检务公开二题

上海市人民检察院第二分院课题组

内容摘要：检务公开在我国经历了不同的发展阶段，时下改革的核心内容是检察执法活动公开。检察执法活动公开具有宪法和法律依据。基于我国检察权的复合性与统一性，检察执法活动公开具有自身的独特性，应区分不同类型、不同性质的检察活动，有区别、分层次地确定检察执法活动公开的对象、内容和方式。

关键词：检察权 检务公开 信息公开 过程公开

检务公开是指检察机关依法向社会和诉讼参与人公开与检察职权相关的不涉及国家秘密和个人隐私等的有关活动和事项。〔1 〕检务公开既是检察机关的一项重要工作制度，同时也是检察机关行使职权时必须遵循的一项基本工作原则。

一、检务公开的核心内容与法律依据

（一）检务公开的核心内容

1.检务公开根本在于公开检察执法活动

检务公开的核心内容是检察执法活动公开。主要理由如下：其一，检察执法办案是检察权运行的基本形式，检察权作为公权力要接受社会公众的监督，确保权力在阳光下运行。首先要求检察执法办案活动的公开，这是将权力关进制度笼子这一法治真谛的必然要求;其二，检察执法办案涉及公民的人身自由和财产安全的保障，特别是职务犯罪侦查权、审查逮捕权、公诉权的行使，直接涉及公民基本人权的司法保障，迫切需要通过权力运行的公开透明，确保检察权依法公正行使，确保检察机关执法办案的实体公正和程序公正;其三，检察机关作为国家专门的法律监督机关，同时承担着职务犯罪侦查、审查逮捕、公诉、诉讼监督等多项职能，虽然内部监督制约有力，但权力集中导致检察权行使的公正性易遭受外部质疑，检察执法办案公开有利于回应社会关切，提升检察机关司法的公信力;其四，虽然检务公开还包括检察官管理事项公开、检察行政事项公开等内容，但相对而言，社会公众对具有公共管理属性的检察执法办案活动更为关注，同时检察政务、检察队伍等事项也要服务于检察执法办案活动;其五，从检察机关面对的社会舆情动态看，随着新媒体的发展，由于检察执法办案活动不够公开透明而导致负面舆情滋生，严重损害检察机关和检察干警形象的事件时有发生，及时公开检察执法办案活动的情况，有利于形成良好舆论环境。

2.检察执法活动公开的内涵与外延

我们认为，所谓检察执法活动公开，是指除涉及国家秘密等不宜公开的特定情形外，检察机关依照法律和有关规定，将检察执法活动过程以及有关案件信息向社会公众和诉讼参与人公开的工作制度。首先，检察执法活动公开的主体是检察机关，包括最高人民检察院（以下简称最高检）和地方各级人民检察院在内，均负有在管辖范围内向社会公众和诉讼参与人公开检察执法活动过程和信息的职责和义务;其次，检察执法活动公开的内容是检察执法办案活动的具体过程和相关信息，包括执法依据、执法流程、办案程序、执法结果以及法律文书等，是检察执法活动的全方位公开;再次，检察执法活动公开的对象是社会公众和案件相关诉讼参与人。也就是说，检察执法活动不仅要向诉讼参与人公开，更为重要的是要面向社会公众公开。

准确理解检察执法活动公开的内涵，需要把握好以下两点：其一，检察执法活动公开包括检察执法活动的过程公开与检察执法活动的信息公开。区分过程公开与信息公开，是近几年来司法公开理论研究所取得的重要成果。特别是随着2007年我国《政府信息公开条例》颁布实施，司法信息公开得到理论界的广泛重视。在学者看来，虽然司法活动的过程公开与信息公开都属于司法公开，但两者的侧重点不同：（1）司法活动的过程公开是司法行为的公开，而信息公开主要是文件、笔录和各种数字信息的公开;（2）过程公开属于个案公开，而信息公开属于普遍公开;（3）过程公开一般由司法机关依职权主动进行，无需当事人申请，而信息公开既可以由司法机关主动进行，也可以由当事人或社会公众申请公开。最高检2014年6月制定下发《人民检察院案件信息公开工作规定》，单独对案件信息公开作出明确规定，事实上已经体现了对检察执法活动过程公开与信息公开的明确界分。但是从深化检务公开制度改革的实践看，很多同志对区分过程公开与信息公开尚缺少清晰认识，而是习惯于将案件信息查询、重大案件信息和典型案例发布与案件公开审查和公开听证等并列，在实践中容易引起混淆，也容易在把握公开原则方面陷入误区。

