？当前仍存在哪些突出问题？有哪些进一步提升管理运行的路径？

一、城市低保制度管理运行现状及主要问题

从现状来看，我国城市低保制度整体管理运行良好，得到了低保对象的积极肯定。首先，财政投入逐年加大，从经费上充分保障了城市低保水平的持续大幅提高。其次，低保成效总体较好，配套的就业支持政策辅助得当。再次，低保资格审查较为透明公平，家庭收入和财产核查跟踪有力。第四，低保金的发放渠道规范、便捷及时。另外，社会救助工作人员文化素质高，经验丰富，为城市低保良性运行提供了人力基础。

尽管我国城市低保制度效果良好，但在管理运行过程中依然存在一些突出的问题有待完善。大致来看，这些问题既涉及到制度设计和执行，又涉及到纵向的层级治理。

（一）保障标准制定调整的法定化和实效性不足，实际救助水平偏低

目前地方采取的低保标准制定方法包括基本生活费用支出法、恩格尔系数法、消费支出比例法，还有市场菜篮子法、社会平均收入比例法、最低工资比例法等。各地实际工作中确定低保标准的方法更是多种多样，包含了抽样调查、部门协商、参照制定、主观判断、混合使用等五大类型；标准调整机制方法也不统一，有参照当地人均收入、人均消费支出和最低工资标准调整等形式（姚建平，2011）。但是起决定性的因素主要是本地财政状况，特别是经济状况相对薄弱地区普遍把本级财政作为首要因素，而对低保条例规定的要适当考虑医疗、住房、教育等支出需要考虑不足，使低保标准失去了与经济社会发展保持应有的同步。可见，我国城市低保标准制定调整的法定化存在明显不足。

城市低保实际救助水平仍然偏低是一个基本的事实。根据2013年“城乡困难家庭社会政策支持系统建设项目”调查（如未特别说明，下同）显示，34%的社会救助工作人员认为低保标准较低或者过低，他们认为城市低保标准的理想水平平均为每人每月417元，一年左右时间应该进行重新调整。有43.6%的城市低保家庭受访者认为“低保金太少”。

低保户的家庭收支情况可以进一步说明低保补助实际保障水平。调查显示，2012年，我国城市低保家庭普遍入不敷出，家庭平均总收入与总支出的差为-4089元，食品支出占家庭总支出的比重高达42%（表1）。我国东中西城市分摊到家庭成员的人均月低保金额分别为342、236和208元。按照一年12个月算，用年度家庭低保总收入减去食品支出得到年度非食品消费的低保金余额，东中西分别为1826、565和82元，说明目前我国城市地区的低保补助水平仅仅能满足城市低保家庭的食品支出，显然，这个保障水平依然是偏低的，也从侧面说明我国城市低保标准调整的时效性不足。

表1. 城市低保家庭经济收支及低保救助情况

（二）缺乏量化测算指标，服务对象收入不稳定或故意隐瞒，致使家庭经济状况核查不准

低保家庭收入和资产核实一直是低保工作中的难题。调查显示，分别有23.3%、22.9%和26.7%的社会救助工作人员将“低保家庭收入和资产核实不准”作为低保工作中存在的第一、第二和第三严重的问题。“收入难以精确量化”“服务对象收入不稳定”是第一和第二主要的困难，这两项分别占受访者的37%和33%。第三是申请人隐瞒经济状况。有19.6%的城市低保家庭受访者认为存在“低保户隐瞒工作或收入”的现象。尽管有66%的社会工作人员认为家庭收入的核查结果“很准确”或“比较准确”，但分别有22%、63%的工作人员认为所在村（社区）有“比较多人”和“比较少人”隐瞒经济状况，另有25%的工作人员将“服务对象故意隐瞒收入”作为家庭收入核查工作中最大的困难。一方面是社会救助工作人员反映难以准确地核查低保家庭的收入，另一方面低保户则抱怨“家庭收入核查太过繁琐、频繁”。调查显示，有23.4%的低保户受访者认为低保收入核查太繁琐。由此可见，加强低保目标群体的经济状况核查工作，需要建立科学、有效、易行的家庭经济状况量化测算指标体系。

