加大土地流转力度 助推经济持续高效发展

张淑华

【摘要】党的十八届三中全会和2015年一号文件都强调要深化农村土地制度改革，对当前和今后农村集体土地如何进一步发挥效益，增加农民收入，加快城乡一体化进程，指明了方向，提供政策保障。在现行法律和政策范围内，永州在深化农村土地制度改革进程中，牢牢抓住土地流转这个关键，就如何发挥农村土地的巨大潜能进行了积极地探索。

【关键词】土地流转；土地集约化；土地银行

中图分类号：D62文献标识码A文章编号1006-0278（2015）11-023-02

一、土地流轉的现状和主要做法

（一）搭建土地流转平台

2010年4月，经市政府批准，永州市伊塘土地银行在伊塘镇正式挂牌营运，成为湖南省首家农村土地银行。同时，由冷水滩区政府批准同意，组建伊塘镇土地流转中心，实行两块牌子一套人马。永州国家农科园区成立后，为加强核心区的土地流转工作，分别在上岭桥镇、竹山桥镇、岚角山镇设置农村土地流转服务中心，以“明确所有权、稳定承包权、放活经营权”为前提，依法有序地开展农村土地流转。伊塘土地银行及3个乡镇农村土地流转服务中心（以下简称土地银行）属非盈利性服务机构，行长分别由各镇镇长兼任，工作人员由各镇调剂安排，永州国家农科园冷水滩区管委会负责业务监管指导。

（二）规范土地流转程序

园区农村土地流转工作主要操作程序分四步进行：一是土地确权：通过对辖区农户可流转土地的面积、地类进行确权，颁发权属界线图，做到产权清晰、权能明确；二是土地流入：对无争议的土地，土地银行与农户签定协议，分年度支付租金，按地类、位置、面积、四至界线、适宜用途、承包期限等分门别类建立台帐；三是土地储备：土地银行通过整合土地开发、高标准农田建设、农业开发等涉农项目资金进行整理，调整成片后予以储备，在土地银行和园区网站上挂网招商。四是土地流出：土地银行对申请企业的资信状况、市场前景、产业规模、经营模式等进行调查核实，对符合经营资质并符合园区产业规划布局的签订租赁合同，按照“交二押一”的模式（即缴纳两年租金质押一年作保证金）缴纳土地租金。

（三）完善土地流转模式

1.农村土地——土地银行——公司模式。即农户将土地流入土地银行，土地银行根据需求租赁给农业企业从事设施农业生产。如园区的尚水生态农业、和一生态农业、惠民公司等，通过土地银行租赁土地1120亩从事蔬菜种植等设施农业，公司生产的香芋、辣椒、茄子等生态果蔬产品全部外销广东、香港等地。

2.农村土地——土地银行——公司——农户模式。即农户将土地流入土地银行，土地银行根据需求租赁给农业企业从事设施农业生产，企业为生产需要再将土地反租给农户，由农户按照企业的要求进行标准化生产作业，公司提供种子、技术方面的指导与扶持，其生产的产品由公司按协议价统一收购。

3.农村土地——土地银行——专业合作社——农户模式。即农户将土地流入土地银行，土地银行统一租赁给专业合作社，专业合作社根据需要将土地反租给合作社成员，通过统一提供种苗、统一标准种植、统一技术管理，统一协议收购的方式进行生产。

4.健全土地流转防范机制

为促进土地流转工作顺利开展，防范土地流转风险，园区管委会出台了《农村土地流转管理办法》，对土地流转坚持“依法、自愿、有偿”原则，明确对个别不愿流转土地的农户，不得以少数服从多数的形式强迫其流转；坚持“三个不得”的原则，土地流转不得改变土地集体所有性质，不得改变土地农业用途，不得损害农民土地承包权益；实行“交二押一”模式，即企业合同之年起首付两年租金，其中一年租金作为风险保证金，待租赁期最后一年转为租金，切实防范土地流转风险。

