关于农村社会救助的调查与思考——以安徽省肥东县为例

翟年祥，张 丹

关于农村社会救助的调查与思考
——以安徽省肥东县为例

翟年祥，张 丹

为了保护农村弱势群体、缩小贫富差距、维护社会稳定和全面建设小康社会，我国政府和社会制定了对农村进行救助的框架与方法。经过近20年的发展，农村社会救助虽然在实践上取得了一些成果，但是也存在着诸多问题。本文对肥东县农村社会救助如最低生活保障、农村医疗救助、五保供养、自然灾害救助、临时救助等进行探讨，思考其存在的问题，并提出相应的对策。

农村社会救助；现状；对策

社会保障是民生的安全网，社会救助作为社会保障的基础是解决贫困问题的最后一道安全线。2007年国务院发出了《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，表明中国农村社会救助已进入制度化、规范化道路。但是由于各种因素使得农村社会救助在实际实施过程中还存在诸多问题。以下笔者就安徽省肥东县的农村社会救助实施现状进行调查，分析其存在的问题，并提出自己的应对之策。

一、肥东县概况和农村社会救助现状

（一）肥东县概况

肥东县居合肥之东，东望南京，南滨巢湖，史称“吴楚要冲、包公故里”。该县总面积2206平方公里，人口105万，辖18个乡镇、3个开发园区。2011年，荣获“中国中小城市科学发展百强”“中国最具投资潜力中小城市百强”。肥东县财政金融运行平稳。到2014年底，该县共完成财政收入4.43亿元，全县地方收入达到2.36亿元；全年城镇常住居民可支配收入24615元，农村常住居民可支配收入14807元。而且，由于肥东县政府在各项社会事业方面协调发展，农村医疗卫生工作成绩显著，城乡差距缩小，农村条件逐渐改善。

（二）肥东县农村社会救助现状

2014年，肥东县政府实施了包括医、食、住、行、教育、文化等40项民生工程。其中，在农村社会救助方面主要有农村居民最低生活保障、农村医疗救助、农村五保供养、自然灾害救助制度及其他救助方式。

1.农村居民最低生活保障制度。农村居民最低生活保障制度，又简称农村低保，是政府对家庭人均可支配收入低于当地最低生活保障标准，且家庭财产状况符合规定条件的农村困难群众实行差额救助的一种专项社会救助制度。受经济水平的影响，全国农村低保标准存在着明显的差异。其中，安徽省2014年家庭人均可支配收入标准为2000元。由于社会经济快速发展，生活水平提高，低保救助的评判标准每年会提高10%，以适应物价上涨的幅度，满足低保户最基本的生活需求。

肥东县政府根据省市下达的文件，农村低保坚持实行按标施保、应保尽保、应退尽退、动态管理的分类施保。根据农村低保对象贫困类型，实行分为A、B、C三类施保的差额救助办法。相比2009年以前按指标救助的办法，现在实行符合标准应保尽保办法，截止2014年底，全省农村低保保障对象208万人，支出资金36.97亿元，肥东县农村享受低保救济人员达到3.29万人，享受低保金7403万元。在审核审查农村低保对象方面肥东县实行三榜公示制度，在册低保对象长期实行末端公示制度，并接受社会监督，从而使农村低保规范化建设得到加强。

2.农村五保供养制度和敬老院建设。农村五保供养制度是国家对符合农村五保人员供养条件的对象在吃、穿、住、医、葬方面进行货币或实物救助，以保障农村五保供养对象正常生活的一项社会救济制度。肥东县农村五保供养制度属于省定民生工程，是社会救助制度中的一项重要内容。其对象主要是三无人员，即无收入、无劳动能力者、无法定赡养人或无赡养、抚养能力。根据供养对象本人意愿自行选择供养形式，有在敬老院的集中供养和在家的分散供养两种方式。截止2014年4月肥东县集中五保供养年标准是每人6000元，5月起供养标准提高为每人每月600元；分散五保供养标准是每人每年2440元。其中集中供养资金按月拨付，集中使用；分散供养资金由县财政部门通过涉农资金“一卡通”按季度打卡给农村五保供养对象。

肥东县农村五保供养制度和敬老院建设得到较好的贯彻，于2013年完成全县8750名五保对象基础信息数据核报工作，拨付131.25万参保费。截止2014年4月，肥东县乡镇已有19所敬老院，3860张床位供五保人员使用。目前，肥东县正在积极推进省市政府的”515工程“，即在5年时间内投资1个亿，敬老院入住率达到50%，从而使更多的五保人员得到更好的照顾。

