关于理顺我国政府间关系的思考

字强

摘 要：政府间关系是指国内不同层级政府之间以及政府部门之间的权力分工关系，实际上是政府之间的权力配置和利益分配的关系，它对于一国的经济发展、社会管理有着重要作用。由于“条块冲突”、职责同构、地方政府间非良性竞争、区域发展不平衡等等问题，形成阻碍理顺政府间关系的老大难题。切实转变政府职能，建设服务型政府，促进有效的府际治理，建设政府间伙伴型关系，完善政府职责体系，这是切实理顺我国政府间关系的可行方向，也是实现国家治理现代化的重要方面。

关键词：府际关系;治理现代化;职责同构;政府间伙伴关系

中图分类号：D630   文献标志码：A   文章编号：1002-2589（2015）25-0054-02

改革开放以来，随着公共行政实践的发展，理顺政府间关系日益成为一个重要的改革难题，很多艰难的利益调整和体制机制改革都涉及政府间关系的调整问题。因此，基于改革实践的需要，在学术研究领域，政府间关系成为研究中国政府与政治的重要内容，是现代政府理论中非常重要的研究视角。可以说，府际关系研究已经无可非议地成为公共行政学的理论前沿[1]。

一、政府间关系：研究中国政府与政治的重要视角

（一）政府间关系内涵

政府间关系，简称府际关系。府际关系指的是各级政府机构及其部门之间的各种互动关系，包括不同政府间的横向和纵向关系。从微观视角看，府际关系是指垂直方向上的各级政府之间的關系。从中观视角来看，府际关系是指各级各类政府及其部门之间的关系。从宏观视角来看，府际关系不仅包括各级各类政府及其部门之间的关系，还包括政府机关与社会公众之间的关系。林尚立教授认为，“政府间关系是指国内各级政府间和各地区政府间的关系，它包含纵向的中央政府与地方政府间关系、地方各级政府间关系和横向的各地区政府间关系。政府间关系主要由三重关系构成，即权力关系、财政关系与公共行政关系。”[2]谢庆奎教授也认为，“府际关系是指政府之间在垂直和水平上的纵横交错的关系，以及不同地区政府之间的关系。包括利益关系、权力关系、财政关系与公共行政关系，其中，利益关系决定着其他三种关系。”[3]我们把现阶段政府间关系分为竞争关系与合作关系两类，竞争与合作都是围绕利益博弈而展开的。

（二）政府条块关系

政府作为一个有权力的组织系统，要想使权力得到有效行使和体现，就必须经过一系列精心设计的制度和体系，在横向与纵向之间进行合理的职权配置与划分，这就涉及政府的条块结构问题。政府结构中的“条条”是指“不同层级的政府之间上下贯通的职能部门或机构，也包括部门、机构与其直属的企事业单位”。而“块块”是指“每一级政府内部按照惯例内容划分的部门或机构”[4]。条块关系其实是垂直管理与属地管理之间的关系，也是部门集权与分权之间的关系。垂直管理与属地管理两种管理方式并存，是我国政府管理中的客观现象，也是中国央地行政体制的一大特点。政府管理体制的条块关系广受诟病，条块关系不畅在政府地方事务的管理中常常产生很多冲突，影响了政府行政效率的提高。

二、现阶段政府间关系的基本问题

（一）职责同构

所谓“职责同构”是指中国不同层级的政府在纵向间职能、职责和机构设置上的高度统一性，上下一一对口。“职责同构”是中国政府间关系的一个主要特征，在国家的法律和制度基础、政府经济管理体制和社会管理体制等方面有着多方面的表现;是我国政府间纵向关系问题存在的“主要体制性原因”，造成政府职能转变不到位、“条块矛盾”突出等一系列重要问题。因此，必须打破这一政府间纵向关系体制[5]。只有打破“职责同构”，合理调整政府纵向间职责配置，才有可能使政府职能转变到位，有效推进行政体制改革，逐步实现条块关系的规范化。更为重要的是，要在打破“职责同构”的基础上，积极倡导并建立伙伴型政府间关系，科学规划政府纵向间职责分工，促进政府部门间的合作。

