我国政府主导下的跨域公共问题多元主体合作治理理路探析

周伟 谢斌

摘要：跨域公共问题是我国经济社会发展变革过程中凸显出来的新问题。传统的政府单一权威治理模式因其“封闭性”和“内向型”已无法适应跨域公共问题“跨域性”和“外向型”的治理要求。跨域公共问题涉及利益主体的多元化及治理的复杂性，迫切需要在政府主导下，联合社会各主体展开合作治理。立足现实，应当按照民主协商与合作治理的要求，通过共同理念的确立、主体能力的提升、相关原则和机制的安排来构建合作治理体系，克服合作治理中面临的问题，进而不断增强跨域公共问题治理成效。

关键词：跨域公共问题；政府主导；多元主体；合作治理；民主协商

中图分类号：D630文献标志码：A文章编号：1002-7408（2015）03-0004-05

基金项目：西北政法大学与广东省道路运输管理局合作之横向课题“广东省道路运输行业制度建设标准化研究”的阶段性成果。

作者简介：周伟（1979-），男，甘肃静宁人，西北政法大学行政管理教研室讲师，博士，主要从事行政管理理论研究；谢斌（1963-），女，西安人，西北政法大学行政管理教研室教授，主要从事行政管理理论与方法研究。

引言

进入新世纪，我国区域经济一体化和城市化快速发展，城市群已成为推动我国区域经济和社会发展的重要力量，但伴随着我国区域经济一体化进程的加快和城市群的建立，也诱发了越来越多的复杂多面向的跨区域、跨部门事务的公共问题，如环境污染问题、食品药品安全监管问题、流域治理问题等等。诸多公共问题已普遍超越了传统的行政区划边界和部门界限，相互交融，公共管理面对的是一个全新的行政生态。其对政府治理理念的转变和能力的提升提出了紧迫的要求。党的十八届三中全会提出全面深化改革的总目标：“完善和发展中国特色的社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”，当前，政府主导下的跨域公共问题多元主体合作治理是改进我国跨域公共问题治理模式、推进跨域公共问题治理创新的重要目标和提升治理效果的重要路径选择。

一、政府主导下的跨域公共问题多元主体合作治理在我国的适应性和迫切性

政府治理模式的选择深受一国政治体制、行政体制、经济和社会发展水平等诸多因素的影响和制约，我国政府治理模式的改进和创新同样离不开中国语境。当前，政府主导下的跨域公共问题多元主体合作治理是我国政治与行政体制改革、经济和社会不断发展的产物，具有高度的适应性和迫切性。

（一）政府主导下的跨域公共问题多元主体合作治理在我国具有适应性

政府主导下的跨域公共问题多元主体合作治理既不同于传统科层制治理，也不同于市场治理，强调治理主体的多元化，即面对跨域公共问题，政府、私人部门、社会组织和公民都是治理主体。在治理过程中，政府往往发挥主导作用，起到引导、鼓励、帮助和支持其他主体参与跨域公共问题的治理，与政府一起开展活动，旨在不同主体之间建立一种持久稳定的合作关系，形成共同治理的良好局面。从治理理论的内涵、政府治理模式的变革及社会发展现状来看，政府主导下的跨域公共问题多元主体合作治理适合当前我國语境。

第一，符合我国政府治理模式发展变迁的规律要求。政府治理模式是指在一定的历史时期内，政府在社会公共事务治理中的地位作用、职责权限和运行方式等制度安排。从政府治理模式的历史变迁来看，政府治理经历了统治型政府、管理型政府和服务型政府三种治理模式。统治型政府治理模式以“权威—依附—遵从”为特征，管理型政府治理模式以“契约—控制—服从”和“竞争—管理—协作”为特征，服务型政府治理模式则以“服务—信任—参与—合作”为典型特征。当前，我国正在建设服务型政府，在服务型政府治理模式下，社会公共事务的治理呈现出由政府单一权威主体治理向社会多元主体参与合作治理发展的趋势，政府、私人部门、社会组织和公民都是多元治理主体的组成部分，公共权威建立在政府与私人部门、社会组织和公民交流与协商、互动与合作的基础上。政府主导下的跨域公共问题多元主体合作治理是由政府主导、私人部门、社会组织和公民等多元主体共同参与，以公共价值和公共利益为共同导向，通过对话与协商、谈判与合作等集体选择和集体行动，形成资源共享、相互依赖、互惠合作的机制与组织结构，从而达到优化治理结构、增强治理合力、提升治理的公共性，以实现对共同目标的有效治理。可见，政府主导下的跨域公共问题多元主体合作治理符合我国政府治理模式发展变迁的规律要求。