因此，检察执法活动公开应当包括两种基本类型：一是检察执法活动的过程公开，二是检察执法活动的信息公开。检察执法活动的过程公开，是指检察执法活动作为一种具体司法行为本身的公开，类似于法院的审判公开;检察执法活动的信息公开，是指检察执法活动过程中制作或获取，并以一定形式记录、保存的信息的公开，类似于政府信息公开。虽然都属于检察执法活动公开的内容，但两者在公开时间、公开方式、公开对象等多方面存在差异。比如，在公开时间方面，检察执法活动的过程公开具有同步性，而信息公开属于事后公开;在公开方式方面，过程公开具有单一性，主要是通过公开审查、公开宣告来实现的，而信息公开的方式则较为灵活，也更为丰富多样等。当前深化检务公开制度改革，既包括过程公开，也包括信息公开。比如，对一些特殊案件组织公开审查、公开答复，属于检察执法活动的过程公开;而案件程序性信息查询、重要案件信息发布、法律文书公开等，则属于检察执法活动的信息公开。由于两者在诸多方面存在差异，因此，在深化检务公开制度改革中，也应当根据其各自特点，在制度设计上采取不同的公开模式和策略。

其二，要合理区分检察执法活动的过程公开和诉讼参与人的诉讼参与。例如，当前各地检察机关在案件公开审查方面进行了深入探索，包括审查逮捕案件公开审查、不起诉案件公开审查、羁押必要性公开审查、民事申诉案件公开审查等。在这些公开审查的场合，检察机关通过听证的方式，将案件利益方（包括犯罪嫌疑人与公安机关）纳入检察执法活动流程，而通常不允许社会公众旁听。那么，这种情况是否属于检察执法活动公开的内容，在实践中存在很大争议。我们认为，虽然也可以将上述情况纳入广义的检察执法活动公开，但将其作为诉讼参与人参与诉讼活动的一种实践创新，更能体现其价值。首先，两者的权利渊源不同。检察执法活动公开的权利渊源是公民的知情权等基本权利，体现了人民群众在国家政治生活中的主体地位;诉讼参与的权利渊源是当事人、辩护人等诉讼参与人的诉讼权利，体现了其在诉讼活动中的主体地位。其次，两者的对象不同。检察执法活动公开虽然也包括对诉讼参与人的公开，但主要是面向社会公众的公开，接受社会公众的监督;诉讼参与则仅限于诉讼主体，是诉讼主体对其诉讼权利的依法行使，其他社会公众无法参与诉讼活动。再次，两者的效果不同。检察执法活动公开是检察机关单向度地将执法情况向社会公众公开，对案件诉讼进展不产生直接影响;诉讼主体参与诉讼则不仅是“受众”，同时还要通过参与诉讼活动依法行使自己的诉讼权利，发表意见，很有可能直接影响到后续诉讼活动的发展。最后，两者的法律保障不同。虽然检察机关目前探索的各类公开审查活动没有具体的法律规定，但诉讼参与整体上属于诉讼法等基本法律所保障的范畴，法律对诉讼参与的保障力度明显大于对检察执法活动公开的保障力度。因此，我们初步认为，当前各地检察机关探索的公开审查制度，只有置于诉讼参与的位阶上，才能更好地凸显其功能和价值。当然，如果检察机关在公开审查时面向社会开放，允许社会公众旁听，自然属于检察执法活动公开的内容。

（二）检察执法活动公开的法律依据

审判公开、检务公开同属于司法公开。与审判公开相比，检察执法活动公开在我国宪法和诉讼法中缺少明确具体的规定，但这并不意味着检察执法活动公开没有法律依据。我们认为，检察执法活动公开是宪法对检察机关的基本要求，是检察机关必须履行的宪法义务。

