城乡行政规划中的公众参与问题探论

2015-09-10孟卧杰

理论导刊 2015年3期

孟卧杰

摘要：我国近年来频发的“环保类群体事件”表明，城乡行政规划是一项综合性很强的系统工程。公众参与城乡行政规划是人民主权原则的必然要求，是维护公共利益，保障公民的知情权、参政权、监督权的需要。公众参与城乡行政规划，有助于聚集公民智慧，促进最佳城乡行政规划方案的形成，保证公益和私益的平衡，保障城乡行政规划目标正确导向，提升行政规划的社会认同度，从根本上防止群体性事件的发生。当前，一些地方政府对公众参与城乡行政规划的意义和价值缺乏足够认识，公众参与主体范围有限，配套制度尚不健全。因此，城乡行政规划部门应树立公众参与的法治观念，国家应当努力扩大公众参与主体的范围，逐步健全公众参与的相关制度。

关键词：城乡行政规划；公共利益；公众参与；公民权利；法治

中图分类号：D630文献标志码：A

文章编号：1002-7408（2015）03-0013-05

基金项目：2014年度国家社科基金一般项目“‘网络揭丑’行为的多重逻辑及其引导与规制研究”（14BSH116）；江苏省教育厅2014年度哲学社会科学研究项目“城乡一体化进程中的行政规划及相关问题研究”（2014SJB243）阶段性成果；并受到江苏省青蓝工程资助项目、江苏高校优势学科建设工程资助项目（PAPD）的资助。

作者简介：孟卧杰（1972-），男，湖北红安人，江苏警官学院副教授，华中师范大学政治学研究院2013级博士研究生，研究方向：法治理论与实践、宪法与行政法学。

引言

近年来，全国各地不断出现一些“环保类群体事件”，如2007年厦门“PX事件”、2008年上海“磁悬浮事件”、2008年云南“丽江水污染事件”、2009年广东“番禺反对建设垃圾焚烧厂事件”、2011年大连“PX事件”、2011年浙江“海宁事件”、2012年四川“什邡反对兴建钼铜项目事件”、2012年江苏“启东事件”、2012年浙江宁波镇海“PX事件”等。这些“环保类群体事件”有一个共同点——都是因为城乡行政规划而引发的。除了一次又一次地展示公众参与的力量之外，这些事件还深刻地揭示了当前城乡一体化进程中，一些地方政府部门在制定发展规划的时候害怕公众参与、回避公众参与甚至排斥阻挠公众参与的实质及其带来的严重危害。鉴此，本文拟就城乡行政规划中的公众参与问题加以探讨。

一、城乡行政规划的性质与内涵

2004年3月，国务院制定并实施《全面推进依法行政实施纲要》，提出建设法治政府的目标；2008年，国务院下发了《关于加强市县政府依法行政的决定》。中央“十二五”规划纲要（建议）又指出，要“完善城市化布局和形态”“加强城镇化管理”，城市规划和建设要注重以人为本、节地节能、生态环保、安全实用、突出特色、保护文化和自然遗产，强化规划约束力，加强城市公用设施建设，预防和治理“城市病”；2010年中央经济工作会议提出“加快推进城镇化的战略举措……把统筹城乡区域协调发展与推进城镇化结合起来”。可见中国进入大规模城镇化的脚步已经势不可挡。城乡一体化中的行政规划法治化水平与城

市发展有着十分密切的关系，十八届三中全会提出了“推进国家治理体系和治理能力现代化”的总目标。然而，我国城市发展进程表明，作为依法行政建设法治政府工程的重要环节、甚至可以说是源头性的环节，城乡一体化中的行政规划（以下简称“城乡行政规划”）法治化工作并没有与经济发展同步。

