树立法治理念培养公民法律素养

张毓富

【摘要】法治的要义是“普遍守法”与“良法之治”，树立法治理念培养法律素养是实现法治的基础。本文从三个方面探讨树立法治理念，培养公民法律素养。首先探讨法治的内涵及法治的特点。其次探讨切实推进中国社会主义法治建设。通过政府推动或政府主导，促成四个条件、坚持三个原则、两条标准，走好一条中国特色社会主义法治道路。最后探讨在树立法治理念基础上，培养公民法治素养。略论作为公民，不同职业职位的公民的道德修养、法治素养修炼的共同点和差异性。

【关键词】树立；法治理念；培养；法律素养

中图分类号：D92文献标识码A文章编号1006-0278（2015）07-073-04

全面推进依法治国，建设社会主义法治国家是当前中国社会的重大课题。树立法治理念和培养公民法律素养，提高全社会的法律意识，弘扬法治精神是实现社会主义法治推进全面依法治国的基础工程。本文从三个方面进行探讨。

一、法治的内涵和特点

法治，中国社会主义法治，是现当代中国社会治理国家治理的战略目标——摒弃人治实现全面法治。“法治”不仅是我国社会重大的学术理论命题，也是重大而急迫的社会实践课题。实现中央提出的社会体制改革与管理创新，构建和谐社会的总体目标，法治是基础是前提。

古希腊著名思想家亚里士多德的至理名言：“已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制订得良好的法律”，阐述的就是法治。名言彰显法治的两条基本原则，第一是普遍的守法。其关键点不仅是老百姓要普遍服从法律，国家权力掌控者也要守法。计算是否普遍守法的办法，不能用简单的数字方法，比方说社会上有100人，99人服从就是普遍的服从，关键要看掌握国家权力的人是否守法。普遍的守法，要求立法者、国家治理者都要守法，带头守法。我们的法治总跟“国家”联系在一起，“依法治国”不是单治老百姓，包括掌握国家权力的人循规蹈矩，法治也要依法治“官”。第二是“良法之治”。“良法”，用简单的办法评价，首先法律的条文、语言要规范，也就是法律的外在方面、形式上看上去“良好”，格式形式表达方式要好。同时法律在内容上、实质上表达出来的意图、精神、宗旨、目的也得好。良法是形式和内容的融合，外在和内在的统一。

比如现行《婚姻法》，普遍认为该法在2001年修订通过时，是个比较好的法律规范，该法把当时社会出现的婚姻法律问题特别是离婚问题也作了全面规范，并且广泛征求了公众意见。但是现在仍然面临修改，比如如何对待“闪婚”（这个词不能直接写进新的修正案，因为形式上不符合法言法语表述规范）问题。“闪婚”，今天认识对象明天就结婚，“闪婚”常常带来“闪离”，一旦感情不和就离。离婚时涉及财产房产分割，如果是按揭购房，婚前一方以个人名义买房子，钱没还完就结了婚，婚后双方共同还贷，另一方在离婚时主张分割房产。目前《物权法》规定以在房管部门登记的产权为准，如果还贷是以另一方的收入为主，而产权登记却不是还贷方，甚至房产证具名一方在婚姻关系存续期间还有过错，离婚时如果简单依据《物权法》规范将有失公平。再如，在“闪婚”期间又怀孕，而男方不知道，女方以此主张多分割财产并保障其胎儿享有权益份额。面对这些情况，法律要表现“良好”，规定的条文从形式到内容上都要好。内容上要体现公平正义。以前的法律没有细致规定，《物权法》、《婚姻法》条文相对比较简洁。新的需要调整的法律关系频繁出现，法律也要做适当的调整修改。当然，法律的原则也可以指导判案，比如公平原则、权利义务相一致原则以及过错责任承担、尊重公序良俗等，可以内化为法官自由裁量的法则。

法治彰显两条基本原则，呈现两个基本标准。中国的法治建设，也必然注重这两条要求。中国的社会主义法治，仅有这两条还不够。笔者认为，还要从以下方面进一步探讨法治的内涵和特点。

（一）领会法治的内涵

首先，法治是治国的方略，是社会调控治理的基本方式。过去我们曾简单认为，法律是治国的一种工具。千百年来，儒家讲治国、平天下，封建统治者要靠“德主刑辅”、要“明德慎罚”，都把法律和道德当作治国的工具。今天讲治国谈法治，也认为法律是治国的工具，这是儒家的观念，是封建时代的逻辑。现在的法治，提到“依法治国”、“依法治省”、“依法治县”，甚至还在图书馆、在学校，提“依法治馆”、“依法治校”等等，不是说这些管理、治理都要完全靠法律，提法律是管理或者治理的工具不科学。因为在家的问题上，在社会组织的管理、治理上，在国家的治理上，不是单靠法治。法治指的是一种治国的方略，是一种社会调控的基本方式。比如在幼儿园的管理上，给小孩讲法律，他们难以听懂；依法治幼儿园，也仅是针对幼儿园的管理行为。社会调控需要多种手段，而不仅仅是法治一种。理解法治树立法治理念，首先要明确，法治并不绝对万能，它是治国的方略和基本方式。

