中国（广东）自由贸易试验区问题思考

石义寿

摘 要：中国（广东）自贸区作为第二批自贸区于2014年12月正式成立。虽然中国（广东）自贸区的总体方案对其发展做出了具体的规划和部署，但是，但是自贸区的发展在我国依然处于成长期，而且有很多不成熟的地方。在阐明中国（广东）自贸区的定位和影响的基础上，根据中国（广东）自贸区自身的特色，分析了一些可能潜在的问题，并提出若干针对性建议。

关键词：自贸区；广东；经济发展

中图分类号：F74

文献标识码：A

文章编号：16723198（2015）20004503

1 引言

自贸区是一个历史范畴。最早的自贸区，可以追溯到1951年法国、西德等欧洲六国建立的欧洲煤钢共同体，其成立的目的旨在约束二战后的德国。但是，经过大半个世纪的发展，它的概念已经早已演化。如今，根据自贸区的概念和目的可以将其分为两大类。一类是Free Trade Area（FTA），指两个以上国家根据WTO相关规则签署自由贸易协定所形成的区域，为了加快服务贸易自由化、投资和政府采购，如亚太自贸区（2010）。另一类是Free Trade Zone（FTZ），指某一国家在国境内划出特定区域，单方自主给予特区优惠税收和监管政策。如我国的沪、津、粤、闽自贸区。本文所讨论的自贸区属于第二类范围。

我国自贸区的成立和发展有其特殊的历史背景，随着经济全球化的趋势不断加剧，各国之间的贸易往来日益密切，为了应对国际贸易竞争的而挑战，加快我国全面深化改革开放的步伐，逐渐与国际接轨，上海自由贸易区作为我国的第一个贸易试验区应运而生。经过一年多的实验和总结之后，我国广东自由贸易区、天津自由贸易区和福建自由贸易区也宣告成立。

2 中国（广东）自贸区总体方案的影响分析

中国（广东）自由贸易试验区总体方案于2015年3月24日审议通过，其对中国（广东）自贸区的定位、目标、功能划分、主要任务和发展措施做出了详细的规划。在我国日益发展壮大，经济实力不断增强的背景下，自贸区的建设又是我国加强崛起和走向复兴的又一伟大举措，势必会对我国政治经济文化等各方面产生巨大的影响。笔者认为，这一战略举措将会造成如下几方面的影响：

（1）改善投资环境。根据中国（广东）自贸区总体方案的规定，自贸区是改革开放的排头兵、创新发展先行者，其最终目的无非是为了促进经济的发展。在市场经济日益起决定作用的中国，发挥市场的作用，创新优化市场环境已经成为我国经济新一轮增长的内在要求和必然举措。良好的市场环境离开不了良好的投资环境，自贸区的建设，为中外企业创造了良好的制度环境、体制机制环境、市场监管环境等，无疑会给我国带来大量的投资机会，也会改善以往的投资环境。

（2）粤港澳服务贸易自由化。总方案把广东自贸区定位为：依托港澳、服务内地、面向世界，将自贸区建设成为粤港澳深度合作示范区、21世纪海上丝绸之路重要枢纽和全国新一轮改革开放先行地。其中，广东自贸区最大的特色在于其濒临港澳。一方面，自贸区的成立有利于发挥自贸区的增长极作用，加强深化广州、深圳等沿海重要城市与香港自由港和澳门等的深化合作，促进贸易往来、产业转移和升级，加快资源的集聚，并形成对珠三角的辐射作用，促进区域经济一体化。另一方面，广东自贸区也是我国深化改革开放的一块翘板，有利于逐渐打开我国市场，与轨迹接轨，迎接国际性的贸易竞争和抓住对外合作的机会。

（3）开放倒逼改革，改善民生。经历过2008年的经济危机以后，虽然我国经济取得较大发展，已经超过日本成为仅次于美国的第二大经济体。但是我国在发展过程中的弊端日益凸现出来，经济下行压力较大。自由贸易区的建立，优惠的税收政策和监管机制一方面必然会给人们生活带来诸多便利，让利于民，提高人们对经济发展的信心，改善民生；另一方面也会给企业带来更多發展的额机会，有利于推进我国经济改革的步伐，为经济的发展注入新的动力。

3 中国（广东）自贸区发展过程中可能存在的问题

虽然广东自贸区在总方案的规划中都表现出种种的利好趋势，但是，中国（广东）自贸区成立之初可谓一片空白，从中国（上海）自贸区成立到中国（广东）自贸区成立中间短短不到一年的时间，可以复制、推广、借鉴的经验非常有限，没有很多成熟的措施经验可以直接移植到中国（广东）自贸区，中国（广东）自贸区的发展还是摸着石头过河，很多的问题依然存在不确定的因素，也会面临来自各方面的风险。从中国（广东）自贸区的本身来看，很多片区仅仅只是处于破土动工的阶段，比如中国（广东）自贸区前海片区、珠海横琴新区片区等，这些都只是在远期规划建设之中，存在的挑战与困难难以准确估量。