城乡行政规划，是指各级政府统筹安排城乡发展建设空间布局，保护生态和自然环境，合理利用自然资源，维护社会公正与公平的方略和实践，具有重要的公共政策属性。城乡行政规划的目的是“加强城乡行政规划管理，协调城乡空间布局，改善人居环境，促进城乡经济社会全面协调可持续发展”。可见，城乡行政规划是一项综合性的系统工程，涵盖管理、规划、建筑、设计等众多学科。充分的信息、创造性思维、专业知识与技术等是促进最佳城乡行政规划方案形成的必要條件，而要具备这些条件完全依靠政府的力量是远远不够的。公众参与城乡行政规划，代表的是多元利益主体的诉求，这些利益主体往往来自于各种专业领域，他们具有丰富的专业知识和专业技术，并且熟悉基层民众对规划的实际需求。政府如果能够建立起有效的沟通渠道，让民众积极发表自己的意见和看法，然后利用网络技术收集并进行筛选，就能获得更多的信息资源和有价值的建议，从而最大限度地避免城乡行政规划的结果脱离实际，促进城乡行政规划方案的合理化和科学化。

二、公众参与城乡行政规划的重大意义

公众参与是指社会群众、社会组织、单位或个人作为主体，在其权利义务范围内有目的的社会行动。公众参与是一个“连续的、双向地交换意见的过程”，其含义包括三方面：首先，“公众参与”是一种有计划的行动；其二，通过政府部门和开发行动负责单位与公众之间的双向交流，使公民们能参加决策过程；其三，公众参与可以防止和化解公民与政府机构及开发单位之间、公民与公民之间的冲突。当下在很多地方的城市化过程中，在一些涉及环境保护的项目行业领域，由于行政规划工作没有坚持科学民主决策、不符合宪法精神、不符合法定程序、违反公开原则、缺乏有效监督和约束机制、行政问责制也没有在这一领域落实……导致社会矛盾不断增加、群体性事件时有发生，甚至上升为暴力冲突。可见，在城镇化之路上无论是已经取得了巨大实践成效的地方，还是那些正在加快城镇化建设的地方，在建设法治政府、推进依法行政的过程中，重视城乡行政规划中的公众参与问题，都具有强烈的时代意义和现实意义。

1.公众参与城乡行政规划是人民主权原则的必然要求。公众参与有广义和狭义之分。从狭义上讲，公众参与即公民在代议制政治中参与投票选举活动，在我国就是由公众参与选出基层人大代表的过程。从广义上讲，公众参与还必须包括所有关心公共利益、公共事务管理的人的参与，要有推动决策过程的行动。在我国现阶段，通常所说的“公众”就是指称“享有参政议政等政治权利的人民大众”，在实际的社会活动中，公众参与泛指普通民众为主体参与推动社会决策和活动实施等。作为近代以来全球范围内民主化浪潮及其所建立的现代民主制度的理论基石，人民主权原则的“现代民主共和国的标志性地位”也已经确立无疑。在我国，人民主权原则，就是要求“人民当家作主”参与国家和社会事务的管理。各级政府统筹安排城乡发展建设空间布局，具有强烈的重要公共政策的属性；而且直接关系本行政区划内公民的合法权利和利益。城乡公众参与与自己的切身利益攸关的行政规划既是“人民主权原则”的直接体现，也是对自己合法权益的关注和维护。

简言之，城乡公众参与与自己的切身利益攸关的行政规划是“现代民主政治的一项重要指标”，也是“现代社会公民的一项重要职责”，还是人民主权原则的需要和要求。要“防止人民形式上有权，实质上无权”，必须认识到这一点。

2.公众参与城乡行政规划是限制和防范权力滥用的需要。宪法实践运动以实行民主政治和法治国家、保障公民权利和人民权力为目的，包括创制宪法（立宪）、实施宪法（行宪）、维护宪法（护宪）、发展宪法（修宪）等过程。在这个过程中，这一运动的核心价值目标便是规制公权力、保护公民权利。法治国家的最基本标志就是界分权力与权利的比重，寻求公民权利与国家权力的良性协调发展，即对国家权力进行授权、限制、制约和监督，保证权力来源、运行的合法性。“制约权力”（Control power）的方式有两个维度，其一，利用权利对权力进行制约（Control power by rights），包括批评、建议、申诉、控告、检举；其二，利用权力对权力进行制约（Control power by power）。公众参与城乡行政规划，对行政主体的行为提出批评、建议、申诉、控告、检举，是第一种方式。

行政主体为了实现特定的行政目标，作出对行政主体具有约束力、必须采取具体措施在未来一定期限内予以实现的、关于某一地区或某一行业之事务的部署与安排，实质上就是一种行政权力的运行。前述 “环保类群体事件”表明，城乡行政规划权力，和其他公权力一样符合阿克顿定律，总有自我膨胀的趋势，极易对公民的权益造成损害。公众参与城乡行政规划是限制和防范权力滥用的需要。