第二，符合当前我国社会发展的现实需求。当前，我国社会已步入后工业化和信息化时代，伴随着区域一体化进程的加快和城市群的建立，原先属于本地区“内部”的公共问题，变得越来越“外部化”和“无界化”。跨域公共问题成因的复杂性、涉及利益主体的多元化与公众诉求的多样化交织在一起，使其治理的难度不断增大、不可治理性增强，这就亟须新的治理模式来应对和治理社会发展变革过程中出现的新问题。改革开放30多年来，随着我国政治体制和经济体制改革的深化，政府与市场、社会边界日益清晰和政府权力的逐渐回归，我国私人部门不断壮大，社会组织蓬勃发展和公民社会日益成熟。私人部门、社会组织和公民的参与意识、民主意识和权利意识有了很大的增强，出于对自身权益的保护和对共同利益的维护，各主体要求参与公共事务治理的呼声日益高涨。在政府的主导下，引导、鼓励、帮助和支持各主体参与跨域公共问题治理，发挥其在跨域公共问题治理中的积极作用不失为一种智慧的选择。

（二）政府主导下的跨域公共问题多元主体合作治理在我国具有迫切性

党的十六大以来，我国把转变政府职能、创新政府治理模式，推动区域协调发展放到了战略高度。政府主导下的跨域公共问题多元主体合作治理是创新我国政府治理模式的内在要求和迫切需要，也是推动区域协调发展，有效应对和治理跨域公共问题的根本之策。

第一，是创新我国政府治理模式的内在要求。长期以来，我国政府在公共事务的治理过程中，形成了政府本位主义的治理模式即单一的权威治理模式。在这一治理模式下，政府把私人部门、社会组织和公民仅仅当作被管理的对象，忽视了后者在公共事务治理上的参与和积极作用的发挥。政府是公共事务治理单一主体，往往容易形成集权，但集权并不总是意味着政府治理能力的增强，在某种情况下反而意味着政府治理能力的弱化。面对跨域公共问题的频发及治理难度不断增大，政府单一的权威治理模式显得力不从心。同时，我国社会转型的步伐越来越快，社会的多元化正在成为时代的新特征，由政府单一主体肩负公共事务治理职责的时代正渐行渐远，私人部门、社会组织和公民正在迅速成长起来，在公共事务治理中扮演的角色已发生转变，即由传统的“被管理者”身份，转变为既是“被管理者”又是“治理主体”的双重身份，并在公共事务治理中发挥着越来越重要的作用。在这种情况下，创新政府治理模式就显得尤为紧迫。党的十八届三中全会要求：“坚持系统治理，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。”跨域公共问题成因的复杂性、涉及利益主体的多元化、较强的外部性和治理的不可分割性，使对其的治理大大超出了现实中任何单个主权实体的权力范围、管辖范围和能力阈限。无论是政府部门，还是私人部门、社会组织和公民，任何主体“单打独斗”和“各自为阵”的治理方式，都无法有效地应对和从根本上治理跨域公共问题。传统的政府单一权威治理模式的“封闭性”和“内向型”等行政行为已无法适应跨域公共问题 “跨域性”和“外向型” 的治理要求，迫切需要政府转变治理理念和创新治理模式，主动引导和联合私人部门、社会组织和公民参与跨域公共问题的治理，建立多元主体合作治理的网络格局。在政府的主导下，以共同利益为导向，通过谈判与协商、公私伙伴和签订契约等方式，明确各主体的权利与责任、增强相互监督与约束、促进协作合力，为各主体共同治理跨域公共问题和实现共同利益建立一种正式的、长期的和稳定的合作关系。只有实行政府与各主体携手合作、共同行动，才能走出“公用地灾难”和“囚徒博弈”的困境，取得跨域公共问题治理的良好效果。

