政府决策民主建设功能解析与路径选择

沈艳华

【摘要】改革开放以来，中国政府经历了巨大的变革历程。政府的决策民主是未来改革的重要方向。政府决策民主发挥着提升政府治理水平、深化民主政治建设和重塑改革动力的三重功能。未来的政府决策民主改革需要在议程设定和实际决策两个阶段共同推进。推动决策民主能够有效提升政府的治理能力，为深化改革和民主建设奠定基础。

【关键词】决策民主 政府改革 群众路线

【中图分类号】D6 【文献标识码】A

在三十多年的改革历程中，政府自身经历了历史性的改革，从总体上看，政府改革可以从两个向度来解析：从结构上看，改革开放以来我国进行了八次政府机构改革，期间政府的职能部门经历了巨大的变化；从功能上看，政府适应于计划经济向市场经济体制的转型，将功能转换的重点放在了监管和服务方面。①鉴于政府在现代社会生活中所发挥的巨大作用，进一步推进政府的改革将会对进入攻坚阶段的改革实践产生重要的促进作用。从这个意义上讲，政府改革将是未来改革总体设计中不可或缺的重要部分。

从中国政治体制改革的总体趋势来看，不断推进政治体制的民主化是改革的大趋势。改革开放以来，鉴于文化大革命所造成的历史性悲剧，邓小平在改革总体格局中将推进政治体制的民主化作为改革的核心内容。20世纪80年代，决策的科学化改革就已经被确定为政治体制改革的内容。随着我国已进入到改革的攻坚阶段，政府在进行经济社会事务的管理过程中所面临问题的复杂性和艰巨性也大大增加，如何进一步提升政府管理的水平，更好地适应我国改革发展的需要将是未来政府改革的方向。从政府自身的进一步改革和中国政治体制民主化两个方面综合考虑，本文认为，决策民主应该成为未来政府改革的重要改革方向。这一判断基于如下两个方面的理由：一方面，从改革的难度来看，推进政府决策的民主化所面临的阻力比较小，有利于保持改革的持续性。进入攻坚阶段的改革，所面临的阻力也愈加明显。在这种情况下，如何选择一个切实可行的改革切入点就决定着改革能否顺利的推进。另一方面，推进政府决策的民主化改革，其政治风险在可控范围之中。

政府决策民主改革的功能解析

回顾历史，改革开放以来，我国始终将决策的民主化作为政治体制改革的重要方向。经过三十多年的实践，我国政府在决策的民主化方面取得了长足的进步，有效地服务于改革开放的总体发展。②考虑到现阶段我国发展的状况，进一步推进政府决策民主的改革具有如下几个方面的功能。

首先，政府的决策民主是政府治理复杂的经济和社会的基本要求。改革开放以来，我国顺利实现了计划经济体制向市场经济体制的转型。与计划经济时代相比，市场经济条件下经济活动变得日趋复杂化，这种外在环境的变化导致了政府决策环境发生巨大的变化。如果说在计划经济时代，政府通过严格的指令性经济计划和生产资料公有制，能够实现对于经济活动的严格管控，那么在市场经济时代，随着所有制结构的多元化和市场在资源配置中发挥基础性作用，政府对于经济活动的管控程度大大降低。在这种情况下，经济活动随着改革的深入变得多样化和复杂化。伴随经济体制改革的深入，我国的社会结构也随之发生了深刻的变化。在改革开放前，我国社会呈现出低度的流动性，社会成员在阶层之间的流动程度较低，人员的地域流动由于传统城乡制度的束缚近乎停滞。改革开放以来，由于传统计划经济体制发生了根本性变化，社会领域的自主性被大大激发了出来。社会成员的思想观念变得多样化，利益结构复杂化。社会领域的这种变化也导致了政府决策环境发生了显著的变化。

其次，政府决策民主是推进我国民主政治建设持续发展的重要途径。从世界范围内来看，民主政治的成功实践不是一蹴而就的，而是一个漫长而复杂的选择过程。在看到民主政治带来的诸多益处的同时，我们还需要看到民主政治所可能导致的政治风险乃至政治动荡。只有在符合本国国情的前提下，采取合适的改革战略，一个国家的民主政治才能够建立并持续运转起来。从现实性的意义上，尽管实现民主是人类千百年来的政治理想，但是在实践中民主的成功运作却需要丰富的政治智慧，选择恰当的切入点和改革路径。