1.检察执法活动公开是对公民宪法权利的落实

“权利与权力的关系反映的是市民社会与政治国家之间的关系，这种关系在法学（尤其在法理学或法哲学）上通常是被作为最主要的关系来对待的。” 〔2 〕近代宪法是作为控权法而产生和出现的，作为宪法组成部分的基本权利，从一开始便与限制国家权力相联系。由于基本权利天然地具有拘束国家权力的属性，因此，作为行使检察权的检察机关必须受基本权利的直接约束，负有保障公民基本权利的宪法义务。〔3 〕最高检制定的《深化检务公开制度改革试点工作方案》在“指导思想和目标任务”中，明确指出要“更好地保障人民群众对检察工作的知情权、参与权、表达权、监督权”。我们认为，保障人民群众对检察工作的知情权、参与权、表达权、监督权，是检务公开制度设计的权利渊源和逻辑起点，也是检察执法活动公开的根本目的所在。

在知情权、参与权、表达权、监督权四项基本权利中，知情权是基础和前提。〔4 〕知情权，又称“知的权利”、“了解权”，是指有关主体有获得与他有关的情报信息的权利。知情权是在第二次世界大战以后由西方新闻界提出的一个口号，并很快发展为一项法定权利。1946年，联合国第59号决议宣布：“信息自由原为基本人权之一，且为联合国致力维护之一切自由之关键。”联合国大会1948年通过的《世界人权宣言》第19条规定：“人人有权享有主张和发表意见的自由。此项权利包括持有主张而不受干涉的自由，以及通过任何媒体和不论国界寻求、接受和传递消息和思想的自由。”至此，知情权作为基本权利的法律地位已经十分明确。1949年联邦德国制定的波恩基本法，首次将具有现代人权意义的知情权在国内法中予以明确规定。此后，瑞典、芬兰、日本、挪威等国纷纷制定或修改法律，要求政府信息公开，保障公民的知情权。〔5 〕

就我国而言，虽然我国宪法没有明确规定公民的知情权。但将知情权作为一项宪法性权利，是我国多数学者的观点。其一，从宪法基础理论可以推演出知情权是一种宪法权利和法定权利;其二，知情权是宪法中的隐含权，我国宪法虽然没有直接规定公民的知情权，但不能说它否定公民知情权的存在，传统知情权在宪法体系中大多归于表达自由的架构下;其三，知情权虽然没有在宪法条文中直接规定，但能够在人民主权原则、言论自由以及监督权和其他权利的内涵处，通过宪法解释的方法解释出知情权;其四，从知情权的发展过程看，并不是因为有许多国家将知情权规定在宪法中，才使知情权具有宪法权利的属性，而是因为知情权本身具有宪法权利的属性之后才获得宪法的确认。〔6 〕我们认为，在我国虽然知情权不像参与权、表达权、监督权那样在宪法条文得以明确规定，但其已经隐含在宪法有关条款中，我国宪法已经间接确认了公民的知情权。同时，将知情权与参与权、表达权、监督权一起作为公民的基本权利，在党和国家的重要文献和文件中已经得到明确体现。特别是党中央在党的十七大报告、十八大报告中反复强调要“保障人民知情权、参与权、表达权、监督权”;国务院新闻办公室发布的《国家人权行动计划》将“知情权、参与权、表达权、监督权”与“人身权利、被羁押人的权利、获得公正审判的权利、宗教信仰自由”一起，列为“公民权利和政治权利”的内容，都说明了党和国家对知情权作为宪法中公民基本权利地位的认可。

