社会治理法治化的价值取向及实践回应

陈朋　张明军

【摘要】作为对转型发展过程中诸多问题的回应，社会治理必须强调法治化逻辑。社会治理法治化的价值理念即在于实现良法善治。要运用法治思维分析社会治理的现状及问题，坚持法治逻辑革除社会治理中的物化偏向。当前需要从积极培育公共理性、正确处理立法执法和守法的关系、构建科学的评估体系等层面作出积极探索。

【关键词】社会治理 法治化 价值取向 实践回应

【中图分类号】D035 【文献标识码】A

30多年改革开放的快速推进使中国创造了空前的物质财富。然而，对经济至上的过度痴迷导致重经济轻社会的现象日益突出，进而引发了大量的社会矛盾和冲突。在这种情况下，社会治理迅速走入人们的视野，并逐渐成为一个耳熟能详的话题。在十八届四中全会重点部署法治中国建设之后，社会治理法治化的呼声越来越高。对社会治理法治化的期盼一定程度上反映了人们思想观念的革新和对现实的热切关注，但实际上，理性的态度不能仅仅止于呼喊，更应深入分析其价值导向及其面临的现实议题。

社会治理的法治化转型及价值理念

随着实践的不断进展，人们发现对社会治理的认识和建构，不能仅限于其模式的转换，更需要理念的转型。尤其是作为对转型发展过程中诸多问题的回应，必须强调法治化逻辑。

社会治理之所以要向法治化转型，主要源于两点：其一，治理的内在要求。社会治理可以这样作出界定：在摒弃传统管理一元化价值观、单中心运行模式基础上，坚持主体多元化、过程合作化、结果包容化趋向，在平等共赢的基础上按照参与、协商、沟通与合作的机制，解决社会问题、维护社会秩序，达致可持续发展。从中可以看出，合作、互动、协调、均衡是社会治理的核心关键词。但是，何以实现合作、互动、协调、均衡？显然，它不是依靠彼此的心照不宣和妥协退让，根本上乃是依靠法治的引导和规范。检视一些地方的社会治理实践可见，良好的合作互动、共赢发展均源于对法治的尊崇。2014年11月，笔者在江苏、浙江等地调研期间，围绕基层治理法治化开展了一次问卷调查。75.1%的受访者认为，在当前社会治理普遍强调合作的背景下，它能否达到理想效果根本上取决于法治理念的树立和法治实践的落实。究其原因，即在于法治的实施能将合作、互动、协调、均衡固定下来，使其不因人而异、不因环境的改变而改变。

其二，现实问题的倒逼。客观而言，在各种社会问题不断显现的情况下，人们对社会治理的重视程度也在不断提高。但是，一个吊诡的现象是，在人们对社会治理不断重视、苦苦探索解决之道的同时，很多社会问题依然存在，有的甚至陷入“越治越多”的困境。总体上看，这些问题集中体现在法治理念的缺失、法治架构的滞后、法治应用的脱节等方面。但无论是哪个方面，这些问题的产生同过去一段时间过于依靠行政强力推动、“运动式突击”、“信访不信法”有关。如谋利型上访这一基层治理难题的产生，并不仅仅在于上访者利益的受损、权利意识的觉醒、现有体制的异化，还在于社会成员法治信仰的缺失、权力机构的枉法妄为。正是在这些因素的共同作用下，法治缺失成为制约和阻碍社会治理的突出障碍。

社会治理的模式结构是动态变化的，从传统单一型管理向多元合作型治理转变，是现代社会治理的总趋势。但是，无论如何变化，向法治化转型是其灵魂和必然要求。那么法治化治理的价值理念何在？即法治化转型的基本遵循和价值取向是什么。要实现法治化，毫无疑问得首先明确一个前提—所运用的法律必须是良法而不是恶法；既然要向治理转变，那么就应该力求实现良善之局面。由此可见，社会治理法治化的重要价值理念即在于“良法善治”。这既是法治精神的核心要义，也是现代社会治理的本质使命。

“良法”是评价法律规范的重要尺度，因而也是社会治理的伦理导向。社会治理的诸多事实证明，当前不仅需要法治，更需要建立在“良法”前提之下的法治。现代社会治理法治化的关键在于而且必须在于良法，要让现代社会治理运行于现代法治精神所倡导的价值追求之中。

治理并不是终极目标。为克服治理的不足，当代西方政治学者在治理理论的基础上提出了“良好的治理”，即“善治”。对于社会治理而言，善治的基本要素是公开、透明、责任、法治、合作、回应、有效，就是要通过实施好的法律规范，将社会成员的行为纳入法治轨道。因此，从某种意义上讲，社会治理的“善治”，主要就是制度之治、规则之治、法律之治。当前，虽然社会治理引起了人们的重视，但是尚未对“善治”作出更直接的回应。尤其是作为对长期浸淫于“管理”状态的纠偏，人们对治理过程的重视有加，但对于治理的最终状态似乎有所忽略。实际上，一个理想的治理活动，既要强调多元合作、协同互动的过程，也不可忽视这一过程之后的目标状态。

