俄罗斯存款保险制度实践及其启示

刘明彦　张明

中国的《存款保险条例》已于2015年5月生效，新金融安全网的建立将预示着中国金融进入新的时代。但完善的存款保险制度不可能一蹴而就，借鉴新兴市场国家经验教训尤为必要。俄罗斯尽管与中国有巨大的差异，但也有相同之处，其一是它曾是社会主义国家，其二是目前都属于金砖国家，因此，俄罗斯的存款保险制度及实践对中国存款保险制度的完善应当具有参考价值。

俄罗斯存款保险制度产生背景

俄罗斯是实施存款保险制度较晚的国家。20世纪90年代以来，俄罗斯发生了几次大的政治和金融动荡，最终都是储户买单：1991年，苏联解体，储户在银行的存款一夜之间变成废纸；1998年，俄罗斯爆发金融危机，一大批商业银行倒闭，数百万储户的存款再次蒸发。金融动荡使居民对银行的信任丧失殆尽，据报道，最严重的情形下，俄罗斯仅有5%的居民把钱存入银行，从而导致银行存款大量流失，更加剧了地方性中小银行纷纷破产。

金融市场的动荡使俄罗斯政府意识到建立一个保护储户利益，维系公众对银行的信心，鼓励储户增加存款的存款保险制度势在必行。1999年9月，俄罗斯杜马通过《居民存款保障法》，计划成立一个联邦储备公司，由政府、央行和各商业银行共同出资，政府和央行提供首批储备金20亿卢布，商业银行出资额为股本的0.5%。2000年9月，俄罗斯杜马通过决议，建立存款保险基金，对一定金额内的存款提供保险。2001年11月，俄罗斯政府制定《俄联邦银行保障归还公民存款》法律草案，从2002年1月1日起，国家将承担起居民的存款保险责任，即政府成立存款保险代理公司，在银行破产时返还储户存款。2003年11月，俄罗斯杜马全体会议通过了《俄罗斯联邦关于自然人在俄联邦银行存款保险法》（简称《存款保险法》），旨在保护储户的权益，增强人们对银行系统的信任，增加银行系统对居民存款的吸引力。法案规定，2007年前国家仍对一切存款提供担保。

俄罗斯存款保险制度内容框架

从1995年到2003年，俄罗斯政府和杜马就存款保险制度进行了一系列立法，最终以2003年的《存款保险法》确定了俄罗斯存款保险管理框架，主要内容如下。

主要原则与各方的权利与义务。（1）存款保险制度的主要原则。所有银行必须参加存款保险制度（实践中是“强制投保、分阶段执行”）；银行不能清偿债务时，减少存款人遭受不利后果的风险；存款保险制度保持透明度；存款保险基金的资金来源于参保的银行缴纳的保险费。（2）不予保险的资金。非法人的个人企业家在其银行账户的资金；自然人交给银行代为管理的资金（理财）；自然人在银行办理的不记名存款业务资金。（3）银行的责任。向存款保险基金支付保费；向存款人提供其参加存款保险制度，收到存款补偿的流程、金额的信息；把存款保险制度有关信息放置在营业部能看到的位置上；办理银行对存款人的债务核算。（4）存款人的权利。依法收到存款补偿；将银行迟延支付存款债务的情况通知存款保险基金；从银行和存款保险基金获取存款保险制度及存款补偿的金额、流程的信息。

存款保险机构资金的来源。存款保险局依靠俄罗斯政府提供的首批资金20亿卢布开始开展业务，2005年7月，保险机构资金占保险存款余额的0.09%。另外，政府为该机构提供了10亿卢布作为启动阶段的管理费用，直到保费收入充足。所有银行实行统一保险费率，按日均被保险存款余额计算保费，按季以卢布缴纳。保费不得超过最后一个会计期存款额的0.15%。当在保险保险基金达到保险存款的5%，保险将下降至0.05%。2008年12月，俄罗斯将存款保险费率调整到0.10%。

事件认定及补偿申请。俄联邦中央银行撤销银行的许可证或通过对银行债权人的缓期支付规定，就认定发生了保险事件。存款人自保险事件发生之日至按次序满足存款人补偿要求工作结束之日有权利向存款保险基金提出存款补偿的要求。

存款补偿金额。2004年，俄罗斯存款保险机构对低于10万卢布的自然人存款（不包括企业存款、不记名存款、信托存款和离岸存款）给予全额保险；2006年，存款保险机构将补偿金额提高到19万卢布，低于10万卢布的存款将获得全额赔偿；10万至19万卢布的存款将获得90%的存款补偿。2007年，存款保险上限提高到40万卢布。2008年，存款保险上限提高到70万卢布，全额补偿的存款额从10万卢布提高到20万卢布。2014年12月，俄罗斯政府再度将存款保险上限由70万提高到140万卢布。