第二，社会主义法治强调依法办事原则。依法办事可以从两个方面探讨。

一方面，所有社会成员都要首先依据法律处理个人事务、处理各种社会关系，而不是首先依据别的规范。法律的原则、法律的精神和法律的具体规范已经涵盖社会生活的主要和基本的方面，道德的、纪律制度的精髓大多被固化为法律规范或法律的原则、精神。我们过去习惯上根据个人关系的亲疏远近来处理事务，办事寻求“找关系”。美国当代有一个著名的历史学家黄仁字，他认为中国是一个关系型社会。在不少外国人眼里，中国被看成一个“关系型”社会。曾经流传一个笑话，说卡马乔（音译）要到中国当男足主教练，他来中国之前不太了解中国的情况，就找米卢给他指点一二。他问米卢，在中国想和球迷处理好关系，应该怎么做？米卢说，你最好与球员处理好关系；他说我怎么样才能不被球迷骂呢？他说你最好与媒体处理好关系；他说如何才能进世界杯呢？米卢说，这个不好办，那你得跟上帝处理好关系。这个笑话从一个侧面反映出中国“关系社会”的状态。因此，中国社会要全面实现依法办事还任重道远。另一方面，也是相对更为重要的一方面，就是要依照法定程序辦事。程序是法律规定的行为过程，是行为的顺序、步骤、方式和时间限制。在法律上有明确的要求，按照这个要求处理法律事务就是依法办事。作为当事人、作为老百姓常常不了解办事程序，尤其是办理公共管理事项的程序。比如向政府提交一项经营申请，申请人可能不了解办事的规程。申请人有权要求掌握公共权力、承办管理事项的主体（管理人员）事先告知，管理人员应当一次性告知办理事务的全部程序。这是公权部门特别是政府的义务，政府不履行义务不按程序办理就是违法，违反程序法。在法治理念之下，程序违法该行为无效。从程序上看，法治要求政府必须带头依程序办事。

第三，法治是一种良好的法律秩序（法律秩序与法治秩序有着内在的关联）。法治是通过法律实施、法律治理而呈现的一种良好秩序。有了法律、法律程序并不一定呈现良好法治状态。秦朝时期有法制，社会也有秩序，但这样的秩序不能够与现代的法治相提并论。因为秦朝的法律秩序是建立在“严刑酷罚”的基础之上，违背了平等、人权等现代法治的基本精神，当时的法治缺乏良好的价值基础。秦朝是中国历史上第一个封建王朝，秦皇任用李斯为宰相，重视法律的作用。不仅秦始皇，其祖先也重视法家思想，秦孝公曾经重用商鞅，进行变法，使秦国强大起来，成为战国七雄之一。由于秦国的法制是靠强大的专制统治、严厉的刑罚建立起来的，尽管秦朝建立强大的统一的帝国并形成了一套法制秩序，但并未带来民众拥护，相反，这样的法制反而导致民众的反抗。评价秦末农民战争，陈胜、吴广，项羽、刘邦起义的重要原因就是反对秦朝的严刑峻法，刘邦灭秦。《汉书》、《史记》记载，刘邦入关中，约法三章。“杀人者死，伤人及盗抵罪”，就是杀人要偿命；伤人伤害人，致伤人的身体；盗，就是偷抢钱财；要根据其犯罪的情节施以相应刑罚。秦朝，自商鞅变法到秦始皇时期，秦律三千，大辟八百，连死刑就有八百种，老百姓苦不堪言。刘邦的法律简约，条款不多，忌繁琐而与民休息。汉初的统治者无为而治，后来的汉文帝、汉景帝也如此，创造了汉初的兴盛时代。所以，现代意义的法治不同于封建法治，是一种平等自由民主的良好秩序状态。

法律不一定都是良法，不同时代不同国家的法律，深受其价值观和历史局限的影响。二战后在“纽伦堡审判”上，战犯曾依“恶法”为自己的罪行辩解，但是经过辩论，法庭认为，纳粹德国的法律是反人类的不人道的，“不正义的法律不是法律”，对战犯应当予以严惩。善法为法，恶法非法。法治需要善法而不是恶法。