3.农村医疗救助制度。农村医疗救助制度是指通过政府拨款和社会捐助等多渠道筹资建立基金，对患大病的农村五保户和贫困农民家庭以及其他特殊困难群众按照一定标准给予医疗费用补助的救助制度。肥东县农村医疗救助制度是省定民生工程，坚持政府救助与社会帮扶相结合，实行属地管理，并对申请城乡医疗救助的对象、方式、病种、程序以及资金发放都做出了明确的规定。

肥东县自实行农村社会救助以来，农村医疗救助条例不断完善，覆盖面逐渐扩大，标准适度提高，一定程度上缓解了农村贫困家庭的经济负担。截止2014年4月，肥东县农村医疗救助资金达1454万元，并通过“一站式”服务和银行打卡发放资金的方式简化医疗救助程序，确保救助资金顺利发放，提高了医疗救助资金的利用率。

4.自然灾害救助制度。自然灾害救助是国家和社会对于遭受自然灾害并造成生活困难的人员给予一定货币或实物以帮助其度过困难的临时救助方式。为了规范自然灾害救助工作，保障受灾人员基本生活，国务院在2010年6月30日国务院第117次常务会议上通过《自然灾害救助条例》，并于2010年9月1日起施行。

安徽省是一个农业大省，农业在国民收入中占着重要的作用。由于特殊的地理环境，肥东县易发雪灾、旱涝灾害、地质灾害，这使全县农业生产时常面临着挑战。2010年6月，肥东县根据近几年来自然灾害频繁发生的现状，对原来修订的《肥东县自然灾害救助应急预案》（2007.6、2008.7）进行了第三次修订。此次修订的重点是：县生产救灾领导组各成员单位职责，灾害信息的预警、预报系统建设，灾害信息上报、共享，救灾应急措施，灾后重建，救灾资金的管理等。

为了建立健全应对突发自然灾害救助体系和运行机制，加强自然灾害生活救助资金管理，规范资金使用行为，切实保障受灾困难群众的基本生活，2011年12月肥东县财政局、民政局联合出台了《自然灾害生活救助资金管理暂行办法》。

该《办法》明确规定救灾资金使用原则与范围，救灾资金预算安排、申请和拨付程序，并对救灾资金提出分类管理办法。《办法》还对如何申请灾害应急救助和遇难人员家属抚慰补助资金、倒塌、损坏住房恢复重建补助资金、过渡性生活补助资金、旱灾临时生活补助资金、冬春临时生活困难补助资金进行详细规定。

5.其它救助制度。除了以上四个农村社会救助制度，肥东县还实施了包括教育救助、临时救助在内的40项民生工程。

教育救助是指国家或者社会团体向贫困地区和贫困学生提供物质和资金援助的制度。2014年，肥东县政府共拨付义务教育阶段生均公用经费7959.90万元，发放高校、中职和普通高中家庭经济困难学生资助费用2529.24万元，免收义务教育阶段学生书本费1491.66万元，以保证贫困学生完成相关阶段学业，从而促进了该县教育水平和文化素质的提高。

为完善城乡困难居民救助机制，及时解决低收入群众的突发性、临时性基本生活困难，肥东县结合实际，出台了《肥东县城乡居民临时救助暂行办法》。《办法》规定，因家庭成员患危重疾病和子女入学费用负担过重而造成家庭基本生活水平暂时困难的家庭分别给予不超过1000元的一次性补助；因家庭成员遭遇车祸、溺水、矿难等人身意外伤害和火灾等突发性意外事件，造成家庭财产重大损失而使家庭基本生活水平暂时困难的家庭分别补助不超过2000元的一次性补助。截止2014年底，肥东县共对651户人家进行了临时救助，其中因病500户，就学39户，突发事件98户，其他困难户14户，共支出资金75.2万元。2015年一季度，肥东县开展临时救助已达393户次。其中因病341户，突发事件31户，就学10户，其他困难11户，共支出资金42.3万元，充分发挥了临时救助“救急解难”作用，有力地兜住了困难群众基本生活安全网。

二、肥东县农村社会救助存在的问题

（一）农村社会救助制度缺乏法律保障，政府工作不规范

在社会救助制度方面，国务院只对农村五保供养工作做出了全国统一的规定，其他如农村居民最低生活保障、医疗救助等方面的农村救助没有出台明确的行政法规，农村社会救助的对象、主体、范围、标准等方面欠缺具体的规定。这导致地方政府在开展农村社会救助工作时，无法可依，只能依靠政府机关的行政命令和政策指示来推动社会救助工作。面对日益发展的社会，没有完整明确法律体系就无法适应社会现实对社会救助制度的要求，难以跟上时代的节奏。

农村社会救助本就是一个复杂、长期的工作，由于制度的不健全，肥东县没有统一有效的调查、取证、审批、实施的程序，政府的救助工作执行力不够。政府难以完成收集庞杂的信息、资源的协调配置、部门的调配等各方面的工作，难以发挥农村社会救助制度的作用。而且，政府部门没有将社会救助当做自己的职责，而是以一个施恩者的角色执行救助工作，人情保、骗保、漏保等现象屡见不鲜。