考虑到我国现阶段的国情和改革所处的攻坚阶段，进一步推进民主政治的改革更是需要慎重设计和选择。更具体的说，我国进一步推进民主政治需要在两个难题之间保持平衡：一是保证民主政治改革的持续性，即必须持续不断地推进民主政治的改革进程，使之不陷于停滞状态；二是保证民主政治的改革在确保政治稳定和规避政治风险的前提下进行。只有同时实现上述两个任务，我国的民主政治改革才能取得最佳的结果。从这个意义上讲，推进政府决策民主是现阶段我国民主政治改革的十分合适的路径。具体而言，推进政府决策民主的改革相比于其他的改革方案，具有如下三个优点：第一，决策民主能够保持政治体制的延续性和民主改革的可控性，有效降低改革的不确定性和政治风险。任何改革都会面临着风险，政治体制改革尤其如此。推進决策民主改革是在现有的制度框架下，在政府政策过程中积极发挥民主的功能，这能够维持制度框架的稳定性，同时改善现阶段决策的不足，从总体上看，改革的风险被降到最小的程度。第二，决策民主能够提高政府政策的科学化水平，从而有助于政府治理水平和合法性的提升。决策民主的着眼点在于提升决策过程中的民主程度，将政策过程中相关利益群体的诉求和意见纳入到政府决策过程中，使得决策结果更加合理和科学。对于政府的治理活动而言，高质量的政策是实现善治的重要基础；而决策民主就是提高决策质量的前提。从这个角度而言，决策民主对于提升国家的治理水平，增强政府的合法性具有积极作用。第三，政府决策民主注重政治实践过程，能够进一步提高官员和民众的民主观念，促进民主游戏规则的形成，为民主政治的发展奠定坚实的思想基础。

最后，政府决策民主是改革进入攻坚阶段重塑改革动力的重要方式。经过三十多年的改革，我国已经进入到改革的深水区，改革难度大大增加，改革的前景也具有了一些不确定性。具体而言，改革面临着三个方面的难题。首先，三十多年的发展已经事实上形成了各个不同阶层或群体的利益格局，换言之，我国现阶段的利益结局已经慢慢稳固下来。如果说改革开放初期，计划经济体制下的利益格局被不断地破除，那么现阶段，随着市场经济体制而确立的新的利益格局正在形成之中。③可以说，逐步成型的利益格局一定程度上会成为未来的进一步改革不可忽视的阻力；而改革能够具有持续性则在相当程度上取决于能否克服已有利益格局的阻碍作用。第二，在利益格局逐步固化的基础上，各个社会群体的阶层观念或身份认同也日趋明确。这种日趋固化的阶层或身份认同事实上对于进一步的改革构成了文化观念层面的阻力。近年来，日趋固化的阶层同样在思想观念层面进行着再生产的过程。在社会的精神生活领域，我们不难发现不同阶层之间的巨大差异和各自阶层之间的认同。第三，正如有研究所发现的，阶层自身的再生产趋势也越来越明显，阶层身份的沿袭也开始出现。④综合上述三个方面不难看出，进入攻坚阶段的改革正在面临着一些新形成的阻力。面对这种情况，如何凝聚改革的共识，重塑改革的动力是现阶段深化改革的重中之重。

政府决策民主改革的路径选择

在明确了决策民主的重要功能基础上，如何更加有效地推进政府决策民主的实现是一个实践层面的难题。本文认为，我们可从政策过程中的两个阶段来推进政府决策民主：议程设定阶段和实际决策阶段。

议程设定阶段。所谓议程设定，指的是某个公共问题引起了政府的关注并进入到政府议事日程之中。在实际的日常社会生活中，通常存在着难以计数的公共问题，这些问题数量众多，纷繁复杂。但是通常只有少数的问题引起了政府的关注，而只有更少的问题最终进入到政府决策的议事日程之中。⑤不少国家出现了治理危机或治理失败，从这个角度来看，就是政府在议程设定方面存在着严重缺陷，导致了大量的社会问题和矛盾并没有得到政府的重视并进入到政策议程之中。造成这种状况的原因是多方面的，一种情况是政府政策议程设定被少数利益集团所把持，这导致了真正和紧迫的公共问题难以进入到政府的议事日程之中，或民众的利益诉求难以充分表达出来并被政府吸纳进入议事日程。另一种原因是政府自身的结构体系与社会压力之间存在着体制上的障碍，亟待解决公共问题和民众诉求难以被政府感知并诉诸公共政策。上述情况的出现，都会导致政府的议程设定出现严重的问题，导致政府治理的失败。要解决议程设定存在的上述问题，最为根本的解决方式就是提升议程设定阶段的民主化水平。通过民主程度的提升，让真正的公共问题充分表达出来，这样使得民众的利益诉求得以表达并被政府议程设置所整合起来，从而形成较强的政策动力，推动科学合理的政府决策的形成。

从上述讨论不难看出，推进政府决策的民主建设首要的任务是在议程设定阶段提升民主的水平。具体而言，可以从如下两个方面入手加以推进。一方面，充分发挥现有的人民代表大会和政治协商会议在议程设定方面的作用。从政治学理论上讲，人民代表大会是我国的代议机构，在政治过程中，人民代表大会发挥着收集民意和表达民意的政治功能。政治协商会议是我国政治生活中参政议政的重要机构，为各级政府的治理活动提供了重要的政策咨议职能，其同样能够发挥表达民意的作用。近年来，人民代表大会和政治协商会议发挥着越来越积极的作用。政府的诸多政策议程是由它们发起的或 发挥着重要的影响。在未来，人民代表大会和政治协商会议在影响政府议程设定方面的功能还具有比较大的提升空间。在这方面，我国的人大和政协制度在机构的专业化、职能的提升、代表和委员的专任化等等方面，都具有较大的改革空间。通过这些改革，我国的人大和政协能够在政府议程设定方面发挥更加积极的作用。

