走向公共治理：网络反腐的实践与启示

摘要：随着信息社会的发展，网络反腐已经成为广受关注的社会运动。从历史实践的角度来看，网络反腐起源于公众舆论活动。在社会舆论的压力下，网络反腐由公众单向表达逐渐转变为政府与公众之间的双向互动，并逐渐朝着合作共治腐败的方向发展。作为公共治理的运动过程，网络反腐解决了中国公共治理的工具困境，在共同聚焦于腐败这一议题后，基于对善治目标的追求，各参与主体正在努力实现行为模式的转变，共同促进网络反腐的发展。网络反腐是中国公共治理的成功实践，实现社会的共治与善治，需要政府与社会公众正确分析所处的历史境遇，把握时代发展方向，不断深化对公共治理实踐逻辑的认识与运用。

关键词：公共治理；社会舆论；网络反腐；运行模式；善治；实践逻辑

中图分类号：D6309文献标志码：A文章编号：1002-7408（2015）03-0022-05

基金项目：2013年度国家社科基金项目“实践与规制：我国‘网络反腐’研究”（13BXW034）阶段性成果。

作者简介：彭文龙（1982-），男，山东枣庄人，南昌大学公共管理学院讲师，博士，研究方向：行政伦理；郑智斌（1969-），男，江西高安人，南昌大学新闻与传播学院教授，副院长，硕士生导师，研究方向：网络传播。

网络反腐，是一种以现代信息网络技术为依托、以社会各方为参与主体、以社会化网络为活动平台，并以形成社会舆论压力为主要行为策略的全新反腐形式。与传统反腐一样，网络反腐的基本目的也是监督执政行为和约束公权力，以预防、遏制和惩戒腐败行为，进而保障公共利益。不同的是，网络反腐以互联网交流技术和网络平台为技术和物质基础，吸引了国家机关、网络社会的个体成员（即网民）和共同体（比如网络维权组织、微博社群等）、各类媒体组织等主体的广泛参与，具有低风险、低成本、高效能等诸多优势，成为当前我国反腐体系的重要构成和最具活力的部分。它既是公民参政议政的体现，也是我国公共治理的最新成果实践，对当前推进国家治理体系现代化建设具有重要意义。

一、实践：网络反腐的发展历程及运行模式

作为一种社会行动，网络反腐是信息技术革命和公民意识增强的结果，更是政治民主化的推进过程。网络反腐与网络舆论紧密相连。信息技术革命不仅使社会公众成为了互联网主要的活动主体，而且使网络舆论在社会舆论中占据了越来越重要的地位，成为了社情民意的晴雨表。社会民众公民意识的增强，尤其是政治参与意识的增强，使民众积极运用论坛、微博、QQ、微信等社交媒体参与反腐败行动。在内部和外部的双重压力下，中国政治民主化呈现出全面深化的态势，而这又进一步促进了网络反腐的蓬勃发展。

1.发展历程。网络反腐的内部动力来源于网络舆论的快速形成及其强大压力，因此，网络舆论的产生与发展是网络反腐能够出现的前提条件。与传统的社会舆论形成过程相比，网络舆论具有全民参与、短时集聚、压力强大的特点，但是其持续时间一般较短，往往随着事件的发展呈现出波浪式的发展模式，并很容易被其它舆论热点消减力量和替代。国内网络舆论的产生起始于1995年5月中国互联网向社会公众开放，即Web10时代的开始。这一时期，网络新闻传播发展迅猛，QQ、BBS、个人主页和博客等网络交流应用也开始涌现，网民数量不断增加，出现了1999年的美国轰炸我驻南使馆、2001年的广西南丹矿难案和2002年的网帖“深圳，你被谁抛弃”引发全国热议等网络热点事件，标志着网民开始运用网络对公共议题进行社会表达。2003年10月，被称为“民间舆论监督第一人”的李新德率先创立“中国舆论监督网”，揭开了民间网络反腐的序幕。此后，“中国民生申诉网”、“中国百姓喉舌网”等监督批评类网站和民间投诉维权、民间反腐联盟类组织相继涌现，加之贴吧、论坛、博客和QQ群中各种专业与非专业的反腐交流，使互联网很快成为广大群众实现舆论监督和参与反腐斗争的全新渠道。在民间自发开展网络反腐的同时，党和政府也开始运用网络进行反腐。2003年10月，最高人民检察院建立了网络举报平台，正式开始实施网络反腐。2005年12月，中纪委、监察部开通了举报网站。

