正义、权利与责任：农村失独老人的社会救助

李洪娟 诸葛至辉

【摘要】 “失独”使得农村失独老人面临基本生活无保障、医疗及照料困难、社会交往断裂等诸多生活困境，成为社会新的特殊弱势群体。对此特殊弱势群体进行救助是社会正义、国家责任及公民权利的基本要求。目前，国家对农村失独老人的社会救助尚存在法律、制度依据及落实不足，救助标准偏低，救助内容、方式与需求的错位等问题。因此，国家应当从完善社会救助立法、制度安排、财政保障及价值引导等方面承担救助责任，构建农村失独老人社会救助体系，以维护其公民权利。

【关键词】 社会救助 弱势群体 农村失独老人

北京大学人口研究所穆光宗教授曾多次指出，独生子女家庭本质上是风险家庭，一旦遭遇非常事件导致孩子夭折或者严重的伤病残，“风险家庭”就转化为“残破家庭”、“困难家庭”，如果没有外界的支持和帮助，那么就很难摆脱困境。中国社会科学院发布的《老龄事业发展报告（2013）》显示“2012年中国至少有100万个失独家庭，并且失独群体以每年7.6万人的数量在持续增加”。理论界也指出这百万数据仅是保守估计，而且还在不断累加。在城乡二元结构下，现有的农村养老保障、医疗保障体系难以提供有效保障，“失独”导致农村失独老人面临病无所医、老无所养的问题更加突出。因此，构建针对农村失独老人的救助体系是十分必要的。

一、新的特殊弱势群体：农村失独老人

失独老人一般是指失独家庭的老年人，即失去独生子女的老年父母。农村失独老人是指基于城乡二元结构下对居民户籍身份界定，户籍在农村的、失去独生子女的老年父母。家庭不仅承担了最直接的养老功能，而且发挥着重要的生活照料及社会交往功能，在我国社会文化中的意义重大。失独直接导致家庭的破碎，老年父母生理机能退化、生活技能、社会适应能力减弱，且没有来自家庭子女的供养与生活照料，在老年生活中面临诸多困境，其中农村失独老人的晚年处境更加艰难，由此农村失独老人成为社会新的特殊弱势群体。

1、基本生活无保障

2010年的人口普查结果表明，家庭成员的供养仍是我国老年人生活来源的最主要方式，占40.72%；第二位的是依靠自己的劳动收入，占29.07%；第三位的是依靠离退休金或养老金，占24.12%。城市失独老人在一定程度上可以依靠年轻时的储蓄及退休金和养老保障维持基本生活，而对农村失独老人来说，总体收入水平较低，在自然生命规律的制约下，老年期很难再继续从事体力劳动以获得经济收入，从而丧失收入来源；而绝大多数的农村老人没有退休金。总体来看，农村失独老人的收入来源较少，且结构比较单一，可以说，农村老人晚年的最大依靠就是其家庭子女，而失独直接导致其经济困境。此外，由于独生子女伤亡前的治疗费用以及年幼孙子、孙女的抚养费用，可能还会带来更大的生活困境。

2、医疗及照料困难

农村家庭成员是提供医疗及生活照料的主体，包括子女和配偶，其中农村老人最重要的照料主体则是子女。从人的生命发展规律来看，进入老年期后，农村失独老人的医疗及生活照料需求会随着身体状况的恶化而逐渐增加。失独老人在慢性病、重大疾病时需要医疗费用及生活照料，而失独导致最重要的照料主体家庭子女照料的缺失。现行医疗及相关制度也造成了诸多矛盾，“医院看病、做手术或入住养老院都必须由直系亲属签字”，“没有孩子，连养老院都不收我们”。养老机构则表示对接收这样的老人比较谨慎：“万一将来老人神志不清了，或者说缴费续不上，我们怎么办？这对我们来说，确实是一个很大的风险。”对农村失独老人来说，且不说当地农村有无养老院，即便是有，那么失独老人的经济能力在事实上也难以保证年老生病来时有医疗看护。此外，高龄及长期患病且生活基本不能自理的农村失独老人，在丧偶或离异等情况下，必然陷入无人照料的生活困境。

3、社会交往断裂

研究表明，失独会使得失独父母存在一定的心理困境，进而导致社会交往关系的断裂。失独母亲笛妈在采访中曾说：看着别人家欢天喜地，“真的要疯了”，仿佛是被鞭炮惊着了的动物，她和丈夫需要一个地方躲起来。他们去了城郊一个小山沟，山沟里只剩下两家营业的温泉农户，顾不得主人疑惑的目光，他们一呆就几乎是一个正月。而這并不是个案，甚至有失独父母会因“无子女”而产生自卑心理，为躲避“知情者”，多次搬家，离开熟悉的社区和环境。社会交往是作为具有社会属性的人获得必要的社会支持所必需的途径和手段，包括物质及精神等等。家庭是农村老人社会交往的重要纽带，进入老年时期后，更多的社会交往通过子女或以子女为媒介来完成，如农村节日拜访及日常生活互助等，子女是其进行社会交往的一定资本和途径，独生子女的亡故，使得失独老人面临着与他人、组织和社区社会关系的断裂，得不到足够的社会支持，因而生活处境更加困难。

