土地流转过程中农地非农化研究

苏州大学东吴商学院　张红蕊

土地流转过程中农地非农化研究

苏州大学东吴商学院张红蕊

摘要：土地问题始终是中国经济社会发展问题的焦点,随着中国人口的增加,经济的发展和工业化城市化进程的加快,农业用地非农化从而导致土地流转的加速是必然的产物。处理好工业化和农业用地之间的关系,实现土地资源优化配置和合理利用成为亟需解决的重要问题。文章对我国土地非农化和土地流转现象的现状和发展趋势,以及非农化出现的加速土地流转的原因和一系列的问题进行了研究

关键词：土地；土地流转；非农化；研究

中图分类号：F301.2

文献标识码：A

文章编号：1671-864X（2015）04-0124-02

土地是人类赖以生存和发展的基础，是农业生产的基本生产资料。古典经济学之父亚当.斯密曾有句名言∶“土地是财富之母,劳动是财富之父。”我国是一个人口众多，但耕地面积稀缺的国家，人均耕地面积仅0.106公顷（1.59亩），土地问题一直是中国经济社会关注的焦点问题. 2013年，正值改革开放35周年，改革开放也进入了攻坚区和深水区，中国第十八届三中全会也对农业问题给与了重点关注。家庭联产承包制度在取得巨大成就之后也面临着一些问题。

1978年，安徽、四川两省少数农村尝试包产到组，促成了十一届三中全会后中共中央领导人力主对农村政策的变革，家庭联产承包责任制在广大农村地区推行起来，在家庭联产承包责任制的制度框架下，农民拥有对土地的承包权，使用权和经营权。土地流转，是指具有土地承包经营权的农户将自身的土地经营权转让给其他的农户或者经济组织，而农户本身则保留土地承包权。《中华人民共和国宪法》规定：土地使用权可以依照法律的规定转让。农地非农化是指农用地转变用途，成为居住、交通、工业、服务业等城乡建设用地的过程。土地的非农化是城市化、人口增长、经济发展、基础设施建设等拉动力与地方政府、农民等推动力共同作用的结果[1]。

一、我国农业用地转向非农用地的现状和发展趋势

改革开放浪潮后，尤其是近年来我国在年平均GDP保持在10%的经济发展势头下，工业化的规模越来越大，工业化、城市化的进程中占用大量的优质农地，农业用地和非农化的不平衡矛盾加剧。从西方发达国家快速工业化和城镇化的经验中可以看出，这一过程中农业土地非农化是不可避免的现象，工业化的快速发展，对土地的需求急剧膨胀，农地非农化的规模越来越大.

二、加速土地流转,促进农地非农化的原因

（一）经济高速增长加剧对土地需求，政府追求GDP增长，加速土地流转

土地是工业化过程中资本原始积累之源泉。改革开放后，中国农村在实行家庭联产承包责任制，解放和发展了生产力，工业化进程也取得了令全世界为之侧目的成就，工业化和城市化的高度发展使得对土地的需求急剧膨胀，人口的增加也在一定程度上对土地规模的需求增多，需要更多农业用地转变为建设用地，土地作为工业化进程中资本积累的要素作用越来越明显。

《中华人民共和国宪法》规定：国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。土地的使用权可以依照法律的规定转让。各级地方政府，在改革后进入资本原始积累阶段，尽快完成地方政府的资本原始积累是财政分权后地方政府的重要行为特征，以地生财是地方政府原始积累的最佳选择[2]。地方政府通过农业土地的流转，使农业用地增值，增加财政收入的同时，加快地区的工业化进程，提高地区GDP水平，提高政府绩效，改善城市基础设施和环境，加快城市化进程。这就加速了对土地使用权的流转。

（二）农民要求分享工业化和现代化的成果，增加收入，促进农地非农化，加速土地流转

80年代初在党的旗帜的带领下农村改革从集体制变为家庭联产承包责任制，在80年代初取得了令人瞩目的成就，农业高速增长，但之后农业增长速度明显放慢，甚至出现了徘徊的局面。加之我国农业产业结构比较单一，农村经济基本上是农业经济，务农劳动力占农村劳动力的90%。但随着农村经济及第三产业的发展，非农产业在农村经济中占了越来越大的比重，许多农业劳动力不断转移到非农产业，农村产业结构发生了巨大变化。农业的比较利益与非农业相比较低，土地经营效率下降，土地负担过重，从而导致大量农民宁愿从事非农劳动[3]。同时，在非农化的过程当中农民可以从农用地转变为建设用地当中获得高额补偿，农户可以以此补偿金为资本，从事第三产业和非农产业，这就使得很多不想从事农业生产的农户渴望分享工业化的成果，增值土地级差收益，以此为资本增加收入，也加速了土地流转，促进农业用地的非农化。