3.公众参与城乡行政规划是维护公共利益的保障。“环保类群体事件”一次又一次证明：地方政府经常假公益之名以扩张部门利益、小集体利益，从而加深了公益与私益之间的冲突。公众充分有序参与城乡行政规划，能更好地界定各项规划是否真正体现公共利益，确保公权力的运作处于公众的监督之下，防止由于腐败造成私益受损，有助于在公益实现和私益保护方面找到平衡，保障城乡行政规划目标的正确导向。当公共利益尚属于不确定性概念的时候，“公益是一个不确定多数人的利益。这个不确定的多数受益人也就符合公共（公众、社会大众）的意义。”此时，公众参与城乡行政规划是维护公共利益的保障。

4.公众参与城乡行政规划是保障公民知情权、参政权以及监督权的需要。城乡行政规划作为政府行政管理活动中的重要一环，与社会公众的生产和生活息息相关。按照当代政治文明的价值取向要求，“凡生活受到某项决策影响的人，就应该参与那些决策的制定过程”，因此，城乡行政规划决策引入公众参与是政治文明的体现，通过聚集公民的智慧和发挥公民的监督作用，能有效促进城鄉行政规划的科学化发展。公众参与城乡行政规划是保障公民的知情权、参政权以及监督权的需要。其一，便于聚集公民智慧，促进最佳城乡行政规划方案的形成。其二，保证公益和私益的平衡，保障城乡行政规划目标正确导向。其三，有助于提升行政规划的社会认同度，从根本上防止群体性事件发生。《城乡规划法》实施后，中国青年报社会调查中心通过民意中国网，对4916人进行的一项调查显示，858%的人表示自己所在城市有过“短命”建筑。对于自己所在城市的城市规划，501%的人表示不满意，418%的人表示“一般”，仅80%的人表示满意。可见，如何取得社会公众对城乡行政规划的认同，提升城乡行政规划的满意度，是当前政府实施城乡行政规划必须解决的关键问题。正如托马斯认为：“由于受到藐视的公民可能拒绝服从那些没有征求他们意见和征得他们同意的政策，所以政策的执行还可能导致失败的结局。”公众如果对与自己相关的城乡行政规划一无所知，他们在内心将无法接受，近年来发生的与城乡行政规划有关的群体性上访、突发性事件便是例证，这些现象的发生与城乡行政规划的决策过程没有公开，没有充分考虑和吸收公众意见紧密相关。相反，政府如果能加强与社会公众的沟通，广泛听取民意，协调处理好城乡行政规划中的各种利益关系，就会取得像天津市民对中心城区“一主两副”等六大规划设计方案满意率高达98%的良好效果。这是因为，政府在城乡行政规划决策过程中满足了网民参与城乡行政规划的意愿，网民由此感到自身的权利和尊严受到了尊重，在内心获得满足感的同时，也对城乡行政规划产生认同感，从而减少了城乡行政规划实施过程中的阻力，促进了社会和谐。

三、公众参与城乡行政规划面临的现实困境

近年来一些地方政府的重大决策乃至“民心工程”因为遭遇公众抵制而被迫放弃，无论是“厦门PX化工项目决策”的流产、“番禺区生活垃圾焚烧发电厂”的搁浅，还是四川“什邡反对兴建钼铜项目事件”的停建……都反映出决策者在推行决策科学化、民主化时必须接受公众参与，也反映出现实中公众参与城乡行政规划所面临的困境。