与普遍意义上的知情权、参与权、表达权、监督权相比，人民群众对检察执法活动的知情权、参与权、表达权、监督权有其特殊性。以知情权为例，虽然知情权是第二次世界大战以后发展出的概念，并由此催生了各国政府信息公开立法，但是与政府信息公开相比，以审判公开为代表的司法公开的历史更为悠久。1764年，意大利刑法学家贝卡里亚在《犯罪与刑罚》中就明确指出，为约束强力和保障人民自由，审判应当公开。〔7 〕 1791年美国《宪法修正案》第6条规定：“在一切刑事诉讼中，被告有权由犯罪行为发生地的州和地区的公正陪审团予以迅速和公开的审判。”到19世纪中后期，法国、德国、日本等国都相继实行审判公开的原则，接受公开审判已经成为各国宪法普遍确认的基本人权。实行公开审判，不仅是对被告人合法权益的保障，同时也体现了对社会公众知情权、参与权、表达权、监督权的尊重和保障。我们认为，以审判公开为代表的司法公开之所以远远走在政府信息公开的前面，主要原因是司法活动特别是刑事司法活动，直接涉及公民人身权、财产权等基本权利的保障，被告人在刑事司法活动中极易受到国家权力扩张的侵害，迫切需要加强社会监督，防止权力滥用。实际上，之所以在第二次世界大战以后知情权作为普遍人权得到重视，也与西方国家政府权力的极度扩张相关。在这种意义上，可以说，越是国家权力集中、越是国家权力容易扩张和滥用的领域，就越需要强调社会公众的知情、参与、表达与监督。唯有让权力在阳光下运行，才能把权力关进制度的笼子里。检察执法活动是检察机关行使检察权的基本形式，不仅涵盖从刑事立案到刑事裁判执行的全过程，同时还涉及对民事诉讼、行政诉讼活动的参与和监督，直接涉及公民合法权益的保障，涉及被告人、犯罪嫌疑人人身、财产等权益的剥夺，因此不仅需要权力机关的监督和其他司法机关的制约，同时还需要以权利制约权力，通过加强社会监督，防止检察权的扩张和滥用。这是在检察执法活动中，需要特别强调尊重和保障人民群众的知情权、参与权、表达权、监督权的原因所在。

2.检察执法活动公开是检察机关的宪法义务

实践中，有些同志对检务公开特别是检察执法活动公开的本质属性还存在模糊甚至不当的认识，有的将检务公开定位于检察权的运行方式。〔8 〕有的认为检务公开是检察机关授权给服务对象的一种监督手段。这些不当认识，都是由于缺少对检务公开本质属性的科学认知。

我们认为，以检察执法活动公开为核心的检务公开，既不是检察机关对检察权运行方式的单方面调整，更不是对人民群众的“恩赐”，而是作为国家司法机关所必须承担的宪法义务。从理论上来说，宪法义务包括两种不同的类型：第一种类型是一般人在宪法上所应承担的义务，即我国宪法文件以及宪法理论中所言的“公民的基本义务”;第二种类型则是特定的主体，主要是国家机关或公共权力主体以及实际的权力持有者（如国家公务人员）在宪法上承担的义务。〔9 〕此处所说的宪法义务，特指上述第二种类型的宪法义务，即公权力主体所承担的宪法义务。关于国家所承担的权利保障的宪法义务，联合国大会于1999年制定的《在促进和保护普遍公认的人权和基本自由方面的权利和义务宣言》，强调国际社会所有成员必须共同地、分别地履行其促进和鼓励尊重所有人的人权和基本自由的庄严义务，同时也强调各国负有首要责任和义务促进和保护人权和基本自由。2004年我国《宪法修正案》规定“国家尊重和保障人权”，以根本大法的形式明确了国家在保障人权方面的义务。国家承担的尊重和保障人权的宪法义务分为两个层面：一是消极义务（尊重义务），即禁止国家侵犯人权;二是积极义务（保护义务），即国家要采取积极措施保护、实现和促进人权。“国家对人权的尊重义务与保护义务是相互联系的，在现代社会法治国家或福利国家、社会主义法治国家，‘尊重’的内涵已不限于自由主义法治国时代的国家的消极义务（不干预也不保护），而进一步要求国家承担促进人权完满实现的义务。” 〔10 〕就检察机关而言，既然宪法赋予了人民群众对检察执法活动的知情权、参与权、表达权、监督权，检察机关就应当积极创造条件，促进和保障人民群众知情权、参与权、表达权、监督权的实现，特别是要最大限度地将检察执法办案活动及相关信息向社会公开，这是检察机关必须承担的宪法义务。