（二）农村社会救助资金不足，救助标准过低

中国传统社会救助的资金来源单一，主要依靠中央和省级财政拨款支持农村社会救助工作的开展，而社会捐助、民间慈善、教育扶贫等民间组织力量没有得到充分发挥。随着社会经济的发展，各地方政府进行产业结构改革，地方经济实力得到一定的提高，但是地方财政应用于社会救助的资金并没有得到应有的提高，导致社会救助资金难以跟上现实的要求，贫困群众的生活状况没有得到明显的改善。

据统计，肥东县农村五保户分散供养可获2440元／人／年的供养金，折算到每天的费用是6.68元／天，集中供养是600元／人／月，平均费用是20元／天。在物价上涨的今天，这样的供养标准就显得微不足道了。对于许多的五保户来说，政府对他们的补助仅够维持最基本的生活需求。在医疗救助方面，近些年肥东县开展了新农合医疗改革，医疗救助人员数量有大幅度上涨。但是由于政府资金不足致使医疗报销比例不高，贫困群体一旦生场大病，就会加剧贫困，形成贫困恶性循环。虽然每年的救助标准会上涨10%，但是却跟不上物价等的涨幅，相对而言，由于农村社会救助标准过低，致使贫困人员没有得到有效的救助。

（三）救助工作人员与救助工作不匹配

社会救助是一个需要密切与群众保持联系性质的工作，救助工作人员需要时常地了解农村贫困群体的相关信息与动态变化，随时更新贫困状况，以便救助工作的顺利开展。当今，社会救助项目不断拓展，管理范围不断加大、工作链条不断延长，但是社会救助队伍却与现实状况的要求不符。

首先，救助队伍人员数量上的欠缺。肥东县是一个农业大县，农村人口数量达到80多万，贫困人员基数大，社会救助工作量繁重。但是，在现实中由于经费不足，社会救助工作主要由县、乡两级政府人员负责，没有专职的专干人员，无法形成系统的救助工作体系。其次，救助工作人员素质不高。社会救助工作人员大多是乡镇中的大多只有初中文化的兼职者。他们没有经过系统的培训，对待工作的态度与执行力都有待提高。这都影响了农村社会救助的开展和质量。

（四）社会救助水平地域差距大

我国幅员辽阔，地域之间的差距明显，即使是同一地域的不同地区社会经济发展状况也差距悬殊。随着社会经济的发展，肥东县农村社会救助的对象和范围在不断扩宽，养老服务机构整体基数也在不断增加，但是各个镇、乡社会救助服务机构设置的数量和救助水平依然存在着明显差异。在最低生活保障方面，由于经济实力的桎梏，经济发达地区最低生活保障标准会高于经济落后地区，城镇的最低生活保障线便高于农村保障线，保障范围也广于农村（见表1）。而在养老院建设方面，肥东县城有养老院7所。由于县城经济实力强于农村，养老院的床位数量多、基础设施好、环境清净，许多养老院入住率都超80%以上。据相关资料显示，肥东乡镇共有19所养老院，分别于2007年、2008年、2009年分三批陆续开工建设，于2009年年底竣工。乡镇敬老院五保人数入住率一般不到70%，部分乡村五保人数入住率不足30%。从享受社会保障的人数来看，就有关调查资料显示，“占人口总数20%的城镇居民享受89%的社会保障，占人口总数80%的农村居民仅享受社会保障的11%”。可见社会救助工作地域差距悬殊，社会救助工作任重而道远。

表1 肥东县2014年各乡镇的人均农保情况（单位：元）

三、解决肥东县农村社会救助问题的对策

（一）建立健全社会救助法律、法规和有效的监督机制

目前，我国相继出台了《农村敬老院管理暂行办法》（1997年）、《城镇居民最低生活保障条例》（1999年）、《农村五保供养工作条例》（2006年）、《自然灾害救助条例》（2010年）、《社会救助暂行办法》（2014年）等各类社会救助条例。安徽省根据国务院出台的这些规范性文件，相应制定了《安徽省农村居民最低生活保障暂行办法》（2007年）、《安徽省城乡困难群众医疗救助实施意见》（2008年）、《完善五保供养制度实施办法》（2009年）等一系列社会救助文件。肥东县又根据省里的文件出台了当地的社会救助文件，如《城乡居民临时救助暂行办法》等。目前迫切需要制定一部系统完整的《社会救助法》对全国各省市县的社会救助工作进行统一规范。实现社会救助工作法制化、规范化、制度化。对社会救助的对象、主体、范围、标准等方面工作进行详细系统的规定，为政府开展救助工作制定实质化的规范，可以杜绝政府部门之间相互扯皮、倾向自己利益办事的现象。