第四，法治代表了某种价值规定的社会生活方式，就是某种有价值规定性的、特定的社会生活方式就是法治秩序。我们的社会正在从传统走向现代化。中国的传统社会，主要靠礼仪、道德维系社会关系，中国被称为礼仪之邦，中国社会十分推崇仁治德治，人们的生活方式靠道德维系。费孝通先生在《乡土中国》一书中把中国传统社会描述为“乡土社会”，这样的社会由于人与人之间的关系是亲缘性的，社会相对封闭，大家是亲戚关系、熟人关系，注重道德崇尚礼仪。而在工业社会、城市化社会，一个新的城市小区，邻居之间大多互不认识。现代社会、城市化社会人与人之间的关系相对陌生。现在的社会正从传统“熟人”社会向“陌生”社会转型。要正确对待陌生人，比如在家里，父母告诉孩子不要跟陌生人说话，不要给陌生人开门；在学校，老师告诉学生不要相信陌生人带路，警察告诉市民，不要相信陌生人推销的广告。正确与陌生人交道，谨慎而不排斥。

陌生人社会是不可避免的，陌生人社会中彼此互不认识属于正常。陌生人社会要靠法律来维系基本的人际关系，继续沿用亲疏关系处理各种社会关系，将不能适应变化了的新的社会生活。即使有关系，法院检察院有熟人，打官司也不是靠关系，法律最终靠得住。现代社会，要有与陌生人友好相处的观念，这也是一种法治观念。

第五，“法治”融入了多重意义的社会观念和理想。我们谈法治的时候总是蕴含一系列的观念，离开了这些观念，法治就不是法治，甚至是孤立的法律专制。法治跟多种社会观念、社会理想联系在一起。这些观念包括人权、自由、平等、民主等等。民主是法治的基础和前提，离开了民主谈不上真正意义的法治。秦始皇的时候有法治，属于不民主是专制。这些观念还有理性、文明、诚信、合法性等等。现在的社会，这些观念并不缺乏，但有些方面还与社会的发展要求不能完全适应，或者程度不是很高存在一定局限性。社会主义法治应当呈现为更高层次的观念和理想。

（二）理解法治的特点

法治具有其标志性的特点，法治的实现必然呈现其相应的秩序状态。

第一，法治状态下，社会生活的基本方面和主要的社会关系都已纳入法治轨道，受到法律制约。法律居于所有“社会规范体系”的主导地位。传统社会主要是道德规范主导，现代社会主要靠法律规范主导。社会主要靠法律统治，不是靠少数精英及其行为范式来统治。社会生活的基本方面包括政治的、经济的、文化的方面都纳入法治轨道。就像中国加入WTO，入世后的社会生活的基本方面就会有形无形受到“世贸规则”规制。WTO规则不单是经济类的法律规则，也是政府、企业以及公民处理相关法律关系的规则。

社会生活及社会关系纳入法治轨道，通过法治实现社会的整合。社會整合涉及到意识形态、政治观念、利益矛盾、行为冲突、信仰思想等方面的整合，整合是实现社会生活稳定的重大举措。各种思潮、各种观念在社会上都有不同程度的体现。信教的，还有信邪教的，意识形态复杂化。需要社会整合，以维护社会稳定健康发展。社会意识形态呈现多样化、复杂化，实现社会整合，尤其需要法律的治理。比如现在的大学生，思想意识比较复杂，行为方式也颇具特点。老师给学生讲课，学生的秩序并不井然，课堂状况并不理想。有上课吃东西的，有来回走动的，常常以自我为中心，不考虑别人的感受。类似思想意识和行为方式，社会上更多、情形更复杂，各种各样的观念、思潮、意识、行为出现。现代社会的整合靠强权、靠权威、靠威权领袖已经不行了。要实现有效的社会调控与社会治理，得靠法律。当前社会尤其需要法治——有效的科学的法律治理。

第二，法治所要求的法律，应当是建立在尊重人权、人民主权基础上，并能保护和促进经济有效增长，促进社会公平、社会秩序、社会进步基础之上的法律。法律首先要建立在民主机制之上，同时能够保障人权，保障公民权利。现代国家的法治以人权保障作为衡量国家法治程度、社会文明程度的标准。

改革开放以来，邓小平强调民主与法制建设，注重依法维护和保障人权。2004年我国《宪法》修正案，明确将依法保障人权写进宪法，2009年4月，中国政府着手实施《国家人权行动计划》，作为以人权为主题的国家行动规划，对于全面推进中国人权事业发展，保障与促进公民基本权利的实现起到了重要作用，取得了一系列重大成果，受到民众欢迎与支持。这也是法治建设的成就。