（二）政府间竞争

政府间竞争与合作是考察政府间关系的重要维度和视角。在分税制体制下，我国政府纵向间竞争关系被限定在一定范围内，央地之间的博弈较为缓和;但地方政府之间的竞争较为激烈，各级地方政府通过各种各样非正常手段争取上级支持，争项目工程、争政策扶持、争投资拉动，这是典型的“府际竞争”。较为严重的是地方政府间互设壁垒，形成地区分割与地方封锁，造成很多不必要的麻烦，导致“府际冲突”。政府之间的竞争都是围绕着利益博弈而展开，抢夺资源与权力，为了争取政策支持而对抗，无序竞争的后果就是恶性竞争，不利于开展合作。

（三）政府间协同治理

协同就是“协调合作”[6]。“治理”是指“各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程”[7]。政府间协同治理是指为了适应区域经济一体化的现实环境，实现区域间协调发展，区域内的多元主体为了解决在政治、经济或社会其他领域中产生的区域公共问题，实现共同利益，在互信基础上，采取协商和调节的方式对区域内各个利益主体进行维护以及建立适当的协调组织进行管理的过程。在现代化与后现代化双重叠加的治理环境中，传统的府际关系调整模式并不能适应改革和发展的需要，在很多领域，政府并不能代替社会力量去管理和控制，相反应该更多寻求和依靠政府外部的社会力量，吸纳多元主体参与，实现共建、共享、共治，走向真正的“府际治理”。事实上，随着经济全球化和中国改革开放的持续深入，竞争和对抗已经逐渐淡化，合作已经是各级各类政府机构的首要选择。为了实现财政资源共享，化解和分担各类风险，追求行政效率的提高，实现经济和社会效益双赢，很多地方政府已经探索出诸如PPP模式，通过与企事业单位或者社会公益组织开展项目合作与服务外包，来实现跨界合作，满足实际需求。

三、新时期理顺政府间关系的思路

（一）转变政府职能，建设服务型政府

从目前来看，我国政府职能转变还有待于进一步深入和细化。从总体上来看，政府依然存在着越位、错位、缺位的现象，特别是公共服务职能并没有充分落实。现在央地政府都在积极探索社会治理新模式，更加注重和保障民生，集中力量为公众提供优质服务和公共产品，把公共财政更多地投入到教育、医疗、就业、社会保障以及生态环保等公共服务领域。这都有利于提升政府的形象和公信力，是構建和谐的政社关系的有力举措。因此，在理顺政府间关系问题上，各级各类政府要树立公共服务的理念，切实转变职能，以加强公共服务为核心，在机构内部打造一整套高效的运行机制，比如职责划分、绩效考核、奖惩监督、问责追究等机制，促进政府自身内部改革。在明确划分职能的基础上，政府要切实履行好宏观调控和市场监管的职能，做好公共管理与社会服务，同时充分发挥市场和社会的作用。

（二）理顺府际关系，推进区域协同治理

第一，构建良好的中央与地方关系。一方面要改变“财权上移，事权下移”的现象，根据财权与事权相统一的原则，明确划分中央与地方的职责权限划分。要明确社会主义市场经济条件下政府的事权范围和各级政府间事权范围划分，然后以此为基础在各级政府间进行财权和财力配置，同时修改预算体制，使之与分税制协调一致，并进一步改革规范转移支付制度[8]。另一方面，促进中央与地方关系民主化和法治化。中央调控和出台政策，应该考虑和注重地方的利益和意见，在制定重大决策或法律的过程中，应该积极鼓励和充分吸纳地方政府参与，同时，理顺政府间关系必须在法制化的轨道上有序进行。要依法划分中央与地方的职权，使中央与地方的互动关系法制化，使政府权力在法律的框架内运行，用法律手段监督政府行为。