二、农村失独老人社会救助的应然诉求

社会救助是指国家和社会按照法定的程序及标准对陷入困境的社会成员提供物质、精神等方面帮助的一种制度安排，旨在保障社会成员的基本生活权利，维护社会稳定。作为社会保障体系的重要内容，社会救助通过资源再分配，矫正社会发展过程中的负面问题，特别是弱势群体问题，进而促进社会良性发展。

1、社会正义价值的要求

“弱者能否获得相应的社会保障，是衡量社会保障制度公平、正义、共享核心价值理念能否得到体现的客观标志”。人类社会文明的发展进程事实上也就是不断追求社会公平正义的过程，而制度的公平正义是现代社会正义的基本要求，其本质在于对人的生存、发展、尊严的保障。为农村失独老人提供社会救助，解决其生活困境、使其能够安享晚年是社会正义的本质要求。

2、国家责任实践的要求

国家责任的概念来源于国际法，是一个国家的国际行为责任。在社会管理中，国家责任还应当包括国家的对内责任，与法律概念相区别，具有一定的伦理价值内涵，对现代国家来说，国家的对内责任主要是指对本国公民的基本生活、生存权利保护的责任。作为执行了计划生育政策的合法公民，农村失独老人在失独后成为面临诸多生活困境的弱势群体，国家有责任对其进行救助，以保障其基本生存权利。此外，社会救助在本质上是资源的强制再分配，只有国家依靠强制权力和国家经济能力才能实现，因此，国家必须承担农村失独老人社会救助的主导责任。

3、公民权利维护的要求

无论从理论逻辑上还是从历史发展实际看，公民权利的进步和社会保障的确立发展都紧密地联系在一起。现代社会保障制度的发展体现的正是国家对其公民社会权利的责任和承诺。也就是我国宪法规定的：公民享有获得帮助的社会权利，其中的社会保障权是我国公民社会和经济权利的核心内容。社会救助则是保障基本生存权的社会保障制度体系的一部分。因此，为我国公民的农村失独老人提供社会救助是国家维护及兑现公民权利的理论要求，而对公民权利的尊重和维护也是社会保障制度发展的价值基础，是维护社会稳定和谐的关键所在。

三、农村失独老人社会救助的国家责任缺失

改革开放以来，我国建立了相对完善的社会救助体系，在救助理念、救助标准及程序、救助对象等方面有比较系统的制度设计，特别是2014年国务院颁发的《社会救助暂行办法》比较系统地明确了各类救助对象，包括最低生活保障、特困供养、医疗、就业、教育、住房等专项救助和临时救助。此外，各地方也对诸多救助制度进行探索，在保障弱势群体的生存权利、维护社会正义等方面发挥了一定的积极作用，但不可忽视的是，现有救助体系没能将农村失独老人这一新的特殊弱势群体纳入救助范围，国家对农村失独老人的社会救助相对缺失。

1、法律、制度依据及落实不足

现有的失独老人救助依据主要是2001年颁布的《中国人口与计划生育条例》及2007年人口计生委财政部发布的《全国独生子女伤残死亡家庭扶助制度试点方案》，对于失独群体的救助一般局限在“地方人民政府应当给予必要的帮助”，“独生子女死亡后未再生育或合法收养子女的夫妻，由政府给予每人每月不低于100元的扶助金，直至亡故为止”。而并未对农村失独老人的特殊生活困境救助做出明确的有据可依的高层或者立法层面的制度安排。在实践中，多数农村失独父母甚至并不知此类救助政策及如何申请救助。总体来看，农村失独老人社会救助的高层立法及制度性救助依据相对缺乏并且在实践中落实力度不足。

2、救助标准偏低

《全国独生子女伤残死亡家庭扶助制度试点方案》明确：给予独生子女死亡父母一定的扶助金，标准为100元每人每月。2014年后农村扶助标准提高到170元，尽管试点地区的扶助标准均略微高于基本标准，但是这种“低水平”的社会救助，不仅远远低于当地的农民平均收入水平，在中西部个别地区甚至低于农村最低生活保障水平，实在难以满足失独家庭的基本生存需要。

