提高领导干部运用法治思维和法治方式能力的思考

[摘要]党的十八届四中全会就全面推进依法治国提出了新论断、新举措、新观点。不断提升领导干部运用法治思维和法治方式的能力不仅是我国法治建设的关键环节，在加快我国法治建设进程中具有重要的基础性、先导性作用，更是我国全面深化改革、全面建成小康社会，确保国家长治久安的重要保证。笔者认为，提高领导干部运用法治思维和法治方式的能力是加强和改进党对法治工作的领导，适应我国法治建设从器物到观念的转变，我党从革命党到执政党的转变的题中应有之义。领导干部应正确处理好党法、权法、改革与法治的关系，同时从树立法治理念、完善对权力的监督制约机制、完善政绩考核和选拔任用标准等方面提高领导干部运用法治思维和法治方式能力。

[关键词]领导干部;法治思维;法治方式

[中图分类号]D920.0  [文献标识码]A   [文章编号]1009—0274（2015）01—0013—04

[作者简介]杨曼，女，中共南通市通州区委党校教育科讲师，研究方向：政治学。

政治思维、经济思维、道德思维、法治思维等思维方式是领导干部执政常用的思维方式。政治思维权衡政权统治的利弊，经济思维注重成本与收益的比例，道德思维关注行为是否符合内心的善恶标准，而法治思维考虑的是行为的合法性、公平性。从十八大提出的“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定发展能力”到十八届三中全会提出的“必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”再到十八届四中全会将法治作为我国治国理政的重要方式，彰显出我党对共产党执政规律、社会主义建设规律、人类社会发展规律探索的进一步认识、探索与深化。可以说，不断提升领导干部运用法治思维和法治方式的能力不仅是我国法治建设的关键环节，在加快我国法治建设进程中具有重要的基础性、先导性作用，更是我国全面深化改革、全面建成小康社会，确保国家长治久安的重要保证。具体而言，法治思维在本质上区别于人治思维和权力思维，是指“在法治理念的基础上，运用法律规范、法律原则、法律精神对所遇到或者所要处理的问题进行分析、综合、判断、推理和形成结论、决定的思想认识活动与过程。”法治方式是指“以行为的方式表现法治思维的决策”。法治思维是实施法治方式的思想基础，没有法治思维不可能有解决问题的法治方式。法治方式是法治思维得以彰显的动力保障，不将法治思维赋予工作中不可能真正拥有法治思维。

一、提高领导干部运用法治思维和法治方式能力的必要性

提高领导干部运用法治思维和法治方式的能力是加强和改进党对法治工作的领导，适应我国法治建设从“器物”到“观念”的转变，我党从革命党到执政党的转变的题中应有之义。

（一）法治“器物”到法治“观念”的转变

虽然我国古代社会各个朝代也制定法律，如《法经》《秦律》《九章律》《唐律疏议》《宋刑统》《大元通制》《大明律》《大清律》等，但由于人治思维的强大影响，法律被沦为实现君主法制的工具。《管子·任法》有言“有生法，有守法，有法于法。夫生法者君也，守法者臣也，法于法者民也”，亦即国君制定法律，臣子守护法律，而受制于法的是人民。梁启超说：“我们中国人最大的缺点，在没有法治精神。法治主义是今日救时惟一之主义。”新中国成立后，我国制定了《宪法》等法律，但十年文革将我国的法治建设毁于一旦。邓小平同志说过：“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”因此，1997年召开的十五大，我党第一次提出了依法治国，建设社会主义法治国家这个命题。2010年，中国特色社会主义法律体系已经建成，完成了有法可依的阶段，标志着法律文化中“器物”层面的法律和制度建设已基本建成。党的十八届四中全会围绕中国特色社会主义事业总体布局，推进各领域改革发展，提出了全面推进依法治国顶层设计的战略布局，在强调法律规范、法律原则的普适性、稳定性和权威性的基础上，更为注重法律文化中“观念”层面的建设，强调法治文化、法治精神、法治理念、法治信仰的建立与培养，表明我国法治建设发生了从局部走向全面，从简单走向丰富，从法治器物到法治观念的转变。

（二）革命党到执政党的转变

中国共产党带领广大人民经过艰苦卓绝的革命建立了新中國。在革命战争年代，共产党依靠一元化领导取得了战争胜利。但随着我国改革进入深水区、攻坚期，已由革命党变为执政党的中国共产党也面临着许多新情况、新问题，以往革命、建设时期有些领导方式、执政方式、执政理念已不能适应我国经济、政治、社会、生态、文化建设的需要。法治建设同样如此。我国法治建设仍受制于人治思想根深蒂固的影响，一些领导干部依法办事观念不强、能力不足，知法犯法、以言代法、以权压法、徇私枉法现象依然存在。具体而言表现在：在决策方面，有些领导干部法治意识淡薄，靠文件、政策治国，靠领导批示、个人意志治国，有些政策、红头文件甚至直接违法;在司法方面，有些党委、政府直接干预司法案件，甚至审批、审判案件。同时，我国反腐败斗争形势依然严峻，党内不仅大老虎腐败横行，也有小官巨贪，腐败正在吞噬共产党执政的合法性，威胁到执政党的执政地位。要进一步巩固执政党的执政地位，将执政党的执政理念上升为国家意志，必须改变过去那种法治治民的思维方式，坚持用法治制度管权管事管人，用法治思维和法治方式更好地约束政府的权力，增强政府的公信力，巩固执政党的执政基础和执政地位。