1.一些地方政府部门对公众参与的意义和价值缺乏足够认识。纵观各地发生的“环保类群体事件”过程，因担心项目造成的环境污染，当地居民（利害关系公众）发起集体反对行动，政府布置警力驱赶人群导致有群众受伤，舆论热潮席卷网络，最后，各级政府官员才承认当初和群众之间的沟通不足。政府部门似乎总是在事件爆发之后的处理中才不得不顾及民意，很显然，他们对自己习惯性忽略民意的后果缺乏足够的认识，在维稳思路下的急躁处置似乎也是这种惯性所致。而在有的地方，虽然对城乡行政规划的项目进行了信息公布，但对于公众发出的批评和建议却并不认真对待，更不能很好地吸收到城乡行政规划的决策中去，使得公众参与城乡行政规划流于形式。久而久之，城乡行政规划的编制和实施被视为城市规划和管理部门的内部工作，许多本应向公众公开的规划信息被视为规划秘密，使得社会公众对城乡行政规划的信息了解极其有限，无法及时有效地通过沟通渠道表达自己的意见和诉求。更有甚者，部分城乡行政规划决策部门的“官本位”思想依然十分严重，他们认识不到自身拥有的权力来自于人民，反而错误地认为公众对城乡行政规划的了解应当源于他们设计的最终成果，是一种被动的接受，于是，他们把那些维护自己合法权益、积极了解和关注相关规划的公民视为“刁民”，视公众的民意表达为一些乌合之众的言论，不愿接纳甚至视为“洪水猛兽”。

2.公众参与城乡行政规划的主体范围有限。当前，受经济、政治、文化、教育发展不平衡的影响，我国公众参与主体的范围和素质不容乐观，影响着民意的有效表达和对城乡行政规划的实际参与。一方面，公民参与能力和参与渠道以及参与程序的缺失，导致对城乡行政规划的意见表达还不是绝大多数公众意见的表达，表达意见的公众不能代表绝大多数公众的利益诉求；另一方面，参与能力和参与意识的先天不足，导致对城乡行政规划的民意表达缺乏理性，或无法实质性参与。同时，由于网络媒体管理尚不健全，一些缺乏社会责任感的网民受利益驱动或者出于自我宣泄，会利用网民“仇官”“仇富”的心理，发表一些偏激言论，促成一边倒的网络舆论，严重绑架民意，造成对城乡行政规划的公众参与和民意表达缺乏理性而偏离正轨。

3.公众参与城乡行政规划所需的配套制度尚不健全。近年来，社会公众自由平等参与讨论社会问题的平台和渠道越来越广泛，普通公民参与讨论公共事务的热情日益高涨。但由于公众参与由于欠缺相应的制度保障，导致这种参与常处于无序化、非理性化的状态。首先，《城乡规划法》对公众参与主体的地位和身份没有明确规定，导致对城乡行政规划决策无法进行有效的监督和制约。根据《城乡规划法》第26条，城乡行政规划报送审批前，组织编制机关应当依法将城乡行政规划草案予以公告，并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见。“其他方式”中有哪些比列明的“论证会”和“听证会”更科学、更有效尚不明确。同时，公众的地位仅限于接受咨询，而不是主体式参与，对城乡行政规划并无决策权。简言之，这种公众参与城乡行政规划的模式充其量仅仅是一种“民意收集”，虽然“对于政府正确、科学、理性地做出行政规划决策具有积极作用，其主要原因在于提供了多种渠道的、多样的咨询供做出决策的机构和人员参考”，但是并不能对城乡行政规划决策进行有效的监督和制约。

其次，《城乡规划法》中关于城乡行政规划信息公开的制度不完善，无法满足公众参与主体对具体规划信息的期待。一是信息公开范围过于狭窄，根据《城乡规划法》，公开的范围是“经依法批准的城乡行政规划”“经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图”“依法变更后的规划条件”“监督检查情况和处理结果”，而其他诸多关涉城乡行政规划的信息由于法律规定欠缺往往处于保密状态。二是《城乡规划法》对于信息公开的时间采用的是“及时”“送审前”等提法，有的甚至没有公开的时间规定，公众由于没有充足的时间考虑和评判，导致网络民意表达的质量不高。三是《城乡规划法》对于信息公开的方式和地域范围欠缺规定，导致公众无法有效获取城乡行政规划的相关信息。

第三，《城乡规划法》中关于城乡行政规划的听证制度不健全，直接影响公众参与的实际效果。《城乡规划法》的第26条、第46条和第50条规定了听证制度，但对于听证会的法律地位没有给予规定，并且这些听证制度规定欠缺可操作性。比如，对于是否采取“听证会”，《城乡规划法》第26条规定的可选择的模式，即“采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见”，实践中一些行政规划部门考虑到听证会的繁琐而没有选择召开听证会，从而导致公众尤其是利害关系人的听证权利得不到有效保障。另外，关于适用听证的事项的范围较窄，仅仅包涵城乡行政规划草案、规划实施状况的评估、经修改的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图。关于听证参与权利人范围规定模糊，给行政规划部门选择听证参与权利人留下的自由空间很大，造成城乡行政规划中一些利害关系人因为丧失听证参与权而无法获取本应当属于自身的某些利益。