微博的出现与快速发展不仅在网络空间形成了一个又一个舆论场，而且使网络反腐成为了一项影响巨大的社会化活动。2008年被公认为“网络反腐年”，其标志为汶川地震过后全国各地网民大规模集体揭批贪污救灾款问题，预示着公开发帖曝光形式从此超越通过政府反腐网站举报形式，网络反腐进入以民间反腐为主导的全民运动式反腐的新阶段。2009年微博应用开始流行后，一跃而成为民间反腐最重要的利器，“微博反腐”蓬勃发展。各地各类用户踊跃发帖检举、曝光问题官员，大小热点反腐事件爆发提速、舆情猛烈。例如2009年的“天价烟”局长和“最牛团长夫人”、2010年的烟草局长“日记门”、2011年的郭美美炫富、卫生局长微博“开房门”、2012年的“表哥”杨达才、雷政富不雅视频案和刘铁男案等等，反腐成果可谓斐然。这一时期，“网上曝料—网民热议—媒体介入—官方查处”成为了网络反腐事件爆发的常规路径。这一由民间热点舆论推动而官方被动响应的反腐格局被称为典型的“中国式反腐”。2013年初开始，为破解在“中国式反腐”中的被动局面，党和政府一方面发出了反腐强音和强力动作，比如出台“八项规定”、坚持“老虎”和“苍蝇”一起打等；另一方面，将网络反腐纳入制度反腐的总体格局中，比如“两高”出台定性和打击网络谣言的司法解释、构建官方网络反腐平台、网络发布反腐处理结果和通报典型案件等。2013年10月，全国纪检监察系统网站群初步形成，多数专设举报版块以突出反腐信息的收集，有效地吸纳了大量的民间举报。同时，政务微博初具规模，成为网络反腐的又一渠道，既能够及时收集民间举报信息，又能够快速沟通反馈，澄清事实，引导舆论。至此，在网络反腐的实践中，呈现出了政府与社会公众、各类媒体共治的局面。但是，我们也应看到网络反腐也存在着不少问题，除网络谣言外，最为根本的就是个人，进而社会公众，在面对网络举报的腐败信息时，往往自发地站在道德的制高点，呈现出高度的情绪化和非理性，甚至制造出了集体的“网络暴力”等。因此，如何统筹民间网络反腐与政府网络反腐资源，完善社会共治腐败的格局，逐渐成为社会共同关注的议题。

2.运行模式及其转变。从网络反腐的运行机制来看，网络反腐的实质是网络上关于腐败信息的传输与处置，即社会公众（网民、媒体等）的信息输出与政府信息输入及其互动模式。因此，可以从信息流角度来分析网络反腐的运行机制及其转变。从信息流来看，网络反腐实践主要涉及三个关键节点：举报者的信息输出、网民与社会媒体等的信息扩散、政府的信息输入及其处理。根据信息流在这三个关键节点的流动情况，可以将网络反腐的实践分成两个阶段：民间主导阶段和多元主体阶段，由此对应着网络反腐的两种运行模式：单向压力模式和双向共治模式。

图1单向压力模式

我国网络反腐起源于民间社会，一开始就是网民发起的一场旨在遏制腐败的公民运动，民间力量在这场运动伊始发挥着主导作用，因此，网络反腐发展的第一阶段就是民间主导的阶段。期间，其运行模式是单向压力模式，即民间力量单向信息输出，形成了一个举报腐败的舆论场，制造强大的舆论压力，政府被动进行信息输入和信息处理；当民间力量对政府信息输入和信息处理不满意，即对政府反馈的信息不满意时，会再次强化舆论场，增加舆论压力，迫使政府再次进行信息输入和信息处理，直至输出恰当的信息，从而舆论场逐渐消失，舆论压力减弱，一个网络反腐事件结束。政府的信息反馈不仅指政府对腐败事件处理的信息输出，还包括政府不作为信息的输出，即政府不作为也会被视为一种反馈信息，因此政府信息反馈可以分为有信息反馈和无信息反馈，其中有信息反馈从内容上可以分为恰当内容的有信息反馈和不恰当内容的有信息反馈。只有恰当内容的有信息反馈才会赢得网民和社会媒体的满意，从而消解舆论场，化解舆论压力。

在民间主导阶段，民间力量的狂欢与政府的被动形成了鲜明的对比，极大地震撼了社会民众与政府及其官员。被震撼的社会民众发现：政府官员出于人性的本能多希望遮丑，能够内部处理贪腐者，以维护政府及官员个人的政治形象和信任基础。被震撼的政府及其官员发现：腐败信息已不能像以前那样进行内部控制了，贪腐者也不能仅仅内部处理了，而且一些不实举报信息也不能像以前那样不予理睬，否则政府的形象、官员的个人政治形象，甚至社会对政府的信任，都将荡然无存。因此，对于社会民众而言，仅仅举报和扩散腐败信息并不能有效转化为反腐败的实际行动；对于政府而言，只有迅速及时地输入和助力举报信息，公开透明反腐败行动，才能获得社会信任，塑造良好的政治形象。

從近年来网络反腐的实践发展来看，网民个体、网络共同体、社会媒体、政府机构、非政府组织等网络主体都主动参与到网络反腐的行动中，网络反腐的实践已进入到了多元主体阶段，其标志是政府对于网络上举报的腐败信息反应时间越来远短，处理越来越及时，而且通过网络发布反腐败信息越来越迅速而全面，网络成为了政府发布反腐败信息的第一渠道。双向共治模式是这一阶段的网络反腐的运行机制。在双向共治模式中，信息流不再是单向的，政府的信息输入与反馈不再是舆论压力下的无奈之举，多元主体实现了双向沟通与互动合作，举报腐败的舆论场转化为反腐败的舆论场，实现了民间反腐力量与政府反腐力量的结合，形成了一种新型的网络反腐格局，表现为多元主体共治腐败。