二、政府主导下的跨域公共问题多元主体合作治理的现实制约因素

理论上的愿景并不必然会转化为实践中的政策行动。从理论上来看，政府主导下的跨域公共问题多元主体合作治理在我国当前具有适应性和迫切性；但在实践中，政府主导下的跨域公共问题多元主体合作治理还面临着合作治理理念缺失，政府权威主义，私人部门、社会组织和公民参与能力不足等方面的制约。只有克服这些制约因素，政府主导下的跨域公共问题多元主体合作治理才能顺利推进。

（一）各主体合作治理共同理念的缺失

共同的理念是跨域公共问题多元主体合作治理的前提和基础。但由于跨域公共问题较强的外溢性、治理的不可分割性、涉及利益主体的多元化和责任的难以界定性，缺乏明确的利益边界和内在的激励动力，各主体在跨域公共问题的治理上大都保持着“经济人”的有限理性，不同程度上存在着“搭便车”心理和行为取向，从而使各主体在跨域公共问题治理上难以形成合作治理的共同理念。就政府而言，长期以来“行政区行政”模式下的条块分割与高度集权的行政体制使得一些地方政府形成了封闭式的发展思维和接受上级任务与命令的惯性，在跨域公共问题的治理上各级地方政府缺乏主动寻求合作治理的意识；在“政治竞标赛”和“一票否决制”的考核评价与晋升机制下，政府官员在跨域公共问题的治理上存在怕增加成本、承担风险和责任的心理，缺乏合作共赢的意识，从而出现了“画地为牢”与“各自为政”的“碎片化”治理现象。就私人部门、社会组织和公民而言主要是缺乏公共精神，这使私人部门、社会组织和公民只关注自身私利而不考虑或关心自己在公共利益中的责任，从而缺乏合作治理的意识。

（二）政府治理模式中的权威主义

治理理论认为，良好的治理是一个由社会多元主体共同参与、上下互动的合作治理过程，其权力向度是多元的、相互的，而不是单一和自上而下的。因而，在政府主导下的跨域公共问题多元主体合作治理中，各级政府之间，政府与私人部门、社会组织和公民之间不应是单纯的管理与被管理关系，而是各主体之间一种平等的合作关系。但我国长期以来形成了高度集权的政府权威主义治理模式：一方面体现在府际关系上。上级政府的力量明显大于下级政府的自主管理能力，是一种典型的上级政府发号施令，下级政府贯彻执行的被动式发展，下级政府缺乏自主决策、主动寻求合作治理的权限和自由，这与跨域治理中各主体平等参与的理念显然不符，难以实现上下级政府之间、横向政府之间主动、平等、合作治理的愿景，严格的政府等级制度和权威主义为跨域公共问题治理中各级政府合作治理的顺利实现设置了一道屏障。另一方面体现在政府与社会的关系上。政府具有绝对的权威，通过制定与颁布法律、法规、政策和命令，依靠政府强制力量对社会实行单一向度的管理，私人部门、社会组织和公民必须接受与服从政府的权威。缺乏对话与协商机制，从而使社会各主体无法向政府表达自身的利益诉求和参与公共事务治理的愿望，造成社会各主体对政府政策法令的认同度降低，参与公共事务治理的积极性不高，甚至激起社会各主体的逆反心理。政府对社会的权威主义管理也不利于政府联合社会各主体共同合作治理跨域公共问题。