从内在逻辑来看，善治是能体现法治理念和法治精神的治理行为和过程，良法是善治之前提和首要条件，没有良法就不可能有善治，但是有了良法也未必有善治。良法能产生善治是建立在一定基础之上的，这就是良法得到应有的遵循和维护，善治是良法运行之目标。良法善治成为现代社会治理的价值理念，实际上意味着它既是一种标准尺度，也是一种现实考量。因而，它不仅要发挥导向作用，而且还应该成为一种实践形态。对于这种导向和实践形态，可以简约地概括说：治理主体应具备法律意识；治理过程应坚持法治导向；治理行为应体现法治逻辑，治理结果应达致良好状态。

社会治理法治化的战略回应

价值理念的准确定位并不意味着治理法治化的终结。事实上 ，当明晰社会治理法治化的价值理念之后，问题就转化为如何从战略高度来予以有效落实。

其一，运用法治思维分析社会治理的现状及问题。社会治理法治化，首先是思维的转变。而就社会治理法治思维而言，主要是规则意识、责任意识、民主意识。

规则意识就是要引导社会成员遵守规则，按规章制度行为，政府要按规则行政、依法行政。坦诚而言，当前社会治理的突出障碍之一就是规则意识的缺失。对于政府而言，可能一边制定规则，一边又践踏规则、破坏规则，搞暗箱操作；对于公众而言，一方面对行政舞弊行为深恶痛绝、嗤之以鼻，但另一方面又言不由衷地加入破坏规则的队伍之中，“找关系”、“走后门”、“大闹大解决、小闹小解决”频频再现。责任意识就是要将遵纪守法看作是个人应尽的基本义务，而不是可选动作，要看到权利与责任始终是对等的。从当前社会治理的实践来看，责任意识还非常薄弱。相当部分民众依旧固守“只享受不买单”的偏狭逻辑，一些地方政府也在非理性政绩观的裹挟下，只愿“锦上添花”而不愿“雪中送炭”，只顾及眼前而不考虑长远。民主与法治，自古以来都是相伴而随。脱离民主的法治，容易导致暴政；丧失法治的民主，则容易出现动荡。因而，法治思维也内涵着民主意识，而民主意识就是要使治理决策体现民主性、治理过程体现民主性、治理行为体现民主性。

以法治思维为取景框可以看出，当前的社会治理虽然问题盘根错节，矛盾冲突此起彼伏，但是从根本意义上讲，这些问题及冲突并不具备政治性和权力指向。也就是说，这些问题甚至说矛盾冲突都属于人民内部矛盾，因而解决这些问题的法治理路乃在于求同存异。

其二，坚持法治逻辑革除社会治理中的物化偏向。法治的最大逻辑即是对人的尊重。然而，在传统社会管理体系下，有非常明显的物化倾向。比如，很多地方都建设有宽敞的办事大厅、明亮的社区服务中心、就业服务网络信息平台、绚丽的市民广场。然而，随着时过境迁，这些物化因素变得日渐破落、残败，而又无人打理。究其原因，其影响因素有很多，既有制度的，也有管理的，还有偶然的，但从深层次上讲还是缺乏对人的关注和重视。法治化的社会治理虽然强调规则、制度，但是始终要明白人是其最终的目的归宿和根本指向。社会治理的活动过程均因人而开展，因人而创造。因此，不能缺乏对人的地位、尊严和作用的重视。在法治化治理的过程中，要明确人的主体地位，要看到治理不是为了治人和管人，最终还是为了实现对人的服务。事实证明，缺乏人本理念，法治化治理将失去根基。道理很简单，法治不仅是人们在理性的基础上制定的，而且最终目标也是为了人们权益的维护。脱离对人的关照，治理终将是无意义的。

对人的重视，实际上还内涵着要变官本为人本。过去，社会管理比较重视自上而下的行政指令，政府官员用红头文件、政策文本实行纵向管理较为明显和突出，民众和社会组织成为管理的客体和对象。而事实证明，这种硬性管控在新时期已经日渐失去空间。法治化治理不可能单纯依靠政府自己的力量来实施所有的治理活动，而必须充分发挥政府、公众、社会组织的合力作用。因而，必须在实现由物本向人本转化的同时，进一步促进官本向民本的转化，努力革除政府一统独大的传统模式及其弊端。

社会治理法治化的可行路径

社会治理法治化涉及到战略和具体路径问题。在明晰治理的战略以后，其具体路径则需要清晰化、明朗化。总体上看，三个方面值得关注。

其一，积极培育公共理性，奠定法治的社会基础。公共理性，本质上是对所有公共活动参与者的一种规范和约束，也是现代社会治理所需要的精神原则和道德风尚。对于社会治理法治化进程来说，培育公共理性自然不可缺少。这种公共理性具体表现为政府的“政治理性”和公众的“社会理性”。