保障人权，就要尊重并发挥每一个人的智慧，充分发挥人的潜能。要特别注重保障社会公平，法治要公平。我们过去过分强调效率，片面追求效率，片面追求物质利益，结果造成社会不公正不公平凸显，垄断利益集团、官商勾结严重侵害国家社会利益。中央高层明确认识到了这一点，在各项政策、法律的制定与执行上正在努力实现社会公正，法治社会追求公正与效率的统一。

强调法律保障人权，结合中国实际情况，尽管现在的人权状况还不能尽如人意，但是随着中国经济社会发展和社会建设的不断推进，随着我国社會主义法治建设事业的不断推进，中国的人权必将呈现良好状况。

法治要求具备一整套凝结并体现人民公意的宪法和法律，这样的宪法、法律高于任何个人意志。法律至高无上，不是权威至上领袖至上。立法，制定政策必须经过民主的程序产生，不能由少数人“拍脑门”立政策、“关门立法”，法律与民众的切身利益紧密相关，立法应当首先征求民众意见，而不是看重利益集团代表和官僚代表的意见。立法、修订法律已经越来越注重通过“听证会”、网络征询等方式征求民众意见、采纳民众建议。

第三，法治状态下，一切公共权力都源于法律，并且得依法律而行使，法律能够有效制约国家权力，防止权力失控与嬗变，国家公共权力保障一切法律主体的平等权。公民在法律面前一律平等，不因民族、种族、语言、肤色、宗教信仰、性别、职业、家庭出身，教育程度、财产状况等情况特殊而有所差异。权利和义务的差异可能表现在非基本权利和义务的差别，这种非基本权利和义务的差别，也只能因其从事的行业职业不同而有所差异。以平等权为例。曾有媒体刊载，2003年，湖南某地招考女性公务员，当地当年的公务员录用体检办法规定，女性妇科检查要求“第二性征发育正常，乳房对称、无包块，外阴无炎症、溃疡、肿瘤，无子宫脱垂，为合格”。很显然，这条规定带有明显“歧视性”，后来因群众异议予以废除。法治是承认差异的，但这些差异不应当成为就业“门槛”，不应当成为歧视条件。法治强调平等，有些职业在就业条件上有差异，这个差异应当是必须的合理的，就业机会应该向社会公众开放，体现机会平等的原则。法律的“人人平等”高于任何个人的意志。

第四，法治秩序下，法律没有明确禁止的皆为合法的或准许的。对于公民及非公权力主体，凡是法律上没有明确规定禁止的，即为许可。法律规范，有授权性规范，就是可以做什么，享有什么权利和自由；有义务性规范，依法履行法定的义务；还有禁止性规范，规定当事人不得为一定的行为。凡是法律没有明确规定被禁止的，对公民来讲意味着有自由、有权利，即“法无明文规定禁止的，即为自由”。相对应，对于国家公权力机关，“法律没有明文规定可为，即为禁止”。这是很重要的法治原则。

第五，法治秩序下，公民的权利、自由和获取权益机会，无充分理由、非经正当程序不被剥夺，一切非法及不正当侵害都必须给予公正、合理、及时的赔偿补偿。首先是自由权利不受非法侵犯，无充足理由、非正当程序不被剥夺。权利自由是受法律保护的，剥夺人的自由权利，你得有正当合法理由并依程序办理。警察要把一个犯罪嫌疑人带走，根据法治原则，得依据正当的理由和程序，讯问过程也必然遵守法定程序。个别警察办案不依程序，很蛮横。警察对犯罪嫌疑人说，你跟我们走一趟！嫌疑人问，凭什么要跟你走？警察说，你跟我走一趟就知道了！嫌疑人说，怎么走一趟就知道了？警察说，你干了什么不知道？那好，你到那儿就知道了！这是个别警察惯用的手段。按照现在的《刑事诉讼法》、《公安机关办理刑事案件程序规则》，警察办案有严格的程序规则。首先要求办案得有两名执法人员，要明确告知身份并出示执法证件，要说明办案的理由，带走的理由，涉嫌什么犯罪行为，并按规定将相关事项告知嫌疑人的成年家属。犯罪嫌疑人被讯问、被采取强制措施的，应当告知嫌疑人可以聘请律师。保障犯罪嫌疑人的合法权利也是法治的要求。

第六，法治状态下的法律具有绝对的权威性，同时具有相当程度的稳定性、连续性和一致性。纵观世界法治相对完善的国家，法律的稳定性、连续性和一致性都不言而喻，法律都具有其崇高的权威性。

