政府责任机制建设存在的主要问题及对策研究

陈巍

摘要：伴随着新公共管理改革的推进，政府绩效评估作为新型政府治理工具，在当代中国公共管理改革实践过程中既表现出其管理主义导向下政府绩效治理功效，同时也表现出一种全新的政府责任治理内涵。然而，由于受政府绩效评估体系不健全、实效性不足、结果运用功能弱化以及配套制度整合性不够等因素的影响，现阶段我国政府责任机制存在结果导向理念淡薄、行政问责机制不健全、绩效责任落实较难、责任结构欠协调等问题。当前，亟需通过建立健全政府绩效评估体系，完善行政问责与责任追究制度，实现政府绩效评估与行政问责的制度整合，来解决好这些问题，加快推进政府责任机制建设。

关键词：政府责任；责任机制；政府绩效；绩效评估

中图分类号：D9

文献标识码：A

文章编号：1004-3160（2015）05-0066-05

随着当前我国经济转型和社会治理转轨，积极推进政府职能转变，深化政府管理体制改革，成为推进政府治理体系和治理能力现代化的重要内容。深化政府管理体制改革，重点在于完善政府责任机制建设，严格责任落实。但由于受传统官本位思想、传统集权文化、政府法制发展的阶段性，以及政府绩效评估体系的不健全等因素的影响，目前我国政府责任机制建设还面临着一系列亟待解决的问题。政府绩效评估作为政府治理改革的重要工具，既是一种新型的政府责任机制，又是一种提升政府绩效和推动政府责任机制建设的有效手段。为此，本文以政府绩效评估为视角，在系统把握政府责任机制建设所存在的问题，深入分析这些问题成因的基础上，提出相应的对策建议，加快推进政府责任机制建设。

一、我国政府责任机制建设面临的主要问题

目前随着我国政府管理体制改革的不断深化，政府责任机制在推进责任型政府、服务型政府、效能型政府建设中作用也日渐凸显。但由于受历史与现实、观念与制度等因素的制约，尤其是受政府绩效评估体系不健全、实效性不足、结果运用功能弱化以及配套制度整合性不强等因素的影响，现阶段我国政府责任机制还不同程度地存在着一些问题，主要表现为以下几个方面：

（一）“结果导向”理念淡薄

“结果导向”是相对于“投入导向”和“规则导向”而言的一种全新的政府管理理念。“结果导向”意味着政府活动必须以实现和满足社会与公众的期望为出发点，对政府部门及其公务员绩效的评估与考核以最终的效果为依据而非投入和直接产出。然而受传统官僚体制的影响，我国在开展政府绩效评估过程中比较注重项目审批数量、出台决策法规等执行决策类指标和决策产出类指标评估。这种以规则、过程和投入为依据的评估方法，虽然提高了政府部门的“产出”，但是难以对政府管理效率的高低以及其所产生的社会效益做出科学合理的评价，在一定程度上还为“虚假政绩”和“形象工程”提供了土壤。如有的政府部门在开展政府績效评估过程中，将领导重视程度、组织保障力度、组织活动数量以及服务对象受益程度以各占四分之一的权重纳入政府绩效评估范畴，前三者均属于部门投入或付出努力的范畴，具有浓厚的过程、规则和投入导向性，然而当政府部门自身因素在政府绩效评估中达到四分之三的比重时，那么它所鼓励的只能是形式主义了。

（二）行政问责机制尚不健全

行政问责机制是政府责任的核心，又是推进政府责任机制建设的重要内容。就目前我国行政问责机制建设而言，还不同程度地存在以下问题：在问责主体方面，我国各级政府对行政问责的主体还缺乏明确的界定，具体表现为问责多以同体问责为主、异体问责薄弱以及司法监督机构缺乏独立性等方面。在行政问责内容方面，尽管近年来我国不断加大问责力度，但问责内容仍然比较模糊，范围也比较窄，达不到问责的效果和要求。在行政问责程序方面，问责程序随意性和自主性较大，实效性、规范性和科学性有待进一步提升。同时，问责制度不完善，问责信息不对称、问责文化滞后等问题也都削弱了行政问责功效的发挥，阻碍了问责合力的形成，影响了责任型政府和服务型政府的建设。