俄罗斯存款保险制度实施效果

自从2003的俄罗斯实施存款保险制度以来，对于树立公众对银行的信心、稳定金融系统、促进经济增长等方面效果显著，具体表现如下：

银行业个人存款快速增加，银行重获公众信任。数据显示，在存款保险制度实施前的2002年年底，俄罗斯银行业的个人存款余额为6491亿卢布，2003年实施存款保险制度之后，当年末银行业个人存款余额飙升至10537亿卢布，同比增长62%。自2003年以来，银行的个人存款年平均增速高达30%，尽管2008年和2014年出现小幅下滑，分别为4%和2%。到2014年年底，俄罗斯的个人存款余额为13.7万亿卢布，较2002年增加了12倍。公众对银行信心的恢复，有效抑制了金融脱媒的蔓延，有利于银行对社会金融资源的有效配置。（见图1）

存款保险制度提升了银行吸收存款能力，使银行的放贷能力大大增强。由于银行的资金主要来源于存款，公众和企业对银行信心的恢复使其获得资金数量大增，从而使银行业贷款规模快速增加。数据显示，2002年俄罗斯银行业的贷款余额为2.06万亿卢布，2003年《存款保险法》实施以后的当年，贷款余额飙升至2.96万亿卢布，同比增长43%，之后一直保持快速的增长，年平均增速为27%。至2014年5月，银行业贷款余额为43.69亿卢布，较2002年增长了20倍。受益于贷款投放增加和金融稳定，俄罗斯经济保持了较快增长。（见图2） 存款保险基金实力不断增强，对储户存款补偿金额大幅上升。数据显示，2005年俄罗斯存款保险基金为166亿卢布，到2012年升至2025亿卢布，7年间增加了11倍。在存款保险基金实力增强的同时，它对储户存款补偿的金额也在上升，2005年存款保险基金支付的存款补偿仅为350万卢布，2013年这一数字高达1039亿卢布，虽然一定程度上削弱了存款保险基金的实力，但有效维护了储户对银行体系的信心，极大促进了社会的稳定。（见图3）

银行破产清算数量温和增加，金融危机得到有效防范。俄罗斯存款保险局（DIA）的资料显示，自2005年以来，俄罗斯破产清算数量有所上升，2013年达到120家，但与1998年的221家银行破产相比，银行破产数量仍然有所下降。另外，存款保险制度的有效实施，使俄罗斯银行体系经受住了2008年国际金融危机和2014年卢布贬值危机的冲击，民众对银行的信心避免了银行倒闭潮。（见图4）

对中国的启示

存款保险制度在维护公众对银行信心的功能显著，可有效抑制市场恐慌的蔓延。在俄罗斯建立存款保险制度之前的20世纪90年代，俄罗斯由于债务危机、汇率动荡引发了银行危机，由于缺乏存款保险制度，储户存款损失惨重，严重损害了公众对银行的信心，导致银行存款的大量流失和金融脱媒。2003年存款保险制度的实施，使俄罗斯公众恢复了对银行的信心，银行的存贷款规模大幅增加，其储蓄转化为投资的功能得以发挥，促进了实体经济的发展。存款保险制度的实施，尤其是存款保险上限的大幅提高，由70万卢布提高到140万卢布（约15万元人民币），有效防范了2014年卢布贬值危机的蔓延。

稳定的经济金融环境是银行稳健经营的前提，存款保险制度仅能防范少数银行破产的非系统性风险。资料显示，俄罗斯经济结构畸形，过度依赖油气、矿产等产业，尤其是石油和天然气占出口的75%，使俄罗斯经济状况受制于国际油价的走势。2014年四季度以来，纽约原油期货价格跌幅高达50%，每桶下跌约50美元，据测算，这将导致俄罗斯出口减少1500亿美元，会直接影响企业利润和政府的财政收入，削弱了政府维持卢布汇率的能力，使俄罗斯经济陷入衰退，加之西方国家的制裁，导致卢布对美元汇率大幅贬值，企业外债负担加重，经营恶化，使银行不良贷款率升至6.49%，经营风险上升。尽管存款保险局付出了1039亿卢布存款补偿代价，仍没能改变120家银行破产的命运。

只有拥有透明、快捷的存款补偿流程，存款保险制度才能维护公众对中小银行的信心。资料显示，2013年俄罗斯发生了27起保险银行破产事件，涉及债务1252亿卢布，106万储户。所有储户在14天之内获得了存款补偿，平均获取存款补偿的期限为12.2天，并在银行破产的第一时间在存款保险局、中央银行的网站和当地纸质媒体上公布破产银行及存款人补偿流程，并对65.5万存款人通过电子邮件进行存款补偿通知。正因为破产银行存款人及时充分得到了补偿，储户对银行的信心才得以维持。目前中国虽然公布了《存款保险条例》，但对存款补偿的流程及期限并未明确，这不利于维持存款人对中小银行的信心，毕竟中小银行破产的风险远大于大型国有银行。建议央行尽快推出存款保险的实施细则，并由财政部为存款保险基金提供启动资金，这样才能发挥存款保险的预期作用。

（作者单位：中国民生银行信息管理部，中国人民银行抚顺市中心支行）