以检察执法活动公开为重点，切实保障人民群众对检察工作的知情权、参与权、表达权、监督权，就其根本目的来说，在于贯彻我国宪法规定的人民主权原则，保障人民群众当家作主的权力。我国《宪法》，第2条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务。”这是马克思列宁主义人民主权理论在我国制定法层面的具体体现，以根本法的形式确认了人民群众当家作主的地位。在我国，代表制民主是人民行使当家作主权力的基本形式，但作为中国特色社会主义民主政治的重要实践形式，党和国家一直强调扩大公民对国家政治生活的有序参与，保证人民当家作主的地位。习近平同志深刻指出：古今中外的实践都表明，保证和支持人民当家作主，让人民的代表来参与国家生活和社会生活的管理是十分重要的，通过选举以外的制度和方式让人民参与国家生活和社会生活的管理也是十分重要的。人民只有投票的权利而没有广泛参与的权利，人民只有在投票时被唤醒，投票后就进入休眠期，这样的民主是形式主义的。检察机关执法办案活动是国家司法权力运行的重要形式，是国家政治生活的有机组成部分。从各层面各领域扩大公民有序政治参与，显然包括要扩大公民对司法活动的参与。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，把“保障人民群众参与司法”作为“保证公正司法，提高司法公信力”的一项重要任务，对检察机关保障公民对检察执法办案活动的参与提出了更高的要求。我们要从贯彻人民主权原则，保证人民当家作主地位的高度，将检察执法活动公开作为必须履行的宪法义务和政治责任，切实保障人民群众对检察执法办案活动的知情权、参与权、表达权和监督权。

二、检察执法活动公开的特点

检察执法活动公开与审判公开、政府信息公开相比，具有自身的独特性。以检察执法活动公开为重点深化检务公开制度改革，必须结合我国检察执法活动的特点和规律，进行通盘考虑。

（一）独特性缘于检察权的复合性与统一性

长期以来，理论界对我国检察权的本质属性争论不休。比如，有的观点认为，由于检察机关行使的侦查权具有行政性质，检察机关自身实行一体化的领导机制，因此，检察权应当属于行政权的一部分;有的观点认为，将司法权仅仅理解为裁判权是狭隘的，由于检察机关独立行使职权，其侦查、公诉以及诉讼监督等活动，都符合司法机关积极、主动追诉犯罪、依法主持和进行诉讼的特点，因此，检察权应当属于司法权;有的观点认为，我国的检察机关具有行政权和司法权的双重属性，但在法制上应将其归为司法权;更有观点认为，检察权的性质在某些方面表现出行政性质，在某些方面具有浓厚的司法性质，但其本质属性是法律监督权。〔11 〕我们认为，人民代表大会制度是我国宪法确立的根本政治制度，与西方国家“三权分立”的政治架构存在本质上的区别。在人民代表大会制度下，国家权力架构具有“一元性”，即在一元权力下，分设出立法权、行政权、审判权和法律监督权。在这种分设的权力体系中，“检察权并不依附于任何一种权力之中，而是作为独立的的法律监督权，参与保障权力的有效运行”。〔12 〕对此，我国著名检察理论专家王桂五有着精辟论述：“我国的人民检察制度，是由人民代表大会制度决定和产生的一项法律监督制度。在人民代表大会制度下，法律监督职能从其他国家职能中彻底分离与专门化，是历史的进步。不能仅仅把检察制度看作是一项诉讼制度，主要执行诉讼职能，应从国家政治制度的更高层次上加以研究，充分肯定其法律监督职能，才能看清楚检察制度的本质，从而完善人民代表大会制度下的法律监督机制。” 〔13 〕