二、土地流转存在的主要问题

（一）土地流转地行为不规范

有的地方先期土地流转存在农户间自发进行，只有口头约定，没有签定专门有效的书面合同的现象，没有规范双方的义务和权利，一旦一方不履行义务，导致另一方受到利益损失。

（二）土地流转的机制不完善

当前农村土地流转市场化运作机制还没有完全建立，更未形成统一规范的土地流转市场，土地流转对象与范围选择地余地小，往往出现农户有转让土地意向，却找不到合适的企业业主；而需要土地的企业业主有投资意向，却找不到合适土地的现象。

（三）失地农民社会保障不完善

土地流转后，农民事实上已失地。但是，这部分人仍然是“农民”的身份和待遇，由于园区还处于起步建设阶段，就业、保险等方面还无力顾及。如果长此下去，失地农民不仅没有得到应有的发展，而且农村社会可能会在住房、收入、秩序、环境等方面出现倒退的现象。

（四）土地流转具体操作不确定

在农村土地流转过程中，企业业主往往要求地块面积大，相对集中，而有流转愿望的农户所承包的土地面积少、地块小，“插花田”多，要实现土地的集中连片，有待于承包土地的农户一致同意才能实现。但农户间的情况千差万别，有的愿意流转，有的不愿意流转；有的愿意长期流转，有的愿意短期流转，意见难以统一，这些客观因素在一定程度上阻碍了农村土地流转工作。

三、对土地流转工作的建议

（一）强化平台建设，增强服务功能

一是实行土地数字化管理。对核心区所有集体土地进行调查摸底，对可流转土地按地类、位置、面积、适宜用途、承包期限等分门别类建立台帐，结合产业规划布局，配以招商简介，适时挂网招商。二是实行平台功能整合。对土地流转、项目资金两个平台统筹整合，土地流入土地银行后，着手启动国土、开发、农业、水利等项目实施改造整理，以“项目跟着土地流转走”的方式，生地变熟地，提高土地的流出价值。三是实行土地流转有偿服务。对经改造整理后的流转土地，土地银行租赁给企业或专业合作社，按每亩每年增加20斤稻谷的标准收取管理服务费，保障土地银行的正常运转。

（二）强化招商选商，提高准入门槛

一方面，加大农业招商引资力度，积极开展特色农业与国内外知名品牌企业联姻招商活动，全力引进农业战略投资者参与农村土地流转。另一方面，变招商为选商，对前来投资的经营者要提高其资质门槛。经营主体要有较强的资本优势，具备一定的抗风险能力；要在特色农业方面具备生产、加工、销售等方面的优势。

（三）强化机制创新，防范流转风险

尽快出台全市性的《农村土地承包经营权流转规范管理办法》，规范土地流转秩序。成立土地流转仲裁委员会，专门负责协调处理土地流转纠纷，维护群众合法权益。建立土地流转风险基金，由市、区、镇三级每年投入一定的资金，建立土地流转风险基金，对租赁企业或合作社按土地租赁总价格的 10%缴纳土地流转风险基金，凡因自然灾害或不可抗拒原因造成损失不能支付地租的企业、专业合作社或专业户，从风险基金中支付租金。

（四）强化政策配套，推进社保改革

建议出台土地流转后失地农民相关的配套政策，推进农村社会保障改革。一是养老保险。失地农民可办理“农转非”，自愿选择参加城镇居民养老保险或企业职工养老保险；二是医疗保险。失地农民可自愿选择参加城镇职工医疗保险或城镇居民医疗保险；三是最低生活保障。失地农民符合城市最低生活保障条件的，可申请办理城镇居民最低生活保障；四是住房保障。失地农民自愿放弃宅基地的，到规划的集中居住区即社区新村安排居住，新房建设资金主要来源宅基地住房拆迁资金和拆迁奖补资金，不足部分由村民自筹解决；五是就业保障。失地农民自愿到园区企业、设施农业基地务工的，免费培训，优先安排，“零就业”家庭保证至少一人实现就业；六是收入保障。稳步增长土地出租和劳务收入，失地农民在土地流转出去后，有关的惠农政策继续享受。

参考文献：

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