（三）私人部门、社会组织和公民的参与能力不足

成熟的私人部门、社会组织和公民社会是跨域公共问题多元主体合作治理的必要条件之一。跨域公共问题治理实际上涵盖着公民社会的成熟和发展过程，即通过私人部门、社会组织和公民社会的发展来推动跨域公共问题的治理。但我国的现实决定了私人部门、社会组织和公民在跨域公共问题治理中的参与远远不足。改革开放30多年来，随着我国市场经济体制建立与完善和政治体制改革的不断深入推进，政府与市场、社会边界的日益清晰，以及“小政府、大社会”下政府职能的调整和权力的逐渐回归，私人部门、社会组织和公民社会获得了快速的成长和发展。但我国在私人部门经济上获得快速发展和经济地位日益上升的同时，却忽视了引导私人部门作为社会主体参与公共事务治理，私人部门在理性价值观的驱使下参与公共事务治理的动力不足、能力不高；而社会组织的成长空间不足且具有显著的行政化倾向——我国的社会组织的建立不但具有严格的登记管理制度，而且大多是由各级党政机构创办，或由党政机构转变而来，形成了对政府的依赖倾向和思维定势，缺乏独立性和自主性；大多数公民政治参与具有明显的利益倾向或带有维权性质，对涉及大众利益的公共事务参与热情不高、存在政治冷漠倾向。私人部门、社会组织和公民参与热情的不高和能力的不足必然影响政府主导下的跨域公共问题多元主体合作治理的运行和发展，进而影响到对跨域公共问题的高效合作治理。

三、政府主导下的跨域公共问题多元主体合作治理的构建理路

政府主导下的跨域公共问题多元主体合作治理不仅需要共同的理念和主体能力的提升，而且需要共同坚守的规则和稳定的合作机制。因而政府主导下的跨域公共问题多元主体合作治理应围绕“理念—主体—规则—机制”的构建逻辑展开。

（一）理念构建：对公共性的信仰与坚守

在古代汉语中，“公共”意为“公有的”“公用的”“共同的”，强调的是多数人的共用或公用，是对公共行政事实的一种描述。乔治·弗雷德里克森认为“公共”意味着所有的人为了共同的利益而走到一起积极工作，是对公共行政的一种承诺，而不是出于个人私利或者家庭目的才走到一起的。而且需要社会其他主体热心公共事务、关心共同利益，具有责任意识和奉献精神。“公共性”是政府与市场、公民社会在公共事务治理中合作的基础与联系的纽带，在政府主导下的跨域公共問题多元主体合作治理体系中，合作治理的顺利开展不可能单纯依靠规章制度的规范与约束来获得，唯有在“公共性”这一终极价值的彰显与指引下，合作才能转化为跨域公共问题治理中每一个参与主体主动和自觉的行动。

（二）主体构建：合作共识与能力提升

第一，提升政府治理能力及在跨域公共问题多元主体合作治理中的作用。提升政府治理能力需要高度重视与发挥政府“元治理”的功能与作用。“元治理”由英国政治学家杰普索提出，他认为：虽然治理机制可能已经获得了一定的经济、技术、政治和意识形态方面的职能，但是国家（政府）仍然要保留自己对治理机制的开启、调整、关闭和另行建制的权力。美国社会家福山指出：“国家建构也许比治理更重要，一个强有力的国家也许比自组织更重要，尤其对于广大的第三世界国家而言。”由此可知，“元治理”更加强调国家（政府）在治理过程中的重要地位和作用。按照党的十八届三中全会的要求和合作治理的需要，政府在跨域公共问题多元主体合作治理中要发挥主导作用，因此，应加强跨域公共问题多元主体合作治理的顶层制度设计，着力化解体制机制方面的制约因素，充分发挥目标凝聚能力、资源整合能力、责任控制能力，担任跨域公共问题多元主体合作治理的组织者与推动者、规则的主导者与制定者。同时提升政府的协调能力和服务能力，做社会各主体之间合作治理过程中利益与矛盾冲突的协调器与平衡器，树立起政府与其他主体一起开展跨域公共问题治理行动时的服务意识，通过为其他主体提供服务的方式和行动来参与跨域治理。提升跨域公共问题多元主体合作治理中政府的治理能力，首先是要转变政府观念，核心是要转变政府职能，关键是要正确处理政府与市场、社会的关系，在更好地发挥政府主导作用的同时，积极引导、鼓励和支持其它社会主体参与跨域公共问题治理，建立政府与其他社会主体共同合作治理的伙伴关系。