3、救助内容、方式与需求的错位

农村失独老人面临多方面的生活困境，涉及上文所述的经济、医疗及照料、社会交往等多个方面，而目前对失独老人的救助主要是经济扶助，救助内容体系设计过于单一，忽视了农村失独老人多方面的生活诉求。失独老人需要情感交往，需要情感疏泄的渠道，除亲友外，情感救助的人员主要是计生工作人员的“慰问”，而此类“慰问”，由于工作人员的情感援助能力及工作关系，很难真正让农村失独老人走出交往困境。同时，农村失独群体在内部也有较大的经济差别，因此，也有学者认为应该实施分类救助，针对农村失独老人的特殊需要进行有针对性的分类救助，但目前分类救助在实践中由于制度本身及信息的不对称等问题尚难以落实。此外，农村失独老人要获得经济救助、领取救助金，按照现行制度设计需提供独生子女死亡证明等材料，并进行公示等程序，此类救助方式在很大程度上反而加剧了农村失独老人的情感创伤，也加剧了社会交往的断裂等生活困境。

四、公民权利的保障：农村失独老人社会救助体系的构建

鉴于农村失独老人社会救助的重要意义，应当以社会正义价值为基本要求，以公民权利保障为基本出发点，明确国家在农村失独老人社会救助中的责任，从国家立法、制度构建、财政保障及价值引导等多方面采取措施，系统地构建农村失独老人社会救助体系。

1、完善社会救助的立法体系

农村失独老人的社会救助作为合法的公民权利，必须要依靠法律保障。应当明确维护公民权利的社會正义理念，进行科学立法。一方面要从国家立法层次上确立农村失独老人社会救助的法律地位，效仿西方国家以《社会救助法》的形式保障农村失独老人的社会救助，以解决现有以地方性行政规章、条例为主的社会救助立法的保障效力问题。另一方面整合现有的老年人权益保护、失独家庭经济扶助及社会救助相关单行条例，避免部门保护主义的立法局限及矛盾，协调各相关救助主体的救助管理行为，构建系统的社会救助管理条例，将农村失独老人纳入救助范围。

2、完善社会救助的制度安排

作为一项制度，其强制属性决定了社会救助制度的具体安排应有国家权力为后盾来进行设计，并且制度的具体安排是否科学合理将会制约制度的预期作用发挥。在社会救助制度安排中，国家应当本着公民权利维护的价值导向合理进行制度设计。首先，要明确社会救助制度的内容体系，在科学的信息统计调查基础上，建立农村失独老人的档案追踪机制，对农村失独老人的救助需求进行分类定位，除基本经济扶助外，还应该包括老年医疗、生活照料及社会心理疏导等多方面内容。当然，救助制度也不应该仅仅局限于申请后被动救助，可以尝试构建独生子女家庭的信息动态管理机制，及时掌握最新的农村失独老人增减情况，以进行及时救助。其次，整合现有农村五保救助、农村低保等相关救助制度，厘清农村失独老人救助的主要制度依据，避免交叉重复救助或者部门推诿的可能，譬如对于本无子女的农村孤寡老人及政策导向下的失去唯一子女的老人是否应该区别救助等问题，都需要制度安排的进一步明确。最后，应当明确救助制度的执行和落实方面的组织机构人员及监管机制，对于故意刁难、无视失独老人人格尊严及心理情感的行为进行约束，以保证救助制度能够真正发挥作用。

3、优化社会救助的国家财政保障

社会救助作为资源再分配的制度安排，需要国家的强力财政支持，从理论及实践来看，国家财政拨款应当是社会救助资金的主要来源。如果财政缺位，那么社会救助也就无从谈起，财政投入及计划是国家的应尽责任。不论从具体的170元每人每月的标准，还是从我国社会救助支出占GDP比重的较低宏观数据来看，目前都需要进一步加大财政投入，提高农村失独老人的救助水平。当然，社会救助财政拨款的规模、管理、监督机制等财政体制也需要进行相应的调整。在社会救助资金的筹集中应该进一步明确中央及各级地方政府的救助责任，构建“以纵向为主、横向为辅，纵横相互补充的财政转移支付模式”，最大限度地为农村失独老人的社会救助提供财政保障。

4、强化社会救助的价值引导

社会救助旨在保护弱势群体，是现代文明社会对社会正义的基本价值要求。因此，对农村失独老人的社会救助应当贯彻社会正义的基本价值要求。国家应当进行社会教化，在制度设计中，倡导社会大众致力于追求正义价值。通过宣传教育、舆论引导以及相应政策扶助，促进社会组织、团体及有能力的公民主动关心帮扶农村失独老人。在保障农村失独老人基本生存的同时，通过科学合理的制度设计及执行机制保障其多种利益诉求，提高其社会参与能力，促进其自强、自立及自我救助，从而促成农村失独老人社会救助的长效良性循环。

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（责任编辑：柯秋萍）