（三）“以标准定补差”的原则执行不到位

我国实行“以标准定补差”的低保救助原则。但由于我国低保标准法定化与时效性不足，特别是家庭经济状况核查难以精确化，使得“以标准定补差”的原则执行不到位。从各地的实践来看，表现为一些省份主要根据低保申请成员的年龄、身体状况和生活需求等因素的判断，在收入的核查基础上，核定低保补助金的等级和数量。有的则通过推断和估算的方式确定家庭经济收入状况，或者直接省略详尽的家庭经济收入核查工作，通过民主评议的方式来决定低保金发放的数量。显然，差额计算过程的简化，无法保证低保户获得与自己家庭经济状况相匹配的救助金额，还会损伤低保制度的公平性，不利于低保制度的长期发展。

（四）保障对象动态管理化水平不高

“应保尽保、应退进退”是低保制度实现动态管理的基本要求。我国城市低保对象动态管理水平不高主要体现在“该退不退”上。调查显示，分别有24%、56%的工作人员认为“没有人主动退保”“少数人能主动退保”。“低保家庭一经确定，常年持续很难退保”是工作人员认为的低保工作中最严重的问题，有32%工作人员持此看法。尽管只有8.2%的城市低保受访者认为有低保家庭“该退没退”，但是，考虑到直接的利益关联，可以认为社会救助工作人员的看法较之低保受访者更为客观。

（五）低保制度衍生出福利叠加效应，应警惕福利依赖倾向

在社会救助制度体系中，低保身份作为一种资格，能够同时带来诸多配套的救助优惠政策，一定程度上衍生出福利叠加效应和福利依赖倾向。对低保标准的最低工资替代率和各地福利依赖情况进行分析表明，低保福利依赖问题并非低保标准水平过高，而是附加在低保制度上的种种其他福利（姚建平，2013）。调查显示，有31.3%的城市低保户受访者认为周围的“低保户有依赖心理，不努力找工作”；同时，分别有20%、27%、15%的工作人员认为“对低保户的配套优惠过多，造成养懒人现象”是低保工作中第一、第二和第三严重的问题。

从低保户所享受的救助与优惠项目来看，已经涵盖了劳动就业、医疗救助、教育救助、住房、意外事故、自然灾害、水电燃料取暖费、节假日救助等诸多方面，有效地对应上了低保户在低保申请原因中所反映的问题，也覆盖了受访者对政府提供救助项目的主要期待（见表2）。但同时，也客观上衍生出了福利叠加效应，为上述低保福利依赖倾向一定程度上提供了基础。

（六）不同层级财政支出责任划分问题有待完善

我国低保实行属地管理体制，尤其体现在财政支出上。《城乡最低生活保障资金管理办法》中提到，基层城乡低保工作经费不足的地区，省市级财政给予适当补助，城乡低保工作经费不得从城乡低保资金中列支。中央财政城乡低保补助资金重点向贫困程度深、保障任务重、工作绩效好的地区倾斜。县级及以上财政部门会同民政部门采取因素分配和“以奖代补”的机制分配城乡低保保障资金［1］。

表2. 城市低保家庭低保申请主要原因与配套救助项目享受情况

就目前来看，低保财政在不同层级政府间的支出责任问题尚需进一步理清。中央财政投入低保资金占低保财政投入的比重持续增长，2013年已占72%，但是中央主要补助中西部经济欠发达省份，且不补助工作经费。从各省低保资金的投入结构看，除了中央财政投入外，省级财政投入占据大头，而现行法规规定的有权制定低保标准的地市一级反而投入比重偏低。中央财政的低保专项性补助，虽然有效地弥补了部分省份财力不足的问题，但在一定程度上降低了提高低保标准的积极性，助长了对上级财政的依赖性。这样一来，低保制度的事权责任到底应该在中央还是在地方，还是中央和地方按照一定比例来分担，以及如何建立与低保标准制定权限相一致的经费投入机制，就需要进一步讨论和明确。