第二，促进私人部门和社会组织的建设与发展。私人部门和社会组织在国家公共事务的治理中发挥着越来越大的作用和影响力。政府主导下的跨域公共问题多元主体合作治理离不开私人部门和社会组织的成长和发展、参与和支持。针对当前我国私人部门和社会组织发展过程中面临的困难和存在的制约因素，制定强有力的措施推进私人部门和社会组织的成长与发展就成为转变政府职能和创新政府公共事务治理模式的必然要求。一方面，促进私人部门的发展与壮大。首先，简政放权，给私人部门较大的发展空间。政府应遵循市场经济内在规律和未来发展方向，积极有序地向企业放权，适当降低市场准入门槛，鼓励私人部门进入基础设施建设等公共领域。其次，经济上给予私人部门更多的政策优惠和经济支持，帮助私人部门在经济上不断发展壮大。再次，政治上赋予私人部门平等的参与权利，引导和鼓励私人部门参与公共事务的治理。另一方面，加快社会组织的建设与发展。首先，厘清政府职权边界，加快政社分离。积极推进政府部门与社会组织的管办分离改革，加快“去行政化”“去垄断化”步伐，给予社会组织足够的自主权与决策权，促进社会组织独立发展。其次，制定优惠政策，扶持和推进社会组织发展。通过制定税收优惠政策和设立专项基金等措施，对在推进社会经济发展和参与公共事务治理中做出较大贡献的社会组织给予扶持和奖励；推动社会组织积极参与跨域公共问题治理。再次，完善社会组织政治参与机制，发挥社会组织对公共权力的约束与制衡作用和社会组织作为政府与公民对话与协商的桥梁作用，促使公共权力依法规范运行和引领公民依法有序参与。

第三，培养公民的公共精神。罗伯特·D·帕特南认为：“公共精神是一种关心公共事务，并愿意致力于公共生活的改善和公共秩序的建设，以营造适宜于人生存和发展条件的政治理念、伦理追求和政治哲学”。公共精神不仅表现为公民的一种理念形态，更体现为公民参与公共行政的一种行动过程。当前，我国公民参与跨域公共问题治理的意识不高、动力不足，其主要原因是公共精神的缺失。因而，培养公民公共精神就成为政府主导下的跨域公共问题多元主体合作治理主体能力建设的重要内容。首先，培养公民的主体意识。公民的主体意识是公共精神的前提，即公民具有独立自主的人格精神和平等的社会地位。公民的主体意识能够促使公民在参与公共活动过程中通过交流与协商发现并自觉维护公共利益。其次，培养公民的公共意识。公共意识是公共精神的核心，即公民对公共事务的关心和对公共利益的维护。公共意识的生成离不开公共生活，是公民在参与公共活动的过程中逐渐生成的，通过扩大公民参与公共生活的范围来培养公共意识。最后，培养公民的责任意识。公民的责任意识是公共精神的本质，公民的责任意识体现在公民在公共领域处理自己与他人、国家关系的行为上。通过加强对公民的政治教育和政治文化建设来培养公民的责任意识。

（三）规则构建：认同与信任

第一，政治地位上的相互认同。政府主导下的跨域公共问题多元主体合作治理首要的原则就是各主体之间政治地位上的相互认同。政治地位上的相互认同不仅能够增强各主体共同的政治信仰，也是将各主体结合在一起的重要凝聚力量。在政府主导下的跨域公共问题多元主体合作治理过程中，政府、私人部门、社会组织与公民之间要建立相互承认、相互认同的政治原则。一方面，私人部门、社会组织和公民要认可政府在跨域公共问题治理中的主导地位、号召作用和凝聚作用，主动加强与政府的交流与合作，形成政治上的良性互动关系；另一方面，政府要承认私人部门、社会组织和公民在跨域公共问题治理中的主体地位和平等地位，赋予每一个主体真正平等的权利，认真聆听各主体的意见和征询各主体的建议，积极培育、引导和支持社会各主体参与跨域公共问题治理。

第二，社会伦理上的相互信任。信任是合作的基础与保证，是促进合作的润滑剂，也是最重要的社会资本之一。尤斯拉纳指出：“信任是社会生活的鸡汤。”要克服这些制约因素，改变各主体之间合作的“碎片化”和“分散化”状态，就必须针对跨域公共问题治理的需要和各主体之间的权责利益关系建立相应的合作机制，确保合作治理的稳定性和持续性。