（三）政府绩效责任落实较难

新公共管理运动将政府绩效与政府责任概念相结合，提出了绩效责任理念。该理念拓展了责任行政的内涵，体现了政府责任的新取向。其内涵包括政府的支出必须获得公民的同意并按正当的程序支出、资源实现有效利用并且达到预期的结果、分配的公平与正义。从当前我国履行和落实政府绩效责任情况来看，一方面，由于政府绩效评估法律尚未完善，以致有的地方曲解了绩效责任的本质内涵，单纯以经济和效率指标来衡量政府绩效，忽略公共服务目标、公众利益以及公众满意度等指标体系的情况时有出现；另一方面，长期以来政府绩效评估主体多以上级部门和领导为主，公众很难参与到评估目标设置、评估方法选取、评估指标设计等评估过程中来，以至于评估成为了政府的内部活动，降低了评估结果的信度和效度。即便有的地方政府让公众参与评估，但评估范围和内容也十分有限，直接或间接地影响了政府绩效责任的落实。

（四）政府责任结构欠协调

欧文·E·休斯认为“政治责任是选举产生的政府对选民的责任，产生于民主授权，而管理责任则主要是行政组织对选举产生的政府负责，产生于行政授权。”从理论上讲，政治责任与管理责任同作为政府责任的重要内容，两者是相辅相成、相互增进的。但由于受集权文化和体制的影响，长期以来我国政府权力与组织体系是一种反向的下级服从上级、地方服从中央的责任指向，下级政府一直扮演着“被执行者”的角色，而非公共利益代表者的角色。直到改革开放后，在“放权让利”的指导下，下级政府才被赋予更多的自主权，但“被执行者”的角色仍未得到实质性地转变。因为在中央集权这一大的背景尚未改变的情况下，中央仍然掌控着地方政府的各项事务。尽管近年来，随着我国行政体制改革的不断深化，各级地方政府也相应地强化了政治责任与管理责任，但由于地方党委与政府、司法与立法机关之间尚未形成良好的支持、合作与监督关系，行政体系内部尚未建立完善的决策系统、执行系统和监督系统三者相互制约监督的格局，以致政治责任与管理责任不能和谐统一，有时甚至还会发生冲突。有的是对社会公众的责任大于对上级部门的责任；有的是对上级部门的责任大过对社会公众的责任；更有甚者对谁都不负责任。

二、当前我国政府责任机制建设存在问题的成因

梳理政府责任机制建设的问题，剖析政府责任机制建设问题的成因，目的是为了更好地推动我国政府责任机制建设。通过对我国政府责任机制建设进行多角度和多层次的研究，发现制约政府责任机制建设的因素既有现实与历史、体制与文化，又有组织与个体等方面。目前，学术界从政治学、经济学、法学等学科视角都对此进行了系统科学的研究。但是，都忽略了从公共管理学科视角即从政府管理改革措施，尤其是从政府绩效评估的角度来分析政府责任机制存在的问题及成因，更何况政府绩效评估体系本身就存在一系列亟待解决的问题。

（一）政府绩效评估体系尚不健全

20世纪90年代以来，我国许多地方政府积极借鉴西方发达国家新公共管理的经验，开展了目标责任制、万人评议政府、行政效能监察等多种形式的绩效评估试点，先后构建了一些具有“本土”特色的政府績效评估体系，并取得了一些经验和成绩。但由于政府绩效评估作为一项新兴事物在我国还处于探索和试点阶段，以至于一些地方政府在评估主体、指标、方法和制度体系构建和方案设计方面还未能做到尽善尽美，忽略了政府绩效评估这一新型政府责任机制本身所具有的问责功效，以致政府责任机制建设出现了一些问题。如政府绩效评估主体单一，公众参与不足，公众对政府问责难；政府绩效评估指标尚不科学，指标体系对政府及其公务员约束较难；政府绩效评估方法不太合理，问责功能落到实处比较难；政府绩效评估制度尚未健全，问责的客观公正性难以保证。

（二）公务员考核制度的实效性不强

自1994年以来，我国先后出台了《国家公务员考核暂行规定》《关于实施国家公务员考核制度有关问题的通知》《国家公务员法》等一系列关于公务员考核的法律法规，有效推动了我国公务员考核与管理的发展。但是随着考核工作的不断发展，一些考核制度也逐步暴露出了局限性和实效性不强的弊端，有的甚至还发生了异化，与先前所预计、设计的效果和目标背道而驰。此外，由于考核制度在具体实践中有较大的灵活性，这就加大了考核人员和领导干部主观意志与个人喜好对考核结果的影响，削弱了制度的规范和约束作用，使制度陷入笼统而实效不强之中。