就政府的“政治理性”而言，它意味着，在社会治理过程中，作为公共权力的执行者要始终坚信“权力服从法律的支配，乃是政治管理上最重要的事情”。在法治化治理过程中，首先需要公共权力机构树立这种政治理性，自觉充当法治的先锋。这是公共权力机构应该遵循的基本准则，而不是“可选动作”。一定意义上讲，法治的重要任务就是对权力形成制约和监督，就是要依法治权。经验表明，权力愈受到规范和约束，法治就愈有保障。在约束公共权力和维护公共权利上形成合理均衡，是社会治理法治化的关键环节和着力点。因此，必须把依法治权摆在突出位置，强化权力运行制约和监督体系，杜绝权力的骄横及随之而来的对社会的损伤、对法治的践踏。唯有规范公共权力运行，形成公共权力的监督和制约机制，才能夯实法治化治理的良好基础。

与“政治理性”相对应的是，努力培育公众的“社会理性”同样重要。这种社会理性，说到底就是要引导公众树立起对法律的敬畏和信仰，进而让法治成为公众的一种生活方式和状态。伯尔曼曾告诫人们，法律必须被信仰，否则它将形同虚设。客观而言，当前社会治理过程中最重要的问题，正在于由传统宗法文化和儒家思想崇尚权力且注重伦理、公众权利意识和责任意识相对淡薄等多重因素综合影响而致的对法律信仰、敬畏和尊崇的缺乏。实践表明，缺乏对法律的情感和信仰，必将直接影响法治的效果和法治精神的形成。当前基层社会治理中的信访乱象、法治不彰等情况均与此密切相关。法治化治理必须注重运用法治规则培育公众的社会理性。

其二，正确处理立法、执法和守法的关系。在社会治理法治化进程中，立法、执法、守法是必须认真应对的三大基本关系。立法是前提，执法是基础，守法是保障，三者共同构成治理法治化的完整链条。

作为立法，主要是解决现实性问题。也就是说，社会治理的立法要与社会结构变革、社会关系调整、社会观念变迁等因素保持一致，要与公众民主法治意识相适应。目前有关社会治理的立法，最大的问题就是同公众日常生产生活的关联度不大，以至于对公众的吸引力不够大，公众参与立法的积极性不高、意愿不强。因而，在“人们所奋斗的一切都同其利益密切相关”的政治学逻辑下，理应从利益关联度入手，唤醒公众参与立法的积极性。法治的重要环节是执法。有效执法是保障法律规范得到贯彻落实的重要前提。在社会治理法治化进程中，固然有法律体系不健全的制约，但更主要的原因还是已有的法律规范得不到执行。2015年3月，笔者在上海等地调研时发现，超过八成的受访者认为，执法脆弱、“选择性执法”是当前社会治理法治化进程受阻的重要影响因素。很显然，这是与法治本质相背离的，也是在当前治理法治化进程中必须革除的重要负面因素。有人说，在中国不缺制定法律的动机，但缺乏守法的意识和行动。姑且不去评判这一说辞是否科学、准确，但是它所反映的守法困境值得思考。检视一些案例可以发现，很多人不是不知晓法律，也不是不了解违法的后果，而是缺乏守法的理性自觉。

其三，构建科学的评估体系，有序推动社会治理法治化进程。实践表明，有什么样的绩效评估，就有什么样的治理行为。社会治理法治化评估重点解决的是“评什么、谁来评、如何评、评后怎么办”等一系列重要问题。

首先，要明确评什么。社会治理绩效评估不能“越界评估”，而要集中精力评估“政府应该做的事”、“社会可以做的事”。所以，对政府职能形成清晰的角色认知、正视社会力量的积极作用是整个绩效评估的重要内容。尤其是从法治化的高度要改变当前过分倚重GDP的不良导向，建立经济与社会并重并逐步偏重社会发展的评估指标体系。其次，要明确谁来评。法治化的最大特征就是崇尚公平正义。而公平正义的重要性即来源于独立性和客观性。因而，要从革除政府主导绩效评估的自利性弊端出发，通过技术革新和信息公开等举措积极引导群众参与绩效评估过程。还应尝试引入非政府的专业评估机构，如专业的社会科学研究部门、规范独立的调查机构。再次，明确如何评。科学合理的社会治理评估流程，要以“有序、畅通、整合”为特点，以更好的提供服务和提升社会管理绩效为旨归。优化评估流程需要从评估导向、评估规则等方面作出调整。在评估导向上，坚决纠正“权大于法，以权代法”的错误做法。在评估规则上，要坚持上下互动、法治为先、综合运用，积极推动由上级评估转向群众参与评估、由专项评估转向综合评估、由运动式评估转向常规化评估、由人工操作转向借用网络新型技术。最后，明确评估后怎么办。要理性对待、积极运用评估结果，将评估结果有效运用到社会治理的各种活动之中，防止绩效评估流于形式或被“束之高阁”。当然，在高度重视评估结果的同时，也不能过于偏颇的以偏概全，尤其是不能对评估结果采取高压化的态度，“一票否决”、“末位淘汰”的激进措施难免会导致绩效评估走样或偏离正常轨道。

（本文系江苏省党校系统学习研究党的十八届四中全会、省委十二届八次全会精神专项课题“基层治理法治化路径研究”（zx14033）、南通市法学会2015年研究课题“基层党组织在依法推进社会治理中的职能定位及作用研究”的阶段性成果）

责编 /张晓