第一，决策参与机制。在共同的行动中，合作要求参与机会和权力的均等，“权力均等意味着所有的人都有发表观点的权力，没有人能够进行支配，且所有的人都能够参与进来并相互影响。”在跨域公共问题多元主体合作治理的行动中，权力的均等更具体地体现为裁量权的共享，“共享裁量是合作治理的根本特征。如果政府一方做出了所有的决策，那么公—私关系就只是一种契约，而不是合作。”宾汉姆认为：“合作治理包含在政策过程任何阶段上的参与，包括问题识别、识别偏好、政策偏好排序，选择一种政策途径、采纳、执行与实施政策。”跨域公共问题成因的复杂性和涉及利益主体的多元化，决定其决策制定的过程理应是一个开放的系统，需要各主体共同参与决策的讨论、制定和执行，经过各主体充分的讨论与协商制定出的决策不仅能很好地兼顾各主体的利益，增强决策的科学性和民主性，而且增加了各主体对跨域公共问题决策的认同和接受的可能性，同时通过参与培养了各主体决策“所有权”意识，进而增强了跨域公共问题决策执行成功的可能性。

第二，利益协调机制。利益是推动各主体走向合作的根本原因，利益的契合度直接关系到合作的紧密程度，共同的利益是合作的黏合剂。跨域公共问题涉及利益主体的多元化，各主体之间在治理过程中都有可能存在利益的不协调，甚至利益的冲突与矛盾。跨域公共问题多元主体合作治理不仅是一个目标共同体和价值共同体，更是一个利益的共同体。面对复杂多变的利益关系和利益矛盾，各主体只有在利益上相互协调，才能推动对跨域公共问题的合作治理。为此，必须建立跨域公共问题多元主体合作治理的利益协调机制：一方面要建立合理的成本分擔机制，跨域公共问题的合作治理需要各主体投入相应的成本，应在自愿、平等与协商的基础上，依据各主体在跨域治理中的责任与义务，合理分割治理成本；另一方面要建立利益补偿机制，充分发挥公共财政支持作用，通过合理发放财政补贴协调各主体在跨域治理中的利益平衡，从而增进各主体之间的公平。

第三，责任分担机制。责任是一个控制问题，明确责任是合作治理的难题，同时各主体之间“命运的相互关联、行动的相互依存决定了责任的重要性”。跨域公共问题多元主体合作治理使责任关系发生了变化，责任的划分不同于简单的合同二元链条下特定人对特定人的责任。没有明确的委托代理关系，也没有严厉的权威来引导，政府、私人部门、社会组织和公民都是政策的制定者和执行者，在合作治理的过程中容易出现责任分配不当的问题和有利相争有责相互推诿的问题。因而，跨域公共问题多元主体合作治理需要明确各主体的责任划分：一是根据责权一致原则，明确各主体的职责权限。责权一致中的“权”，既指政府的公共“权力”，也指私人部门、社会组织和公民的社会“权利”。权责一致的核心就是要明确政府、私人部门、社会组织和公民在跨域公共问题合作治理中的权力空间、责任边界和角色定位；二是根据成本与受益对等原则，合理清晰划分各主体的责任，从而使各主体各司其职、各尽其责，有效预防合作治理过程中各主体有利相争有责相互推诿的现象；三是建立责任考核评价与激励机制，对各主体在跨域公共问题治理中责任的履行情况进行全面客观的考核评价，依据考核评价结果对各主体进行奖励和惩罚，促使各主体履行合作治理中应尽的责任。

第四，资源共享机制。合作是对竞争的超越，是通过各主体的优势互补而同时实现资源的共享和提高资源的使用率。在跨域公共问题治理中，资源不仅包括人力资源、物力资源和财力资源，也包括信息资源和技术资源。跨域公共问题成因的复杂性和治理的高难度，各主体之间能力禀赋和拥有资源的差异性，需要各主体之间分享资源，增强资源的协同与聚合效应。一方面，要建立相应的规章制度，促使各主体之间在人力、物力和财力资源之间的交换与整合，实現资源的优势互补和最优化利用效果；另一方面，以制度为依托，以网络为载体，建立信息交流与技术的共享平台，实现各主体之间信息的交流和技术的共享。目前，社会各主体在信息的收集和技术的研发方面仍存在较大差异，因而需要各主体之间加强信息的传递与反馈和技术的共享。

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