社会主义市场经济体制下新型政商关系的构建

李轶楠　房广顺

【摘要】建立良性的政商关系对于社会的全面发展和社会和谐至关重要。社会主义市场经济体制下，政商关系的内涵与以往相比发生了很大变化。这种变化也使政商关系变得异常复杂而且矛盾突显。社会的全面发展要求构建一种平等、和谐、法治化的政商关系。新型政商关系的构建要遵循“合作、有界、有法”的基本原则。

【关键词】社会主义市场经济体制 新型政商关系 构建

【中图分类号】F12                        【文献标识码】A

一个国家能否建立起一种良性的政商关系，对于该国经济发展而言至关重要，对该国社会和谐和全面进步而言也是至关重要的。社会主义市场经济体制的建立使政商关系进入到异于以往的复杂阶段。我国经济发展由政府主导型到市场主导型的变化，也使政商关系受到前所未有的关注。政商关系从来都是商业社会发展过程中的一大难题，但也是不可回避的问题。建立新型政商关系，不仅是非公经济的要求，也是当前政府转变职能，调整经济结构，满足民生的需要。

社会主义市场经济体制下政商关系的内涵

一般意义而言，所谓政商关系从宏观层面看是指政府和企业的关系，而从微观层面来看是指官员和企业家之间的关系。从这一定义出发，可以推定研究社会主义市场经济体制下的政商关系所涉及的对象也是可以从这两个方面来加以归纳的。宏观层面看，“政”主要是指政府，包括中央政府和地方政府;“商”则首先包括体现公有制性质的企业（如国有企业、集体企业等），其次还要包括体现非公经济性质的企业（如民营企业、外资企业等）。微观层面看，“政”是指手中掌握国家公权力的国家公职人员，也就是通常所说的“官员”。“商”是指企业家，即通常所说的“商人”。在政商关系的研究对象中有一个特殊的群体，他们是国有企业的管理者，同时他们也是国家官员，他们既是“官”，也是“商”。因而，他们比其他商人具有得天独厚的优势，即对国家公权力和公共资源具有天然的优先权。对于这一特殊群体的界定，还是要看从哪个角度出发。从宏观层面看，他们是“商”;从微观层面看他们则是属于“官”的范畴。从新中国成立后我国政商关系的发展过程来看，政商关系在不同历史时期的内涵是不完全相同的。无论是“政”还是“商”在不同的政治经济环境下都会有相应的变化。政治经济体制在政商关系中得到集中体现，政商关系是否得当又会影响政治经济体制改革的推进。新中国成立后我国政商关系的发展大致经历了两个阶段：

1949年至1978年改革开放前为第一个阶段。新中国成立初期，我国的经济成份比较复杂，多种经济成份并存，主要由国营经济、合作社经济、个体经济、私人资本主义经济和国家资本主义经济五种经济成份构成。在这个阶段，政府对私营经济采取了“利用、限制、改造”的政策，并在1956年基本上完成了社会主义改造。之后的20多年，私营经济基本上消失不见了。因此在这一阶段，“商”的内涵比较单一，只包括国营企业和集体企业，政商关系相对比较简单，主要是指政府和国有企业的关系。很长一个时期内，中国的政商关系都表现为政府和国有企业的关系，这是与我国单一的经济成份直接相关的。而这一时期“政”的变化主要集中在中央政府和地方政府的权力划分上。一些中央部属企业被下放给地方管理。这虽然提高了地方的积极性，但各地产业结构雷同，形成了“一抓就死，一放就乱”的局面。从政商关系的角度来看，无论企业归中央政府管理，还是归地方政府管理，对于企业而言是没有大的区别的。企业是没有自主权的。在经济生活的舞台上，企业是一个没有半句台词的主角。这个时期的政商关系是表面“和谐”的，因为“政”和“商”在本质上是母子关系。但是随着社会生产力的发展，这种表面和谐的政商关系也暴露出一些不可调和的矛盾。政府对资源配置的不合理，导致国有企业效率低下，同时政府机构冗繁，造成社会成本居高不下，这些都严重影响了社会的进一步发展。这期间虽也多次实行权力下放，“但都只限于调整中央和地方、条条和块块的管理权限，没有触及赋予企业自主权这个要害问题，也就不能跳出原有的框框。”①所以有了后来的改革开放的伟大创举。

1978年改革开放至今为第二个阶段。1978年，邓小平曾强调“要加大地方的权力，特别是企业的权力。企业要有主动权、机动权，如用人多少，要增加点什么，减少点什么，应该有权处理。”②此后，伴随经济体制改革而来的举措就是“放权让利”。主要是“解决党政企不分、以党代政、以政代企的现象”③。“放权让利”从试点到全面实行，意义十分重大。它开启了政商关系变化的大门，政府与企业需要进行权利和利益分割的观点开始步入人们的视线。1984年，中共十二届三中全会通过《中共中央关于经济体制改革的决定》指出，“按照政企职责分开、简政放权的原则进行改革，是搞活企业和整个国民经济的迫切需要。”④在这一决定的影响下，个体经济和三资企业得到了快速发展。“商”的范围明显扩大了。而政府机构管理经济的主要职能也得到了初步的界定。1992年，邓小平南方谈话后，转变政府职能和建立现代企业制度，成为经济体制改革的主要任务，这实际上已涉及到了政商关系的核心。此后，政商关系的焦点，发生了较大的变化，从对利益分配的关注，转而投向政府与市场关系的界定。党的十四大根据邓小平南方谈话精神，明确提出我国经济体制改革的目标模式是建立社会主义市场经济体制。党的十五大提出“使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”。党的十六大提出“更大程度上发挥市场在资源配置中的基础性作用”。党的十七大提出“从制度上更好发挥市场在资源配置中的基础性作用”。党的十八大提出“更大程度更广范围发挥市场在资源配置中的基础性作用”。党的十八届三中全会从理论上对政府和市场关系进一步做出定位，把市场在资源配置中的“基础性作用”修改为“決定性作用”。从这一历史过程可以看出我国政商关系的变化发展同改革开放的过程密切相关。特别是与建立社会主义市场经济体制的过程相伴相生。对于市场作用的认识不断深化，各种非公经济形式的逐步发展，使“政”和“商”都发生了很大的变化。时至今日，政商关系已经变得不同以往的复杂了。