第二，再造地方政府间横向关系。地方政府间要打破固有的利益格局，再造地方政府间新型关系。一方面要规范地方政府间竞争秩序，改变封闭式地方保护主义的竞争模式，转向以开放式制度创新为基础的制度竞争，只有通过制度创新才能吸引资源共享、创新技术、拉动增长。另一方面，应该继续完善地方政府之间协调治理体制和机制建设，促进区域间、区域内公共事务治理中的协作与资源整合，逐步走向区域合作与协同治理。

（三）构建跨部门伙伴关系，提高协同治理水平

第一，要构建政府与社会组织之间的伙伴关系。随着社会转型带来的诸多新问题，大政府模式已然不能适应发展的需要，随着市场经济体制的建立和完善，市场和社会的力量欣欣然勃发，可以为社会提供许多公共服务和产品，帮助政府缓解压力。社会组织通过连接政府和公众，成为政府与民间沟通对话的纽带与助手，降低了行政沟通成本，提高了办公效率。因此，构建政府与社会组织之间的跨部门伙伴关系，有利于建立起政府与社会良好的互动关系，促进政社关系的和谐。同时通过促进社会组织的发展，可以帮助政府解决更多的公共问题，促进政府提高服务能力。

第二，要加强政府与私人企业之间的合作。随着改革实践的发展，政府可以逐渐地从公共服务的直接生产者转化为购买者，从传统的直接提供转化为间接管制。私营企业受到利益驱动，往往能够为公众提供更高效率、更好质量的公共服务，公众也能通过自主选择和有效反馈，促进私营企业改善服务，政府在这一过程中只要履行好辅助和监管的职责就好了。所以，加强政府与私人企业之间的合作应该成为理顺政府间关系的一个方向，应该完善政策和制度，明确界定产权和回馈机制，设定准入政策、招投标政策、融资政策等等，营造良好的政策环境，维护好公平公正的市场规则，激励私营企业参与公共产品的提供和生产。

（四）明确职权划分，完善职责体系

在政府结构调整、职责配置、权力划分的时候，可以尝试着行政管理机构设置不搞上下一一对口，适度推行“职责异构”，科学配置各级各类政府间权力。强化条块管理的职能分类、职责划分，合理界定公共产品提供的主体。在此，笔者通过梳理文献，尝试提出各级政府的原则性职责要求。中央政府的职责包括：制定战略规划、宏观调控、确保经济稳定发展、保证全国市场统一;加强法制建设，建立垂直司法监督体系，维护国家法制统一;协调省级政府间关系和跨地区公共事务;提供全国性的公共产品和服务;负责国防、外交、国家安全等全局性事项。省级政府职责包括：在制度框架内制定并监督实施本省法律法规和发展战略;协调市县级政府间关系，促进地区合作;提供省内公共设施建设;承担部分社会保障及其他公共服务开支。市县级政府职责包括：根据省级发展战略制定市级发展规划;维护市场秩序，进行执法监督;提供市县层级的公共服务;对各种社会组织进行管理;维护地方治安、安全生产、环境保护、社会稳定等。乡镇政府职责包括：建立公立设施;提供公共服务;管理社会团体;维护地方秩序等。

参考文献：

[1]Gerry Stoker.“Intergovernmental Relations”[J].Public Admi-

nistration，1995（73）：101-122.

[2]林尚立.国内政府间关系[M].杭州：浙江人民出版社，1998：22，71.

[3]谢庆奎.中国政府的府际关系研究[J].北京大学学报：哲学社会科学版，2001（1）.

[4]谢庆奎.中国地方政府体制概论[M].北京：中国广播电视出版社，1998：7.

[5]朱光磊，张志红.“职责同构”批判[J].北京大学学报：哲学社会科学版，2005（1）.

[6][德]赫尔曼·哈肯.协同学——大自然构成的奥秘[M].凌复华，译.上海：上海译文出版社，2001：前言.

[7]俞可平.全球治理引论[J].马克思主义与现实，2002（1）.

[8]郑永年.中国模式：经验与困局[M].杭州：浙江人民出版社，2010：114-135.