三、城市低保管理运行的改进路径

经过近二十年的探索与完善，我国城市低保已基本形成了以法制为保障的较为科学的制度框架，因此，强化这项制度的管理执行，并建立配套支持机制是今后提升其管理运行效益的关键所在。

（一）完善低保标准制定和调整机制

保障标准是决定低保对象规模和保障水平的决定性因素。城市低保制度的本质在于保障社会成员的最低生活水平，因此应当依据城市居民常规生活消费支出的主要内容，制定和规范低保标准的制定办法，特别是应当取消低保标准与财政收入单一指标挂钩、参照最低工资水平确定系数等简单的做法，而应该在对中低收入家庭进行全面科学的记账式统计分析基础上，制定与最低工资、居民消费支出水平等指标适当挂钩的制定方法。同时，对居民生活消费支出进行监测预警，依据生活消费支出价格指数超常规变化及时调整保障标准，并建立动态调整机制。同时，从增强省以下政府责任的角度，将低保标准制定权由市级政府上移至省级政府，并以省级政府出台的基本保障标准为基础，根据县域经济社会发展实际，实行浮动调整制度，降低保障标准的省域悬殊性差距，确保保障标准适度提高。

（二）建立科学的家庭经济状况量化核对机制，提高申请家庭经济状况核实准确率

对申请者实施精确化的家庭经济状况核查，首要前提是建立科学、简便的量化测算指标体系，对需要核查的收入的类型、内容、豁免收入的标准、统计方法以及核查的方式做出统一明确的规定，对需要核查的财产设定合理的起查线和排除项，建立合理的财产准入条件；同时，还要考虑评估申请家庭的刚性或灾难性支出状况，建立综合考量收入和支出两种因素的家庭经济量化测算方法。其次，要完善跨部门的低收入信息核对机制。建立数据交换信息平台，使分散在政府职能部门、金融机构的有关低收入家庭的信息实现实时联网，打破信息孤岛。城市低保动态化管理效率的提高，最终取决于社会信用体系的完备程度。当前亟需要赋予低保职能部门根据授权从相关部门或机构获取低收入家庭经济状况信息的权力，同时，在法律上需要进一步明确两类主体的义务，一是申请低保家庭和已享受低保的家庭须履行家庭收入申报和定期报告的义务；企事业单位为申请对象开具的收入证明须承担真实性责任；二是相关职能部门需承担为低保行政部门依法开展经济核查工作提供必要协助的义务，尤其是要建立“协同办理”制度，使相关职能部门责任明确，形成既有义务又有约束的协同配合机制。

（三）增强经济状况指标在确定补助水平中的权重，取消基于年龄、健康等因素的分档（分类）救助做法，确保“以标准定补差”的贯彻落实

以“低保标准-申报者家庭人均可支配收入”的办法确定救助者的实际补助水平，可最大限度地使有限的公共资源用于救助最贫困的社会成员。不少地方尽管考虑到了年老、残疾等显著性致贫因素，采取了分类、分档施救的做法，但离“以标准定补差”的核心制度设计还有很大差距。要有效地贯彻“以标准定补差”的原则，基本的前提是需要依据客观因素确定适当水平的低保标准，以及提高经济状况核查的精确性。同时更需要在制度执行中坚持推行低保的设计原理，逐步地取消基于申请家庭成员的年龄、健康等因素而采取的分档或分类救助的做法，使低保制度回归其制度的初始设计。做到这一点，必须妥善应对可能出现的两种情况：即，因核算收入高于救助标准，导致救助对象遗漏；因补助金难以满足救助需求，导致救助不足。前者需通过科学地制定救助标准解决，后者可通过其他相关专项救助制度或临时救助制度予以有效弥补。毋庸置疑，落实以标准定补差的原则是低保制度提升制度效能的核心任务，尤其在这项制度进入稳定运行阶段，只有通过贯彻这一原则才能使附着在低保制度本身的其他功能剥离，使城市低保管理水平迈向更高台阶。