二、提高领导干部运用法治思维和法治方式能力应处理的几大关系

（一）党法关系

党的领导和社会主义法治的关系是法治建设的核心问题，只有理清党法关系，才能正确理解我国社会主义法治的本质特征，做到依法执政、依法行政、依法治国共同推进，法治政府、法治社会、法治国家一体建设。笔者认为，党法关系并不是非黑即白的单选题，两者之间存在着一致性，相辅相成，不能割离开来：“党的领导和社会主义法治是一致的，社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治。”具体而言，一方面，社会主义法治必须坚持党的领导。《决定》指出：“党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证。把党的领导贯彻到依法治国全过程和各方面，是我国社会主义法治建设的一条基本经验。我国宪法确立了中国共产党的领导地位。坚持党的领导，是社会主义法治的根本要求，是党和国家的根本所在、命脉所在，是全国各族人民的利益所系、幸福所系，是全面推进依法治国的题中应有之义。”领导干部要坚定党在法治建设方面的领导作用与地位，才能实现国家和社会生活的法治化。另一方面，党的领导必须依靠社会主义法治。“法令行则国治，法令弛则国乱。”中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心。党要领导人民实现全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴中国梦的战略目标，要提高党的执政能力和执政水平，确保各项决策的民主化和科学化，促进国家治理体系和治理能力现代化，就必须全面推进依法治国，走法治化道路。坚持依法治国是新的历史条件下加强和改善党的领导的必然选择，也是实现和保障党的领导取得成功的最佳途径。

（二）权法关系

我国古代社会乃至到现在都摆脱不了人治、人情根深蒂固的影响。在熟人社会里，人情网、关系网、权力网密布，编织了一幅“中国式求人”场景。公务员热、“信访不信法、信大不信小、信上不信下”“我爸是李刚”、权力腐败、以权压法、徇私枉法等现象的出现都体现出对权力的崇拜与迷恋。随着社会、科技的发展与进步，从“熟人社会”到“陌生人社会”，从身份到契约过渡，单靠人情、天理已不能解决我国现阶段所出现的问题。要实现全面建成小康社会的目标，推进我国治理体系和治理体系现代化，需掌好权、用好权、管好权，用制度管权管人管事。对领导干部而言，必须树立法治的底线思维，正确理清权力和法治的关系，主动、自觉维护宪法与法律的权威，牢固确立法律红线不能触碰、法律底线不能逾越的观念，不去行使依法不该由自己行使的权力，更不能以言代法、以权压法、徇私枉法，树立办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的法治思维。

（三）改革与法治的关系

以经济建设为中心的思维方式致使政府摆脱不了GDP冲动。许多领导干部花费大量的人力、物力、精力、财力进行招商引资，意图实现地区跨越式的发展，同时也为自己加官进爵增添辉煌的一笔。但对经济增长的无限崇拜导致社会公共服务、环境保护、法治建设等发展相对滞后，收入差距、贫富不均、环境恶化等问题逐渐突出，群体性事件、上访事件时有发生。问题的出现提醒各级领导干部，必须改变以GDP论英雄的思维方式，提高自身运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力，正确、妥善处理好法律稳定性与实践变动性的关系，确保立法进程与改革开放、社会主义现代化建设进程相适应。笔者认为，全面深化改革是全面建成小康社会，全面推进依法治国的根本动力。全面推进依法治国是全面建成小康社会，全面深化改革的根本保障。《决定》指出：“实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。实践证明行之有效的，要及时上升为法律。实践条件还不成熟、需要先行先试的，要按照法定程序作出授权。对不适应改革要求的法律法规，要及时修改和废止。”具体而言，一方面，领导干部必须以法治作为改革的压舱石，决策出台必须于法有据，清醒地认识到违反法治原则的发展不是科学发展，凡是没有法治作为基础的稳定不可能是持久的稳定。另一方面，改革开放中遇到的一些暂不能法律来规范的新情况、新问题，领导干部可先依照法定权限制定行政法规和地方性法规先行先试，待取得经验、条件成熟时再制定法律。