另一方面，更加有效地发挥媒体尤其是新兴媒体的功能，让媒体成为一个启动议程设定的重要动力。在现代政治生活中，媒体发挥着不可或缺的作用。由于其及时性的特征，媒体关注的问题能够在短时间内吸引住公众的注意力，对于政府形成相当的压力，从而引导某个公共问题尽早被政府感知并进入到政策议程。从实际的功能上看，媒体已经成为表达民众意见和诉求的重要平台。因此，发挥媒体的功能能够更加有力地推进议程设定的民主化建设。纵观近年来重大决策的落实，媒体的集中关注和深度报道事实上发挥着巨大的推进作用。在未来推进决策民主化的改革中，进一步提升媒体的作用是重要的改革方向。

实际决策阶段。实际决策阶段指的是某个问题已经进入到政府的议事日程之上，政府对此已经形成了相应的政策意向并形成了可供选择的政策方案，在这些备选方案中选择最优的方案。在这个阶段，决策民主同样需要加以推进。在这个阶段更加充分的发扬民主才能够使得最终的决策最大限度地符合民意。具体而言，实际决策阶段的决策民主需要从如下三个方面进行。

首先，加强实际政府决策过程中的民主讨论和协商程度。从政策过程的角度看，尽管对于某个公共问题的关注已经进入到政府的政策议程之中，但是这不等于最终决策的形成。在最终决策形成之前，各个不同的备选方案之间需要进行广泛而深入的讨论，相关的利益群体之間仍然要进行频繁的协商或妥协。只有通过上述民主的讨论和协商过程，才能够在决策备选方案中选择出最优的决策方案。

其次，提高政策审议的透明和开放程度，避免部门利益对于政府决策的干预和扭曲。民主政治要求政治决策过程保持透明和开放，确保民众的知情权和表达权。从公共选择理论的角度看，政府作为一个复杂的科层体系，在日常运转的过程中其自身会形成特定的观念和利益。在政府决策的过程中，避免政府部门观念和利益对于决策的影响是至关重要的。对于我国而言，这一点值得我们关注。由于在计划经济时代我国经历了全能政府的发展阶段，在政府与市场的关系，政府与社会的关系方面，政府都具有决定性的影响。改革开放以来，尽管政府职能进行了转型和调整，机构进行了裁撤和精简，但是政府决策的过程中部门利益的影响还是直接或间接在发挥着作用。⑥在实际决策的过程中，各部门常从自身利益出发，而不是从公共利益出发，这直接影响到决策民主的程度，并最终破坏了政府决策的质量。从这个意义上讲，推进政府民主决策就是要积极破除部门利益的樊篱，确保政府决策的公共性。从实践层面看，进一步推进政府机构的改革和职能的转换是解决上述问题的根本之道。

最后，在政府决策过程中践行群众路线，深入群众之中了解群众的反馈，用群众的意见修正和完善已有的决策，提高群众对于政府决策的满意度。群众路线是党执政兴国的重要法宝，是中国革命实践中的优良工作作风。从决策的角度看，群众路线不仅仅是一种执政理念和执政方式，同时也是一种决策的方式。这种决策方式实现了决策者走出官僚体系和将政策过程中利益相关者请进官僚体系，能够有效确保决策相关信息的传输和回馈，从而提高决策的质量。⑦在政府进行实际决策的过程中，践行群众路线是推进决策民主的重要方式。政府决策者不能仅仅在办公室规划决策，也不能仅仅被动地等待着群众的利益表达，更应该积极主动地走出去，深入到基层民众之中，了解民众的偏好和利益诉求，将其转化为政府的政策。这种主动深入民众而不仅仅被动等待着民众的诉求，是群众路线对于政府决策民主的重大启示。

综合上述的分析，本文认为，政府民主决策需要在议程设定和实际决策两个阶段共同努力，来推进我国政府决策的民主建设。从根本上讲，只有更好地提高政府民主决策的水平，我国政府的治理能力才能够随之提升，从而为深入推动改革创造更好的制度条件。

（作者单位：南京林业大学南方学院）

【注释】

①彭国甫：“当代中国政府机构改革与职能转变”，《湖南社会科学》，2000年第2期，第32～34页。

②周光辉：“当代中国决策体制的形成与变革”，《中国社会科学》，2011年第3期，第101～120页。

③孙立平：“利益关系形成与社会结构变迁”，《社会》，2008年第3期，第7～14页。

④郑辉，李路路：“中国城市的精英代际转化与阶层再生产”，《社会学研究》，2009年第6期，第65～86页。

⑤徐增辉，刘志光：“政策议程设置的途径分析”，《学术研究》，2009年第8期，第60～65页。

⑥石亚军，施正文：“我国行政管理体制改革中的‘部门利益’问题”，《中国行政管理》，2011年第5期，第7～11页。

⑦王绍光：“不应淡忘的公共决策参与模式：群众路线”，《民主与科学》，2010年第1期，第47～49页。

责编 /许国荣（实习）