社会救助工作的顺利有效实施，不仅要依靠制定法律规范政府的行为，还需要通过监督来增强其执行力。首先，政府要实行“阳光政府”“透明政府”工程，对社会救助对象、范围以及确定的程序都要实现透明公开化，接受社会群众的监督，杜绝乡镇民政人员倾向利益办事、骗保、人情保、漏保的现象。其次，政府要加强对社会救助开展状况的监督。县、乡政府要对社会救助工作进展情况进行实时跟踪调查，对救助对象的情况变化要及时了解，真真切切为民众办事。

（二）大力发展农村经济，加大财政支出，扩宽救助资金渠道

当前，肥东县农村社会救助工作开展困难，弱势群体状况变化不大，其主要原因是救助资金缺乏，无法满足当前情况对资金的需求量。为此，县政府首先要大力发展农村经济。发展经济对社会救助事业的作用是巨大的，经济搞上去了，解决了基本温饱，才有多余钱用于各项救助事业。因此，集中精力发展肥东县的经济，提高农民收入，增加政府收入才是解决社会救助资金不足的根本之道。

随着经济的发展，应加大对社会救助工作的财政支出。县级政府应认识到农村社会救助工作对改善农民生活、缩小城乡差别、建立和谐社会的重要意义，随着农村经济的发展，逐渐加大对农村社会救助工作的财政支出。可以在县经济和社会发展规划中确定逐年加大的百分比。

我国现有的救助资金主渠道是中央和地方各级财政拨款，社会募捐、慈善机构等民间组织的力量并没有发挥其应有的作用。为此，政府在财政拨款时还应加强宣传，鼓励民间团体与有能力的个体参与社会救助，并扩宽救助资金渠道，以减轻财政压力。

（三）加强基层建设，提高救助人员素质

首先，要选拔出人品素质相对较高的人员担任民政人员。民政人员素质的高低对于社会救助工作尤为重要。其次，要对救助人员进行系统培训，提高其办事的业务能力。可以通过与各个高校或专门培训组织联系进行民政人员的专职业务培训。最后，应解决基层人员的编制问题。现在各地区关于农村救助工作缺少专门的工作人员，他们大多为临时工，工作时间和内容不稳定，这影响了连续性、稳定性的工作的处理。所以，县政府应建立统一的救助机制，根据当地救助对象的数量和工作额度来编制工作人员名额，制定行业规范，促使社会救助工作规范化、制度化。

（四）统筹区域发展，缩小社会救助水平差距

在社会救助方面，地方各级政府财政能力差距较大，所以在财政拨款方面就不能再实行平摊政策，而应事实求是，根据当地经济水平的高低，按照社会救助的对象、数量、标准的差异化情况，制定不同的财政支出计划。就肥东县而言，对于经济状况差的乡镇而且贫困人数占大比重的乡镇，县政府不应该只是按照规章拨款，而应根据实际情况有所倾斜。具体来说，可以采取差异化的策略：将各个乡镇按照经济实力划分为良好、一般、较差三个档次。不同分档的乡镇，农村低保负担的比例不同，例如经济实力良好的乡镇，乡镇负担为主，经济一般的县乡镇共同负担，比例对半，经济实力较差的，县乡镇共同负担。

四、结语

社会救助是国家缩小贫富差距，实现共同富裕而必须坚持的长期工程，农村社会救助更是统筹城乡发展，消除城乡二元结构的必要的惠民政策。现今，肥东县乃至全国的农村社会救助制度仍然存在着各种问题，亟需政府和社会去共同解决，促使社会救助工作真正发挥其应有的援助作用。

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Investigation and Thinking about the Rural Social Assistance——taking Feidong county of Anhui province as an example

Zhai Nianxiang，Zhang Dan

Urban and rural economic development has a large disparity.In order to protect the rural vulnerable groups，narrow the gap between the rich and the poor，maintain social stability and build a well－off society in an all round way.The government and society in China have formulated a framework and method for the rescue of the rural areas.After nearly 20years of development，the rural social assistance has made some achievements in practice，but there are also quite a lot of problems.This paper mainly explores the rural social assistance such as minimum living security，rural medical assistance，five guarantees support，natural disaster relief，temporary assistance and so on.Finally the paper puts forward the corresponding countermeasure.

rural social assistance；status；countermeasure

D632.1

A

1673-1794（2015）06-0017-05

翟年祥，安徽大学管理学院教授，研究方向：社会学，公共管理；张丹，安徽大学管理学院硕士研究生（合肥230039）。

安徽大学大学生科研训练计划项目（kyx12013072）

2015-09-27

责任编辑：刘海涛