四、提高公众参与城乡行政规划有效性的对策思考

如果在公共决策过程中，地方官员习惯于在“长官意志”支配下“拍脑袋”定项目，就会为群众的“不明真相”“不了解、不理解、不支持”埋下隐患，误解和不信任就有可能成为群体性事件的“发动机”。我国目前城镇化中的行政规划法治化问题研究尚未得到应有的重视，公众参与城乡行政规划有效性的对策尚待进一步优化，当下最需要也能够实施的在于观念的树立、主体的逐步扩大和配套制度的逐步完善。

1.城乡行政规划部门应树立公众参与的法治观念。在十二届全国人大二次会议闭幕会上，全国人大常委会委员长张德江强调指出：要坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，充分发挥法治在国家和社会治理中的重要作用。城乡行政规划部门及其公务人员应当摒弃“官本位”思想，树立正确的权力观，充分尊重公众的参与权。这就要求城乡行政规划部门及其公务人员应当承认公众参与在城乡行政规划决策中的主体地位，积极引导和推进公众参与，充分尊重公民的合法参与权，吸纳民意中的合理意见。

城乡行政规划部门及其公务人员应当按照国家治理體系的现代化的要求，把规范化、法治化和民主化有机结合，“各项政策要从根本上体现人民的意志和人民的主体地位，各项制度安排都应当充分保障人民当家做主”；树立依法治国的观念，贯彻依法行政的要求。有效维护社会稳定和社会秩序，以有利于提高经济效益和行政效率。首先，城乡行政规划部门及其公务人员应当树立现代城乡行政规划理念，即“规划必须从为人的规划走向与人的规划”。这种“与人的规划”是一种“交往型规划”，要求改变过去单纯自上而下的城乡行政规划方式，采取自上而下与自下而上相结合的方式，强调城乡行政规划决策通过广泛的社会参与的交往行为得以形成和付诸实践。其次，城乡行政规划部门及其公务人员应当辩证地看待公众参与的行为，不能片面地将反对意见和批评声音当做一种破坏性力量，视为“洪水猛兽”而不敢或不愿亲近，而应当认识到公众参与的重大意义。最后，城乡行政规划部门及其公务人员应当树立主动沟通的意识，提高沟通能力。城乡行政规划部门及其公务人员必须主动与公众沟通，了解民意，有效吸纳民意，为城乡行政规划决策获得社会认同奠定基础。还必须不断改善自身的沟通能力，高效地获取并反馈城乡行政规划信息，与公众形成良性互动。

2.逐步扩大公众参与主体的范围。优化公众参与，必须消除“鸿沟”，逐步扩大民意表达主体，同时还要普及城乡行政规划知识，提升公众参与的有效性。公民掌握一定程度城乡行政规划知识是其通过各种平台和途径合理发表意见和看法的基础，因此，政府应当通过多种形式加强规划的宣传教育工作。比如，编写印发通俗易懂的城乡行政规划方面科普读物、制作城乡行政规划电视宣传片、在政府规划部门网站上公布规划部门的工作内容与职责和具体的规划内容、派专人开设专题讲座、利用报刊专版和社区板报栏等方式，有针对性地宣传规划知识，让公众真正理解规划，从而提升网络民意参与的有效性。另外，可以借鉴西方有效做法，引导一些公共机构实施“参与援助”。比如，在苏格兰的城市规划中，有一个叫做“规划援助”的咨询性机构，隶属英格兰规划局，职能主要在于为公众参与城市规划提供专业意见和帮助，使公众参与得以顺利进行。