因此，我国检察权在本质上是法律监督权，而正是为了实现法律监督的需要，宪法将职务犯罪侦查权、审查逮捕权、公诉权、诉讼监督权等具体职权赋予检察机关，作为法律监督权的有机组成部分。在明确我国检察权在本质上属于法律监督权的基础上，可以清楚地看出我国检察权的特殊性，即权力类型的复合性与权力性质的统一性相结合。在我国人民代表大会制度之下，立法权由人民代表大会行使，行政权、审判权、法律监督权则分别由行政机关、审判机关和检察机关行使。但是，与行政权的单纯行政属性、审判权的单纯司法属性相比，检察权的各项权能在基本属性和运行规律上体现出多种样态，呈现出权力类型复合性的特点。所谓权力类型的复合性，是指根据我国宪法和法律的规定，我国检察机关行使的国家权力包括职务犯罪侦查权、审查逮捕权、公诉权和对诉讼活动的监督权等多项职权，其中有的职权（如职务犯罪侦查权）带有行政属性，有的职权（如审查逮捕权）带有司法属性，有的职权（如公诉权）则徘徊于行政属性与司法属性之间，在权力运行的基本样态和规律上体现出多样性。然而，这些带有不同属性的权能之所以能够统一于检察权之中，则在于其本质上都具有法律监督的属性，即权力性质的统一性。所谓权力性质的统一性，是指从我国检察机关的宪法定位和宪法、法律赋予的各项职权来看，检察机关承担的各项职权，无论是职务犯罪侦查权、审查逮捕权、公诉权，还是诉讼监督权，在本质属性上又都统一于法律监督权之下，作为法律监督权的有机组成部分而存在，从而在各项具体职权的“个性”基础上，体现出“共性”的一面。我们认为，我国检察权所具有的权力类型复合性与权力性质统一性相结合的特点，在本质上反映了检察机关的法律监督权与各项具体职权之间的“体”、“用”关系。具体来说，宪法赋予的法律监督权是“体”，是“目的”;各项具体职权是“用”，是“手段”。我国宪法和法律之所以将上述职权配置于检察机关，将之作为检察权的有机组成部分，就是因为这些职权内含有法律监督的基本属性，从而从不同角度、不同方面，以不同方式，代表国家实施法律监督，以保障宪法法律统一正确实施。

（二）检察执法活动公开的自身独特性

理论上普遍认为，检务公开既不同于审判公开，也不同于政务公开，而有其自身的独立性。〔14 〕而这种独立性或者说独特性正是由我国检察权所独有的统一性与复合性相结合的特点所决定的。其一，从检察权权力性质的统一性来看，我国检察机关所承担的各项职权，均具有法律监督权的本质属性，检察执法活动公开实质上国家法律监督权运作情况的公开。与三权分立的权力架构相比，由于我国一元分立的权力架构不含有动态守衡的权力规制因素，故在人民代表大会设立了专司监督的法律监督权能，并将之赋予了检察机关。〔15 〕由于这种制度安排体系中权力运行的单向性性质，作为专司法律监督权的检察机关，势必面临着“谁来监督监督者”的问题，使得检察执法活动公开更加显得必要和紧迫。其二，从检察权权力类型的复合性来来看，作为法律监督权组成部分的各项具体职权，又不同程度地分别体现出其司法属性或行政属性，并导致检察权运行模式和内在规律的多样性。虽然我们不赞成西方“三权分立”的政治架构，但其所揭示的行政权与司法权在运行机理上的差异，也促使我们高度重视职务犯罪侦查权、审查逮捕权、公诉权以及诉讼监督权不同的运行机理和运作规律。特别是在推进检察执法活动公开时，我们对检察权各组成部分之间的运行模式和内在规律的差异，也必须充分重视，而不能像审判公开和政府信息公开那样采取整齐划一的模式。

我国检察执法活动公开所具有的独特性，提醒我们必须再次回到检察执法活动公开的内涵界定和类型划分等问题上，从区分“过程公开”与“信息公开”的视角，合理划分检察执法活动公开的范围和程度。我们认为，对于国家权力来说，无论是哪种权力类型，其运作的信息都必须对外公开，这是保障人民群众知情权等宪法权利的必然要求。但是对于权力运作的具体过程能否对外公开，则不可一概而论。以行政权的运作为例，理论上普遍认为，由于行政权因实现社会控制以及维护公共秩序的需要，行政行为具有一定的封闭性和秘密性，因此行政权运作情况的公开主要表现为信息公开，具体为政府信息公开。相对而言，以审判权为重要组成部分的司法权运作情况，在公开的范围和程度上，则要远远大于行政权，并且主要表现为司法过程的公开。这与其权力属性和运作规律紧密相关，同时也说明了缘何审判公开原则与侦查保密原则能够并存于刑事诉讼活动之中。〔16 〕