三、提高领导干部运用法治思维和法治方式能力的途径

（一）树立法治理念

一是带头信法。“研究问题先学法、制定决策遵循法、解决问题依照法”已逐渐成为广大领导干部的共识，“言必合法，行必守法”成为一种执政风尚。但不可否认，“以言代法”“人治”“一言堂”甚至以权压法、徇私枉法的现象依然存在。究其原因，关键在于有些领导干部未树立正确的法治理念，法律意识淡薄、法治素养不高、法治能力低下，尚未形成对法治的真正信仰。如果领导干部习惯性地有意或无意间用道德思维或政治思维来代替法律思维，仅把法治视为口号，说起来重要，做起来不要，那么法治将成为一纸空文，成为稻草人，法治中国将难以实现，国家治理能力和治理体系现代化的目标也难以达成。因此，领导干部必须真正认识到法治在完善和发展中国特色社会主义中所具有的不可替代的作用，将法治理念、法治精神、法治文化、法治信仰还原为必需的工作、生活方式。

二是带头学法。十八大以来，中央领导率先垂范、身体力行，带头参加法制学习，起到了表率作用。《决定》强调要“把宪法法律列入党委（党组）中心组学习内容，列为党校、行政学院、干部学院、社会主义学院必修课。”因此，要以各级党校、行政学院为依托，建立一个常态化的法律培训体系，对公职人员（包括新入职的、调任的公务人员在内）定期进行相应的法治课程培训，使其重点习、掌握与自身工作有关的法律法规。在学习的过程中通过采取典型案例教学，组织参与行政复议等方式方法，提高领导干部学法的思辨性、互动性，帮助其了解法治在经济社会发展各领域的实际作用，逐渐形成对法治的价值认同。

三是带头守法。领导干部率先垂范，有助于带动全社会形成自觉守法的氛围。作为全面推进依法治国的重要组织者、推动者、实践者，如果领导干部不按法办事，甚至破坏法律、损害群众利益，政府也就缺乏公信力，群众也就会对法律和法治不信任，出现信访不信法甚至暴力抗法的现象。因此，建设法治社会必须教育领导干部带头严格依法办事，用法治思维和法治方式推进社会治理，守护公平正义，凝聚社会共识。只有领导干部率先垂范，才能提倡和引导群众遇事找法、解决问题靠法，才能树立、强化广大群众对建设法治国家的信心。

（二）完善對权力的监督制约机制

法治的本质是对权力的监督和制约。习总书记多次强调要将权力关进制度的笼子，也就是要以法治来规范权力的运行。各级领导干部想问题、作决策、办事情，必须时刻牢记人民授权和职权法定，严格遵循法律规则和法律程序，自觉接受法律的监督和承担法律责任。（下转第24页）

（上接第15页）

一是依法履行政府职能。《决定》强调“行政机关要坚持法定职责必须为、法无授权不可为。”各级政府要通过推行政府权力清单制度，完善行政组织和行政程序法律制度，明确政府各职能部门、机构的职能、权限、程序、责任，并将其法治化，以此纠正不作为、乱作为，推诿扯皮的现象。

二是依法决策。用法治保证政策的合法性是杜绝“拍脑袋决策、拍胸脯保证，拍屁股走人”的三拍现象、防止政策朝令夕改的重要保障。因此，《决定》一方面强调决策的合法性：“建立行政机关内部重大决策合法性审查机制”，亦即领导干部在做决策时要重视法制机构人员、法律顾问等的作用，“把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。”另一方面，强调责任追究。一旦领导干部作出的重大决策严重失误，则通过重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，严格追究行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员的法律责任。

三是强化对行政权力的制约和监督。一方面，要形成科学有效的权力运行制约和监督体系，加强党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督等监督体系的建设，增强监督合力和实效;另一方面，要全面推进政务公开。坚持以公开为常态、不公开为例外原则，推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开，提高政府工作透明度，切实保障人民群众的知情权、参与权、表达权、监督权。

（三）完善政绩考核和选拔任用标准

以往对领导干部的考核仅注重经济方面所取得的绩效，导致领导干部唯GDP论，以GDP论英雄，而不重视文化、生态、法治等方面的建设。《决定》强调“把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容，纳入政绩考核指标体系。把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部重要内容，在相同条件下，优先提拔使用法治素养好、依法办事能力强的干部。对特权思想严重、法治观念淡薄的干部要批评教育，不改正的要调离领导岗位。”只有将“法治建设”引入领导干部绩效考核和选拔任用标准之中，用一些具体量化、可操作、可测量的指标，如组织学习法律的次数、法制机构的健全情况、行政复议和诉讼案件的受理数量及裁决状况等来评价政府的工作和考核领导干部的工作实绩，从而形成一种全新、全面的考核机制，领导干部才能主动、自觉的用法治思维和法治能力作决策、想问题、办事情。

参考文献：

[1]张品兴.梁启超全集（第五册）[M].北京出版社，1999：2982.

责任编辑：杨伟民