3.健全公众参与城乡行政规划的相关制度。戚建刚教授在考察我国行政法治的发展状况，并反思地方政府治理群体性事件的经验和教训之后认为，“压制型治理模式”在实践操作中已呈现诸多合法性危机，建立一种新的群体性事件的“回應型”治理模式势在必行。他把这种“回应型”治理模式概括为“以相对人有序参与为手段，以‘平衡论’作为理论基础，将维护社会‘韧性稳定’作为终极目标”；并指出“该模式的关键是建构相对人有序参与群体性事件处理过程的程序制度”。实际上，公众参与社会管理的运行机制相关要素无非就是信息、渠道、程序、反馈、监督和再参与等环节以及这些环节的相互制约。因此，公众参与城乡行政规划的相关制度可以从以下几个方面逐步健全和优化。

第一，完善城乡行政规划的信息公开制度，构建公开透明的信息环境，消除信息的不对称。公民知情权是其实现批评、建议、申诉、控告、检举等监督权的前提，也是其参与国家和社会事务管理的必然要求。 “政府信息的公开作为有效公众参与的基础性前提，深刻地影响着公众利益认知能力、参与者行动能力、组织能力和学习能力。”因此，完善的城乡行政规划信息公开制度是公众参与有效性的基础。一是扩大应当公开的信息范围。只有在民意表达主体充分了解城乡行政规划立项的相关信息的基础上，才能保证其对城乡行政规划提出的建议具有可行性、科学性与合理性。应当减少城乡行政规划信息保密状态的范围，规定除涉及国家秘密、个人隐私外的城乡行政规划信息都应当予以对外公开。二是明确信息公开的时间，避免使用“及时”“送审前”等这些抽象时间概念，以便公众在充分考虑和权衡的基础上，科学地进行民意表达。三是明确信息公开的方式和地域范围，保障公众参与主体及时、全面获悉相关城乡行政规划信息，采用诸如在报纸上刊登、在网络上发布和邮寄相关信息，尤其注意采取有效方式在利害关系区域发布相关信息。

第二，健全城乡行政规划的配套制度，选择恰当的公众参与方式。事实上，要提升公众参与的有效性，Acland认为应当具备四个要点：一是参与者数量（numbers），当然是越多越好；二是可及性（accessibility），即容易获取信息和机会参与；三是互动性（interactivity），参与必须得到及时的回应；四是有效性（effectiveness），这是保证公众今后继续参与的前提。政府部门在做出规划决策之前，可以选择恰当的公众参与方式，综合考虑公众的参与热情和社会管理质量两个因素，努力实现公众的参与热情和社会管理质量要求之间的有机平衡。今天，新媒体的出现和迅猛发展，也为公众参与提供了便捷，在城乡行政规划中引入网络听证会将提升公众参与的有效性。听证会采取的模式可以是：首先，由公众通过便利的方式选举听证会代表。代表产生程序上，可由城乡行政规划部门通过各种方式公布听证代表的报名和产生办法，公众通过各种平台报名、提交相关报名材料并就具体规划项目阐述自己的主要观点，公众根据申请人的材料及其观点进行投票选举。然后，由选举产生的听证代表征求并搜集公众意见。接着，举行各种形式的听证会，在城乡行政规划部门网站上对其进行视频或文字直播。最后，将听证会提出的城乡行政规划意见进行分类后通过官方网站、召开新闻发布会以及报纸、公告等形式公布。

结语

城乡行政规划作为政府决策的重要组成部分，与行政区域内公民的生存和发展息息相关。从厦门PX项目事件等一系列“环保类群体事件”中都可以发现，公众参与城乡行政规划的讨论呈现出势不可挡的趋势。与其“项目在未与民众沟通好的情况下强行开工，导致激烈的抗议活动后不得不宣告停建”，不如“充分认识城乡行政规划中公众参与的价值、回应城乡行政规划中的民意表达，并发挥其积极性和有效性”。政府部门在城乡行政规划工作中必须认真对待这一现实问题：不重视公众参与，不能充分发挥公众对城乡行政规划的积极作用，带来的后果将非常严重。

当然，将公众参与城乡行政规划纳入到法治轨道内，形成理性的制度化参与，在我国将是一个长期而渐进的过程。在这一过程中，既需要政府理念的更新，也需要公众素质的提升，还需要制度的完善。其中，尤为重要的是，政府要树立“问政于民、听政于民、议政于民”的理念，打造公众参与平台，积极负责地回应民意。只有这样，才能促成政府与民众的良性互动，实现国家治理的现代化。

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