（1）简单复制上海自贸区的发展模式，没有根据当地具体情况。自2013年8月中国（上海）自贸区成立之后，已经经历了近一年的发展历程，也取得一定的成就和经验，比如说负面清单方面的问题，对中国（广东）自贸区和其他自贸区有一定的借鉴经验。中国（上海）自贸区处于我国东部地区，面对太平洋，与美日韩等国家有着紧密的联系，主要是辐射长三角地区和迎接美国主导的跨太平洋伙伴协议（TPP）、跨大西洋贸易和投资协议（TTIP）等等。而中国（广东）自贸区则主要是为了深化港澳合作，促进珠三角区域经济一体化和进一步打开中国的南大门等。

因此，每个自贸区都有不一样的功能、定位、核心趋势等等，如果只是一味地简单复制推广中国（上海）自贸区的经验，而不是从中国（广东）自贸区的本身实际情况出发，具体分析当地的形势和优缺点做出具体的对策，很容易犯经验主义和本本主义的错误。所以，发展自贸区必须从当地的实际情况出发，综合考虑政治、经济、文化、地缘等因素而采取不同的应对方案和具体措施。

此外，中国（广东）自贸区不同片区也存在着很大的差异，每个片区的功能、定位和发展程度都不一样，因此很难对不同片区做出统一的规划，也不能对不同片区做出完全一致的发展措施，不然将不能发挥当地的比较优势而会带来地区之间的发展不平衡。

（2）集聚效应过度强化导致区域发展不平衡。中国（广东）自贸区三个片区之间大致呈品字形，他们相互支撑形成一个极点，借助自贸区的制度、税收等政策优势，形成强大的吸引力，有利于引进大量边缘地区乃至海外地区的资本、技术、人才等在自贸区的集聚融合。这种集聚融合能够给自贸区带来极大的发展机会，所有资源的融合将会形成一种乘数效应促进自贸区经济的大发展。然而，这种发展是以边缘地区的牺牲为代价的，以自贸区为中心的发展会造成附近城市的空心化，比如东莞、惠州、中山等等，甚至是以一些内地的城市，也会因为与自贸区相比没有什么优势和发展机会而没落。这样最终导致的结果是自贸区和珠三角等一些发达城市经济越来越发达，而边缘较落后的城市相比之下越来越落后，造成经济发展的极大不平衡。在其他因素不改变的情况下，这种集聚效应短时间内不能够通过自贸区和边缘地区的发展来解决，只有当自贸区的发展达到一定程度后形成扩散效应时才会对边缘地区形成辐射作用而促进边缘地区的发展，逐渐缩小区域之间的经济发展不平衡。

图1 广东自贸区不同片区

图2 广东自贸区的扩散效应

（3）过度依赖政策而导致创新不力。自贸区并不是我国的首创，但是我国发展自贸区必须坚持创新原则和开拓创新精神。创新是一个民族发展的灵魂，也是一个地区，一个企业不断发展的内在动力。自贸区的建立和发展在我国复兴之路上本来是一大创举，尤其是中国（广东）自贸区位于我国南部沿海的前沿阵地，面临着国际化的挑战，集聚大量的资源优势，创新就显得尤为重要。但是，就目前而言，大量的企业入驻自贸区仅仅是为了得到更多税收等政策的优惠而从中谋利，也有很多企业保持观望态度，一直等待政策的落地而行动。相比于创新能力的挖掘而言，优惠的政策机制似乎对企业的诱惑力更大，而这种诱惑的不断扩大就会形成一种依赖，如果大量企业的依赖越来越大就会失去原有的发展创新活力，一旦这种政策优惠推广到其他地区，变得普惠化以后，自贸区中的企业就会失去这种依靠而面临着平庸化的风险。因此，企业如何在自贸区中依靠政府优惠政策的同时，不断地挖掘自身的发展潜力，创新动力，在剧烈化的竞争中生存发展是必须考虑的重大问题。