三、有关土地使用权流转过程中农地非农化的方式

在我国现行的土地所有制制度下，土地流转中的农地非农化主要包括两种途径：1、集体土地转变为国有土地，这主要是国家建设征用农地，主要包括城市建设、建制镇、独立工矿、铁路、水利工程等，（1），《中华人民共和国物权法》规定为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其不动产。随着城市化的加速，城市用地规模大幅度扩张，这就需要大量的农村土地作为后备资源，而经济的发展必然离不开基础设施的支持，铁路、水利工程等都不可避免的要占用优质耕地，我国重要法律的相关规定也给了国家征用制度提供了法律基础，据统计，这些基础设施和重点项目平均每年占用农地200到250万亩[4]。2、集体土地使用权的使用者之间的流转，主要包括乡村集体建设占用农地和农村个人建房占用农地。乡村集体建设用地主要是乡村中的集体企业，农田中集体建设的水利设施等，主要是用于建设用地。集体土地使用权的使用者之间的流转速度明显加快，有关土地使用权流转的法律规定：作为流转对象的土地使用权，应该是由土地使用者依法享有的、权利主体明确的、依法可以流转的土地使用权。

四、土地流转过程农地非农化所面临的困境以及各种阻碍因素

土地流转中的农地非农化，不仅为城镇化和工业化提供了土地的资本积累，促进了农村产业结构升级，对经济社会的发展有很大的推动作用，在农村方面，土地流转使广大农户获得大量资金，获得了土地增值收益。但是，农地非农化所导致的土地使用权的流转，使土地的使用者发生了变化，根据国家规定，城市的土地是归国家所有，农村的土地是农村集体所有，通过国家建设用地和乡村集体建设用地导致的集体土地转变为国有土地，集体土地使用者之间流转，由此衍生出来的其他财产权利不尽相同，不同的政策之间不可避免的产生各种矛盾[5]。

（一）非农化和耕地资源之间的矛盾

《中华人民共和国土地管理法》中明确规定严格限制农业用地转为

建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。党中央如此重视我国的耕地资源的根本原因是我国的人多地少的基本国情，但是经济的发展不可避免的要占用农村耕地，城市化和工业化需要哦用地与耕地保护之间出现了两难的局面，在土地的有偿使用过程中，由于对城市存量土地有偿使用改造的困难性和有限性，地方政府不断扩大和加快农地非农化的数量和速度[7]。关于非农化和耕地资源的争论也是一场持久战。

（二）土地流转和非农化过程中产生大量失地农民，成为影响社会的不稳定因素

农业非农化造成的土地流转中，国家和乡村集体建设用地造成了大量的农民失地，尤其是在中国东部发达的大中城市，这种现象尤为明显。目前我国失地农民问题主要表现为三个方面：第一是失地农民数量多，群体庞大，我国经济的高速增长直接影响了城市化和工业化的进程，再加上中国人口的增加，使得土地占用规模过大，占用农村土地的速度也越来越快，国家强制占用农村集体土地，产生了大量的失地农民。第二是农民获得的征地补偿过少，征地补偿是失地农民在城镇化进程中获得的最直接的经济利益，也是最容易印发征地矛盾的焦点。我国现行的补偿制度是一种直接的补偿关系，并没有考虑到失地农民的长远利益[6]。国家和集体在占用农户土地的同时，虽然依照法律的规定给与农户一定的补偿，使农户获得了土地增值收益，但是这些收益中大部分还是流入了集体的口袋，农户分到的补偿收益相对过少。征地补偿的公平性收到质疑。第三是失地农民的后续生存问题，农民的生活水平和生活质量问题也没有得到重视，这主要由于我国目前农村的社会保障体系并不完善，大多数农民没有纳入到社会保障体系之中，而且农业始终是农民收入的主要来源，失去了土地作为生存保障之后，农民的再就业也是一个大问题，总之，失地农民在失去土地之后生活堪忧，加之非农化速度的加快，失地农民的数量群体尤为庞大，如果不尽快采取措施解决失地农民的问题，这必然会成为威胁我国经济社会稳定前进的因素。

（三）农户的土地产权不清晰，土地承包权内容模糊

现阶段农民尽管在家庭联产承包责任制的制度框架下得到了土地的经营使用权，但是缺乏处置权，在土地所有权方面，政策上也没有给与相应的保护。尽管在承包期内的土地使用权是收到保护的，而且国家也将农民的承包经营权从十五年延长到三十年，但是在农户的心目中仍然存在着不确定性，就是在承包期满之前，政府（无论中央还是地方政府）政策的变化有可能导致他们承包的一些或全部土地被拿走，拥有较多资本的农户将遭受损失，即使这些资本是流动的也会如此[8]。对土地产权和土地承包权的不完全规定导致了我国现阶段土地作为市场的一种要素，并没有得到相应的发展，也降低了农户农地经营收益和农地交易价格，增加了农地交易成本，降低了农地市场交易的净收益，最终减弱了农户的农地需求和供给[9]。不利于农地非农化，从而更加限制了农村土地流转。

参考文献：

[1]张宏斌，等.土地非农化调控机制分析[J].经济研究，2001，（12）

[2]钱忠好.土地征用：均衡与不均衡——对现行中国土地征用制度的经济分析【J】.管理世界，2004，12

[3]曲福田，许恒周.农村土地流转与农民权益保障.农村经济，2007

[4]高雅郑州大学硕士论文2005

[5]赵涛：农村土地非农化进程中的土地政策问题及对策研究软科学2011 年11月

[6]土地流转中的失地农民问题及其对策崔智敏改革论坛

[7]谭荣曲福田中国农地非农化与农地资源保护：从两难到双赢中国公共管理论坛

[8]林毅夫中国改革后决定农场投资与农民住房建设的因素经济发展与文化变迁

[9]吴元波试探中国农村土地市场流转的“囚徒困境”[J]科学经济社会2007年1月