我国检察权是多种权力样态的复合，虽然共同服务于法律监督的目的，但其权力类型的复合性和自身独具的运作规律并不能因此而被抹杀。比如，对于职务犯罪侦查权来说，虽然理论上提出了“侦查公开”甚至职务犯罪“侦查公开”的观点，〔17 〕但“我国很多学者在提出侦查公开或者适度公开原则时，所真正论及的内容实质上是程序参与原则” 〔18 〕，所保障的也主要是诉讼参与人的诉讼权利，与面向社会公众的公开并不可同日而语。再如，对于审查逮捕权来说，虽然很多国家和地区由法官采取开庭的形式进行，但由于其处于侦查活动期间，基于侦查保密的要求，决定犯罪嫌疑人逮捕与否的审查活动也并不对外公开。除了上述因涉及侦查活动而不宜公开的情形外，审查起诉以及诉讼监督的过程也不宜全面公开。因为在大多数情况下，无论是审查起诉还是诉讼监督，这些执法活动普遍缺乏基本的“诉讼”形态。在有后位的法庭审理制约的情形下，适当讲求效率是必要且妥当的。不起诉、申诉审查等检察终结性决定则可以探索构建“诉讼”形态，以“两造对立，居中裁判”增加决定的正当性和可接受性。

在我们看来，如果无视检察执法活动的特点和规律，不加区别地将检察执法活动向社会公众公开，将带来一系列的弊端：一是容易导致社会公众过多介入检察执法活动的专业判断，形成“舆论裁判”，影响检察执法活动的公正性和专业性;二是容易导致在检察执法活动中“虚增”公众参与的环节，影响司法效率，耗费司法资源，特别是在审查逮捕环节，法律规定的审查期限十分有限，是否对外公开更应慎重;三是容易导致不当侵犯犯罪嫌疑人、被告人权利，在审前阶段，任何犯罪嫌疑人、被告人在法律上都应当被假定为无罪，但检察执法活动过分公开将导致审结阶段当事人信息不当披露，不利于对其合法权利的保障;四是容易导致对法院独立裁判的不当干扰，特别是公诉案件和诉讼监督案件信息的提前披露，容易在社会上造成有利或不利于案件当事人的舆论，干扰和影响法官的独立判断，影响司法公正。因此，我们认为，基于检察执法活动的规律特点，检察执法活动过程不应当也无条件全面对外公开。从这个意义上说，认为“在司法公开中，审判公开应当比检务公开更直接、更深入、更透明” 〔19 〕的观点有其合理性。当然，检察执法活动的过程并非全然不能向社会公开，对于某些带有司法性、终局性的环节（如不起诉）以及需要重点监督的特定环节和流程（如职务犯罪侦查中的特定情形）等，经过周密的程序设计，同样存在面向社会公开的可行性。基于上述分析，我们认为，对于检察执法活动的信息，能公开的应当一律公开;对于检察执法活动的过程，能否公开及如何公开，则需要慎重把握，不可一概而论。

（三）检察执法活动公开应遵循的原则 〔20 〕

检察执法活动公开应当坚持以下几项原则：一是依法公开原则。所谓依法公开，是指检察执法活动公开要做到依法有据。需要强调的是，由于检察执法活动公开是检察机关应尽的宪法义务，所以就公开本身而言，不需要法律的特别授权。但是，对于检察执法活动中哪些内容不对外公开，则要由法律作出明确规定，不能各行其是，随意限制公开范围。相对于审判公开而言，检察执法活动公开所受到的法律限制更多，特别是由于检察执法活动所涉及案件大多属于审前程序，很多案件材料处于保密状态，需要按照《保密法》等有关法律法规的要求，依法限制对外披露，这既是保障检察执法活动顺利进行的需要，也是保护被告人、犯罪嫌疑人合法权益的需要，更是维护法院依法独立、公正裁判的需要。