（三）政府绩效结果运用功能弱化

结果运用是政府绩效评估的目的所在和动力之源，又是实施行政问责的重要依据。在借鉴国外发达国家绩效评估结果运用经验的基础上，我国一些地方政府及其部门根据各自的评估性质与行政发展的需要对评估结果进行了多方面的运用，有效提升了部门与个人的绩效水平，强化了部门与个人的责任意识。如有的将评估结果作为选拔领导干部的重要依据；有的将评估结果作为改进政府部门绩效预算的主要依据；有的将评估结果作为启动行政问责的相关依据等等。从客观上讲，尽管我国在政府绩效评估结果运用方面取得了一些经验与成就，但由于我国政府绩效评估起步较晚，其难免也存在着一些误区和问题。一是评估结果运用存在重形式、轻实效的倾向。二是评估结果运用存在以领导意志为转移的现象，缺乏法律与制度的保障。三是将评估结果束之高阁，与评估对象利益脱节。四是评估结果运用缺乏相应的配套措施。

（四）政府管理改革措施有待整合

近年来，为提高政府工作效率、提高政府的公众满意度，建设服务型政府、责任政府、效能政府，我国政府一直处于不断改革与发展之中。虽然改革取得了一定的成就，但改革的措施大多是以碎片化的形式出现，还未能得到有效的整合。政府改革措施的碎片化，导致了各政府部门之间、各地方政府之间、各行政层级之间的职责不清、职责重叠、各自为政、政出多门的问题，这既增加了政府部门之间的协调成本，降低了工作效率，又妨碍了政府整体效能的实现，阻滞了责任政府和服务型政府的建设，更加剧了政府与社会、公众之间的矛盾。如何从目标、机构、资源、业务、服务等方面入手，实现政府各个部门和各种行政要素、政府与社会、政府与非政府组织、中央与地方之间的协调与合作，推动各部门整体绩效的提升和政府责任机制的建设，已成为当前我国亟需解决的重要问题。

三、政府责任机制建设的对策建议

政府绩效评估是运用科学的标准、方法和程序，对政府绩效进行评定和划分等级，是建立在公共责任和顾客至上理念基础之上，以提升政府公共服务能力为目的而采取的政府改革策略。从西方发达国家政府改革的成功经验来看，政府绩效评估既是一种落实政府责任的重要手段，又是一种新型的政府责任机制，更是一种对政府官员绩效进行评判的问责机制。由于现阶段我国政府绩效评估自身还存在一系列问题，制约了政府责任机制的建设与发展。只有正确认识这些问题，将政府绩效评估与行政问责制结合起来研究，才能切实有效地解决好这些问题。

（一）建立健全政府绩效评估体系

一是拓展绩效评估主体范围，促进问责主体多元化。在我国，由于受传统经济社会形态的影响，政府公共权力具有集中统一性和自然增长的趋势，整个政府系统处于自我封闭的状态，致使政府凭借这种不断膨胀的权力在绩效评估过程中处于一种超然的权威地位，成为了政府绩效评估唯一的主体，以致政府责任机制无法正常运转和发挥作用。因此，当前亟须拓展政府绩效评估主体范围，通过政府绩效的内外部评估来实现同体问责与异体问责相结合，促进问责主体明确化。二是构建科学的绩效评估指标体系，促进问责内容具体化。纵观近年来备受关注的几起问责事件，不难发现一些官员都是因重大安全事故而被责令辞职或追究责任，很少看到因用人失误、决策失误、政绩平平而被问责。这些现象的发生从某种程度上归因于没有构建起科学的政府绩效评估指标体系，以致问责的内容和标准模糊。科学的绩效评估指标体系不仅包括经济、政治、文化、社会、党建等方面内容，还包括成本、业绩、战略等指标，围绕科学的指标体系开展政府绩效评估，其实质也就明确了问责的具体内容和标准。三是完善政府绩效评估方法，确保问责落到实处。完善的评估方法既是确保评估科学化、规范化的关键，也是对政府责任的解释和判断，即政府失责行为判断的基础。科学的评估方法除了公众评议和专家评议相结合、定性评估与定量评估相结合、平时评估与定期评估相结合外，还应建立政府绩效评估层级体系和咨询协调机构，全面诊断政府失责的问题，避免以往在实施行政问责过程中，出现的问责主体和结果惩戒主体相分离的现象，确保问责落到实处。四是规范政府绩效评估程序，推动政府责任机制循环运转。政府责任机制作为一套保证政府按照公意运行的责任约束与追惩机制，具体包括责任明确、责任履行、责任监督和责任追究这四个不可分割的循环系统和环节。这四个环节实际上就是一套以责任失范行为的发现为运行前提，以责任的解释、判断与评估以及责任的追究为过程的环节。这些环节与政府绩效评估的环节大致趋同，政府绩效评估同样也包括了确立标准、过程评估、结果运用等步骤，事实上也就是政府责任实现的程序。规范绩效评估程序，就是要使其紧扣政府责任机制这四个环节统一规划、整体推进。首先，规范绩效评估标准的过程即明确责任的过程，这意味着在开展绩效评估的过程必须要明确评估标准，凡是评估标准涉及什么，政府就应当承担这方面的责任。其次，规范政府绩效评估的过程即对责任的解释和判断的过程，这意味着在实施绩效评估的过程中，必须制定出科学合理的评估主体、评估指标和评估方法，以期更好地对责任作出解释和判断。最后，规范政府绩效评估结果运用的过程即责任追究的过程，这意味着绩效评估不仅仅是简单的就评估而评估，而是要以评估结果为依据，对那些违规决策、执行不力、疏于管理和行政不作为、乱作为的政府部门及其公务员实行问责。