二、加强社会主义法治建设

全面推进中国的法治建设，坚持中国特色的法治道路。从历史的经验来看，中国社会的发展与进步，不论是古代还是现代，都主要依靠政府推动或者政府主导，这是一条基本经验。当前法治建设比较稳妥的做法仍应依靠政府的力量，相信党能带领我们有序推进法治。西方的法治大多不是政府推动型，考察发现，西方法治社会的形成主要是靠社会力量自发促成，是自生自发的，主要靠社会自治逐步成长。中国的社会发展，秦汉以来都是政府主导型、中央主导型带动。纵观中国历史，社会改革改良（非革命活动）如果缺少政府有力推动，国家就可能出现不稳定，出现停滞、倒退甚至动乱。我国社会主义建设是靠政府推动的，取得了举世瞩目成就。有一本书《中国1978-2008》，介绍中国改革开放30年的重大成就，社会巨变天翻地覆。我们有幸经历这个时代，见证这个过程。我国的经济建设、社会建设主要靠政府推动，中国的法治建设也必然如此。

建设社会主义法治，笔者赞同要促成四个条件、要坚持三个原则、坚持两条标准，走好一条中国特色社会主义法治道路。

首先，要促成四个基本条件，一是促成广泛社会自治。社会自治就是让公民让社会组织主动地自觉地依法依规治理我们自己的社会。由社会主体自主推动社会进步，这个过程要有法治的维护。这个过程促使自然的人转变成社会的人，要求每个人是独立的、平等的、自由的，具有自主的意志。社会的发展不但要靠每个独立、平等、自由的人来推动，而且要靠享有权利的社会组织来推动，依法行使权利、履行义务，推动社会的有序发展与良性运作，社会组织在法律范围内的活动受到保护，不被非法干预。二是促成市场经济的法治化，这是经济条件，市场经济不能是官僚经济、更不能是利益集团的垄断经济。三是有宪政和民主政治，特别是民主政治，政治上得有民主，民主是法治的前提。这是政治条件。四是有理性的文化。理性文化首先要求文化要宽容，同时要体现科学精神，反对愚昧和盲从。

其次，要坚持三项原则，分别是“良法之治”的原则，普遍守法的原则和依法办事的原则。前面已述及不再展开。

还要把握两条标准，一是法律至上，法律具有崇高的地位和至高无上的权威；二是法律必须是良法，是形式上和内容上的良法，而不是权威自封的良法。

最后是坚持一条道路，坚持中国特色的社会主义法治道路。我们搞法治建设，要坚持具有“三个代表”属性的中国共产党的领导，坚持中国特色社会主义道路，全面推进依法治国，建成社会主义法治国家。

三、培养公民的法治素养

我们进一步探讨公民应当在日常工作、生活中树立法治理念，并进而通过培养训练达到较高的法治素养。我们身为公民，职业岗位不同，实际的经济地位政治地位有所差异；对于不同的社会群体，其道德素质、法治素养也应当有差异化要求。

对作为国家公职人员的公民，其法律素质的要求，不仅应当具备普通公民的法律素质，必然还要具有高一层次的、与其公职岗位相适应的法律素质。如果是警察，就应当熟悉宪法、刑法、刑事诉讼法、治安管理处罚法、行政诉讼法等法律知识；熟悉并熟练运用警察法、公安机关关于警察录用、基本素质考试考核、办理刑事案件程序等规章制度的规定，在执行公务中严格依法办事，不滥用权力，不失职渎职。

作为领导干部，除应当具备普通公民和一般公职人员的法律素质，还必须具备与其领导职务相称的法律意识和法律知识，尤其应当具备宪法意识、掌握宪法知识，牢固树立尊重和保障人权的观念，具有依法决策和依法治理的能力，养成尊法、学法、守法、用法和护法的良好行为习惯。

作為普通公民，应当具备基本的法律素养。第一，要对社会主义法治有比较全面的科学的认识，有正确的社会主义法治观；第二，要树立法律面前人人平等观念、强化依法办事意识；第三，要树立程序法治观念，遵守法治程序，按程序办事。比如依序排队、买票、乘坐公交车，就是最简单的按程序办事；第四，养成良好的法律习惯。作为一般公民可能没有多少程序法律知识，但遇事首先想到的是法，想到要依法办事，这就具备了基本的法律素养。遇到事情首先想到法律想到规则，知道依法维护权利，依法履行义务；知道哪些是允许做的，哪些可以做，哪些不应当做，哪些禁止做；这样，我们就会逐渐养成良好的法治习惯，进而推动整个社会形成良好的法治局面。

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