（4）法制监管不力而导致的风险。法制保障是自贸区建设的必要条件之一，在我国自贸区建立之初，各项条件还不成熟，更需要法律的保障才能实施下去，只有做到有法可依才能处理在自贸区发展过程中遇到的各种问题。中国（上海）自贸区的成立颁布了《中国（上海）自由贸易试验区管理办法》、《中国（上海）自由贸易试验区外商投资项目备案管理办法》、《中国（上海）自由贸易试验区境外投资项目备案管理办法》、《中国（上海）自由贸易试验区外商投资企业备案管理办法》、《中国（上海）自由贸易试验区境外投资开办企业备案管理办法》等等，为自贸区的发展奠定了法律基础。但是，中国（广东）自贸区的成立目前只有《中国（广东）自由贸易试验区管理试行办法》，于2015年2月17日广东省人民政府第十二届42次常务会议通过、公布、施行。中国（广东）自贸区与中国（上海）自贸区和国外其他自贸区相比，还处在刚起步阶段，发展较为落后，各方面的问题还没有完全凸显出来，而且中国（广东）自贸区不同片区之间的差异加剧了中国（广东）自贸区的复杂性。这些客观因素的制约没有一个完善的法律体系作保障必然会带来权责不明、是非不分等问题，众多不确定因素也会给企业、地区和国家的发展带来相应的风险。在负面清单风险方面，中国（上海）自贸区虽然能提供一定的经验，但是中国（广东）自贸区因为在投资环境、发展程度等方面的不同而没有明确的法制规范也难以简单复制上海自贸区的模式；金融风险方面，中国（广东）自贸区发展的主要是金融等相关的服务业和贸易服务业，良好的金融风险防控体系对自贸区的资本运作和企业经营状况有着至关重要的作用。总而言之，如果不能在法律的源头上为自贸区的发展建立公平、公正、合情、合理的有效机制，就很难保证中国（广东）自贸区能够平稳健康快速地发展。

4 总结和建议

纵观我国自贸区的发展历程和横向比较我国自贸区的发展布局，我们会发现我国自贸区的发展时间虽然比较短，经验不足，但每个阶段依然能够取得突破性的进展，并具有百花齐放的趋势。目前我国的四大自贸区已经连点成线，遍布沿海各大重要经济区，所取得的一些成就也可圈可点，为其他地区的发展树立了一个良好的榜样，其他很多地区也争先恐后申请设立自贸区，为经济的发展创造新的动力。但是，自贸区的发展不可一蹴而就，也不可盲目推广，成立和发展之初的自贸区还存在着以上和其他诸多的风险。针对我国目前自贸区的发展现状，有必须采取相应的对策和建议：

（1）从当地实际情况出发，突出地方特色。鉴于中国（广东）自贸区和中国（上海）自贸区以及其他自贸区的不同，中国（广东）自贸区必须有自身的发展重点。中国（广东）自贸区濒临香港、澳门特别行政区，香港作为世界上最发达的自由港之一，对中国（广东）自贸区特别是深圳片区具有较大的借鉴和指导意义，促进内地与港澳经济深度合作也是中国（广东）自贸区的发展目标之一。因此，必须牢牢把握这一地方特色，深化多方经济合作，促进区域经济共同发展。

（2）协调区域之间的发展差异，打造区域经济合作升级版。中国（广东）自贸区的三个片区无论是在资源、政策还是区位上都具有较大的优势，这种优势的不断积聚带来的是区域经济的不平衡。不管是在广东省还是在珠三角地区，经济的发展是极不平衡的。因此，在大力发展自贸区的同时必须兼顾边缘不发达地区的发展，不能等到差距过大而矛盾激化时利用发达地区的扩散效应来帮扶落后地区，而更应该注重区域之间产业合理分工，地域之间相互合作，最终促进区域经济的协调发展。

（3）打破政策枷锁，走创新发展之路。自贸区的发展不能简单依靠政策的优惠，尤其是在中国（广东）自贸区政策还没有落地之时，企业就必须探索发展之路，只有这样才能取得持久的发展动力。企业是市场的主体，在最开放的自贸区，更应该发挥市场主体的作用。中国（广东）自贸区更應该重视在金融创新方面的作用，推动适应粤港澳服务贸易自由化的金融创新，推动跨境人民币业务创新发展，增进中外企业的友好合作关系。

（4）加强自贸区的法制建设，完善监管机制。上层建筑的落后阻碍经济基础的发展，中国（广东）自贸区法制建设的落后也会阻碍自贸区的发展，加快中国（广东）自贸区的法制建设应该综合考虑各个片区的不同情况。广州南沙保税港区、深圳前海湾保税港区等现有海关特殊监管区域，广州南沙新区片区、深圳前海蛇口片区内的非海关特殊监管区域，他们之间的监管模式不一致也必须有相应的法制保障做基础，以免造成法制不明，监管混乱。对涉及多个领域、多边关系等行业也必须制定合理的法律法规，建立完善的监管机制，以保证自贸区安全正常地运转。

参考文献

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