（二）完善行政问责与责任追究制度

当前我国行政问责与追究多采用政府内部问责与追究的形式，外部问责主体很难发挥应有的作用，责任追究也难免有失公允。要想完善行政问责和责任追究制度，一方面，亟须建立相应的法律法规。虽然，目前有的地方政府出台了一些行政问责条例和办法，对政府部门及其公务员的责任追究予以了规定，一定程度上强化了行政问责与责任追究。但是由于这些规章制度仅属于地方性行政法规而不是全国性法律，加之全国性法律还尚未出台，所以各地区在制定和履行问责法规的过程中，难免会出现标准不统一，随意性较大、稳定性不强等问题。因此，当前我国亟须建立一套全面系统、科学合理的行政问责法律，确保行政问责和责任追究规范化和制度化；另一方面，应通过政府绩效的外部评估来加强异体问责，使行政问责和责任追究形式多样、结果公正。一是政府要引导公众参与政府绩效评估与问责，保障其参与评估、问责和追究政府责任的权力，使其能更好地监督和规范政府的行为。二是要成立由高校学者、科研专家、企业负责人、实际部门工作者和社会公众所组成的政府绩效评估问责委员会，对政府部门及其公务员的绩效进行全方位的评估，确保问责的客观性和责任追究的公正性。三是完善人大的监督与问责机制。人大应充分行使评估、质询、罢免等职能，对政府存在有权不用或滥用权力、工作失责或工作低效等问题进行问责。四是加强新闻媒体的监督与问责。新闻媒体作为“第四权力”亦称“第四只眼”，应充分发挥独立性、专业性的优势，以及法律所赋予的正当采访权、报道权和评论权，对政府部门及其公务员的不良行为进行评估与问责，就相关问题的责任追究情况进行跟进与报道，确保责任追究落到实处。

（三）整合政府绩效评估与行政问责制度

政府绩效评估与行政问责制在内在理念、实现机制、现实功能等方面存在着相似性与趋同性，积极推进政府绩效评估与行政问责制度的整合，有助于政府绩效评估问责功能的完善，有助于实现两者的协调推进和优势互补，有助于政府责任机制的健全。然而，两者的整合是一项系统而复杂的工程，需要从理念、体系、制度等方面进行整合，整体规划分类推进。一是要实现两者理念的整合。改变以往就问责而问责，就评估而评估的观念，有效整合“顾客至上”“结果为本”“责任行政”等两者所共有的理念，统一思想认识，切实增强政府部门及其公务员的责任意识和担当意识。二是实现两者体系的衔接。通过规范绩效评估程序，确保程序紧扣问责逻辑主线来推进问责程序的无隙化，从而形成一个全新的绩效问责体系，更好地推动政府责任機制的建设。三是实现两者制度的整合。从目前我国政府绩效评估和行政问责的现状与实践来看，两者还缺乏相应的法律和制度依据，以至于政府绩效评估与行政问责只是政府自身可以随意做或不做，或自由决定做到什么程度的高度自主的内部性工作。因此，将政府绩效评估与行政问责的目的、原则、方法和程序等方面以法律的形式固定下来，使体现政府责任机制的政府绩效评估与行政问责逐步走向制度化的刚性轨道，实现两者制度上的整合，已成为了当前推进政府责任机制建设的必然要求。

责任编辑：王习贤