图2双向共治模式

二、分析：公共治理的视角

从民间主导阶段到多元主体阶段，从单向压力模式到双向共治模式，网络反腐越来越表现为公共治理的过程。公共治理理论是当前公共管理领域比较流行的理论之一，它抛弃了以政府为中心的公共行政的垄断性和强制性，“治理从头起便须区别于传统的政府统治概念”。公共治理理论主张善治、多元主体、参与与合作等，自引入国内以来就成为了理论研究热点，用以分析公共管理实践，期盼在中国实现公共治理理论向实践的转化，即实现公共治理。但是公共治理不应被看成理论的产物，而应是社会共同行动的过程。网络反腐作为多元主体围绕反对腐败的共同行动，正是公共治理的过程。通过公共治理的过程分析，能够让我们更加深刻地剖析网络反腐的实践，特别是其运行机制的形成，并从中获得启示。

1.工具困境的解决。“治理并非是由某一个人提出的理念，也不是某个专门学科的理念，而是一种集体产物，或多或少带有协商和混杂的特征。”随着改革开放以来的制度改革与文化变迁，中国社会实践日益多样性、丰富性和复杂性，个别行为者和集体行为者的社会行为差异越来越大，多元性已经成为了当今中国社会的突出特征。多元社会的公共事务的治理必然要求摒弃传统公共行政的一致性，构建公共事务治理的多样性框架。但是公共治理的多元化的主体、多样性的选择，并不意味着各行其是的混乱秩序。公共治理恰恰要避免各自为政的失败陷阱，通过决策问题与治理目标的凝聚，实现多元主体之间的合作，民间主体与公共管理主体都在公共事务的治理中通过互动、协调与调整定位自己的角色，并扮演好自己的角色，从而形成制度化的集体行动。在当今中国所处的历史境遇中，急需治理的公共事务领域不在少数，但是我们不能急切而盲目地将公共治理引入到这些公共事务领域之中，而必须在决定之前考虑公共事务的性质、政府的职能以及社会公众的集体行动等三个因素。因为并不是当前时代所有的公共事务领域都适宜于民间主体在其中发挥作用，或者政府在该领域仍然固执地掌控一切，或者社会公众在该领域没有形成一致性的决策和集体的行动，而公共治理在这些领域中就会面临失败的境地。顺应了上述时代需求，网络反腐才成为了公共治理的成功实践。在中国共产党的政治传统与治理体制中，人民在反腐败中的主体地位一直有着制度化路径和稳固的历史支撑，同时在社会公众通过网络举报腐败的集体行动蓬勃发展之时，政府及时进行了自我调整，进而又引发了社会公众行为的调整，才最终实现了共治腐败的合作性实践。

3.公共治理的实践逻辑。实践的公共治理是具象的，高度依赖于所处的社会情境和公共事务领域。虽然公共

治理的研究建构了一系列的理论与模型，但正如埃莉诺·奥斯特罗姆所认识到的：“一个人也可能陷入他自己所编织的知识网结中，”因为“所有理论都有局限性。理论模型的局限性更大，因为许多参数必须被固定在一个模型中，而不允许它们有所变化。”公共治理的理论与模型同样如此。人们在运用公共治理的理论与模型时，往往采取类比的方式将从成功实践经验归纳的理论和模型运用到某一具体的公共事务领域中，但却忽略了这些理论和模型所依赖的假设，而正是这些明示的或隐含的假设限制了理论和模型的适用性，也由此招致了他人的批评。公共治理不能是理论和模型理想化了的实践，而应该是社会情境和公共事务治理中的复杂性实践；它需要理论的指导，但更需要在实践中对理论和模型做出新的贡献。因而，不同的社会情境，不同的公共事务领域，意味着不同的公共治理之道。例如，中国网络反腐实践中的公共治理之道与中国农村村民自治的公共治理之道相差甚远，网络舆论场的形成对于网络反腐的公共治理至关重要，但在村民自治的实践中却难有一席之地。虽然如此，但无论在何种社会情境中，针对哪一公共事务领域，公共治理都是集体理性的结果，并且公共事务的性质、政府的职能以及社会公众的集体行动等三个因素对公共治理实践的成功至关重要。在同一社会情境中，公共治理的实践领域的增多，必然将对公共领域的治理建构成网络化的治理格局，从而实现实践内容极其丰富的整体上的社会自我治理。因此，国家视野中的公共治理是一个渐进的实践过程，但只要在不同的公共事务领域内做出各具特色的不懈努力，中国国家治理体系的现代化变革终将实现。

参考文献：

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[3][德]尤尔根·哈贝马斯.交往行为理论[M].上海：上海人民出版社，2004∶179.

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【责任编辑：黎峰】