（四）警惕“低保依赖”倾向，消除低保“绿卡效应”，增强专项救助的针对性

统计数据显示，在全部低保对象中有劳动能力者所占的比重超过六成［2］，且这一比重近年来一直保持相对稳定态势，即使排除其中一定数量的劳动能力低下者，也会发现城市低保群体中仍有较大比例的在保对象为有劳动能力人口。尽管有研究显示，我国城市低保对象有较强的就业与改善生活意愿，据此不认为存在“福利依赖”问题（韩克庆，郭瑜，2012），但是，城市低保一定程度上确实向城市困难群体提供了一份“免费午餐”，这大大降低了很多有劳动能力的低保对象的就业努力，造成了一定程度的福利依赖倾向，应该警惕（洪大用，2005）。造成这一问题的成因，一方面固然是低保制度本身的缺陷，因为这项制度是依据申请者的收入状况提供救助；另一方面，也跟目前捆绑在低保之上的附加性福利政策有很大关系。这种“绿卡效应”是导致低保依赖的症结所在。解决这个问题，一是需要从加强低保对象分类管理入手。可按照年龄、身体状况和失业时间等因素，建立低保对象分类管理制度，对于有劳动能力或短期失业者采取相对较高频率的经济状况核查，或对有劳动能力的低保对象采取有明确时限的低保待遇，从制度上促进有劳动能力者主动就业；二是严格执行相关专项救助制度，尤其是要完善医疗救助、教育救助和临时性救助的审核审批条件，加强对相关专项性救助准入的独立性审查，切实杜绝凭低保审批相关专项救助和其他临时性救助的做法。此外，还应该根据申请者不同的生活困难，提供仅针对某一家庭成员的相关专项性救助措施，减少不针对特定困难的一般性救助或优惠政策，消除低保“绿卡效应”。

（五）科学调整财政投入体制，使中央财政发挥汲水效应，地方财政发挥主体作用

随着中央财政对低保资金的投入渐呈增加态势，客观上使地方与中央在资金投入问题上处于动态博弈之中，一方面造成不少地方依赖中央转移支付，另一方面也对中央财政造成不小压力，尤其是其他社会救助制度陆续出台同样需要中央财政的投入，这对调整财政投入体制提出了新的要求。根据属地管理原则，低保制度属于地方政府事责，因而需要明确地方政府的财政主体责任，逐步建立以省级财政投入为主、中央财政适当补助、省以下政府财政比例分担的低保资金财政投入体制。同时应配合低保标准制定权的上移，使省级财政在低保资金投入中占大头，适当减弱区县财政责任，彻底取消乡镇、街道财政配套。中央财政要发挥对地方财政投入的汲水效应，即通过中央财政的适当转移支付来引导或激励地方财政扩大投入。因此，中央财政要在补助中西部、革命老区、少数民族地区低保资金不足的同时，需要加快转移支付方法的改革，通过探索推行地方比例配套、以奖代补、补助低保标准调高部分等方法，进一步增强地方财政支出的主体责任。

（作者单位：民政部政策研究中心）

注释：

［1］ 因素分配主要依据城乡低保对象数量、城乡财政困难程度、城乡低保资金安排情况等要素，以奖代补主要依据城乡低保资金绩效评价结果，而评价的主要内容是资金安排、预算执行、资金管理、保障措施、组织实施和实际效果等。

［2］ 上述数据根据《中国民政统计年年鉴（2014年）》数据整理。2007年该比例为62.9%，2013年为62.5%。有劳动能力人口为低保对象中的在职人员、灵活就业人员、登记失业人员、未登记失业人口。