二是充分公开原则。所谓充分公开，是指检察执法活动在能公开的情况下应当尽可能予以公开。之所以强调充分公开，是因为“全面公开”和“公开是原则，不公开是例外”的要求在检察执法活动公开中容易被误解和扩大化。应当承认，在已经建立信息公开制度的国家，一般都确立了“以公开为原则，不公开为例外”的基本原则 〔21 〕。但我们认为，这一基本原则只能适用于信息公开的范围，而不能将之扩大为对检察执法活动公开的整体要求。特别是对于检察执法活动的过程公开，只能限定在具有司法性、终局性的特定执法领域和需要特别加强外部监督的特定执法环节。我们认为，就检察执法活动公开整体而言，应当坚持“以信息公开为常态，以过程公开为例外”的原则，具体到检察执法活动的信息公开，则应严格落实“公开是原则，不公开是例外”的要求，做到依法全面公开。

三是分类公开原则。所谓分类公开，是指应当根据不同社会主体对检察执法活动过程和信息的不同需求，有区别、分层次地确定检察执法活动公开的内容和方式，以实现公开效益的最大化。在检察执法活动中强调分类公开，是基于我国检务公开本身所具有的层次性特点 〔22 〕，即无论是检务公开的对象，还是公开内容、公开方式和手段，都存在层次性。比如，检察执法活动公开的对象既包括公众，也包括诉讼参与人;公开的内容既包括绝对公开的内容，也包括仅对特定对象公开的内容;公开的方式既包括依职权公开，也包括依申请公开等。充分重视检察执法活动公开的层次性，有利于满足多元主体不同的利益需求，实现司法资源科学配置，也有利于协调检察执法活动公开所带来的不同主体间的利益冲突。例如，对于检察机关办理案件的受理时间、办案期限、办案部门、办案进程、处理结果、强制措施等程序性信息，仅限于诉讼参与人依申请公开;对于检察机关办理的重大案件和法律文书，主动向社会公开，就体现了分类公开的要求。

四是及时公开原则。所谓及时公开，是指检察执法活动的有关内容和信息在客观条件许可的情况下，应当尽可能迅速地对外公开。信息的价值在很大程度上取决于信息的及时性，只有及时地将检察执法活动对外公开，人民群众的知情权才能得到有效保障。实际上，各国信息公开立法都对及时公开作出了规定，甚至提出了“当场”、“最短期限内”、“尽快”、“24小时”等要求。〔23 〕对于检察执法活动的过程公开来说，由于这种公开是在程序内进行的，因此，对其及时性的要求并不需要特别强调。相对而言，检察执法活动的信息公开，其及时性就显得更为重要，需要通过制度加以规范，以防止信息公开滞后。当然，及时公开并不是说越早公开越好，其中也有对“度”的把握，需要针对不同信息类型作出区别对待。

五是规范公开原则。所谓规范公开，是指检察执法活动公开应当坚持顶层设计的原则，由最高检统一确定公开的内容、范围、程度和方式，既要防止应当公开而不公开，也要防止不应当公开而随意公开，确保公开的制度化和规范化。从近年来各地实施检务公开的情况看，限制公开和随意公开两种倾向都有所表现，既有将检委会讨论案件情况对外公开等擅自扩大公开范围的情况，也有漠视社会公众知情权和诉讼参与人的合法权利，对应当公开的情形不予公开的情况。因此，在各地检察机关积极探索的基础上，还需要由最高检适时出台相关文件统一规范。同时，还要建立完善相关的督查、投诉等工作机制，加强对应公开而不公开或不及时公开情形的责任追究，确保检察执法活动公开的规范运作。

六是公开便民原则。所谓公开便民，是指检察执法活动公开在方式途径上要体现方便群众的要求，采取易于为人民群众了解和接受的方式推进检察执法活动公开。就检察执法活动的过程公开而言，有的地方检察机关加强司法办案场所建设，设置了专门的听证室、宣告室，便利群众参与，就是落实公开便民原则的重要举措;最高检在全国范围内建立统一的案件信息公开平台，整合了全国检察机关信息公开资源，对于落实检察执法活动公开的便民原则具有重大意义。应当指出，在信息化时代，在公开方式上要体现便民原则，必须高度重视检察门户网站和检察机关官方微博、微信等新媒体的作用，在这方面，各地检察机关已经进行了深入探索，在此不予赘述。