目前政商关系中存在的主要问题及根源

政商关系从词性上来说本应当是中性的。但是在民众和舆论关注的热点问题上，官商勾结、受贿收贿、国企腐败等似乎占据了舆论和人民认知中有关政商关系的主流。这种相对普遍的负面判断给政商关系披上了不光彩的外衣，让本来应当光明正大的政商关系变得遮遮掩掩、上不了台面，成了不折不扣的贬义词。习近平曾在出席十二届全国人大一次会议的江苏代表审议时强调指出：官商不要勾肩搭背、不分彼此，要划出公私分明的界限。这也恰恰说明，很长时间以来，我们的政商关系是不正常的，官商勾结、公私不分的现象是大量存在的，这也是造成民众给予政商关系负面解读的一个原因。政商之间保持必要的沟通是社会经济发展的必然，这既有利于政治与经济的合理互动，也有利于提高社会发展的整体效率。但是，随着经济体制改革的不断深入，“政”和“商”的内涵发生了很大的变化，政商关系更是牵涉到多种复杂的影响因素，在社会主义市场经济体制还不够完善，各种规则和约束机制还不健全的情况下，政商关系的扭曲或者叫畸变就显得不那么奇怪了。“政商关系一旦走入歧途而演化出泛滥成灾的金权政治现象，其给社会发展带来的灾难性影响也是巨大的。”⑤

造成政商关系畸变的原因是比较复杂的，这里面有历史的原因，有传统观念的影响，也有市场经济逐利性的影响等等，但从根源上说，主要有以下几个方面的原因：

一是市场作用的发挥受到诸多制约。经济体制改革是全面深化改革的重点，经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系。而政府和市场的关系主要表现为政商关系。因此，现阶段政商关系出现扭曲和畸变的现象，追本朔源地分析，肯定与对市场作用认识不够准确有直接关系。从“十四大”到“十八届三中全会”，我们对于市场的认识显然是逐步加深的，对于市场作用的认同也是不断进步的。但问题是政府的惯性要大于市场的惯性。市场在资源配置中能够发挥的积极作用已经超出了政府的作用。而政府却没能跟上市场的脚步，制约着市场作用的发挥。政府长期以来形成的思维模式，甚至是计划经济时代的治理模式还存在于某些官员的头脑中，他们已经习惯于手中掌握着各种各样、或大或小的权利，他们紧抓不放，唯恐被市场夺了权。这里面固然有官员的个人素养、道德品质等因素，但这不是主要的。主要原因在于：许多官员对于社会主义市场经济体制下资源配置方式的快速变化，还没能作出及时准确的现实反应。他们还停留在以政府为主导的资源配置时代。而商人又都是趋利的，在约束机制不健全的状况下，他们不会因为勾结官员谋求竞争优势是不道德的，就放弃获利的机会。只要政府手中还握有影响市场竞争的垄断性资源，商人便会想尽办法与之接近，这便产生了我们今天看到的官商勾结、权钱交易、权力贴现等丑恶现象。

二是对政府权力界定不清。政府权力界定不清也是造成我国目前政商关系畸变的根源之一。我国实行改革开放以来，社会主义市场经济体制虽然建立起来，但还不完善，经济发展仍然是以政府为主导。政府的管理是社会主义市场经济运行不可或缺的力量。但政府应该在多大程度上发挥其作用，在哪些领域发挥其作用，并没有完全认识清楚，这就造成政府的手伸得过长、管得过宽。本来企业自身可以决定的事情，政府却非要越俎代庖。甚至政府会直接参与市场活动，自己制定排他性的规则。这些都为官员的权力寻租提供了不应有的空间，也使企业人为的失去了通过市场平等竞争的机会。既然政府不能为市场经济提供一个公平竞争的平台，那么政商之间的利益交换就是不可避免的。这种利益交换带来的后果是非常严重的。官员和商人可能会因此受到法律制裁，政府的公信力被大大削弱，企业的形象大打折扣。看似各取所需的利益交换，实际上并没有最终的受益方。更不利的是，短期的获利会使更多的企业走上利益交换之路，从而市场的公平环境进一步遭到破坏。政府干预越多，市场自生功能就越弱，继而政府为了扶植虚弱的市场而采取更多的干预，政商关系也从此踏上一条恶性循环之路。

三是对权力缺乏有效制约和监督。这也是产生政商关系畸变的根源之一。绝对的权力产生绝对的腐败，无论是“政”还是“商”，在缺乏有效制约的权力面前，都会存在寻租的可能。政府本应利用手中的权力保护公平竞争的良好市场秩序，但因为没有有效的制约和监督，政府的权力往往沦为个别官员谋取私利的工具。缺乏制约的公权力，一旦与政府官员的私利相碰撞，腐败的产生就是不可避免的。权力腐败不是一场官员的独角戏，其中必然要有商人的参与。商人之所以要参与其中，是因为与官员结盟或者满足官员以权力换利益的诉求，可以使企业在权力的庇护下取得排他性的竞争优势。长期以来，我国很多民营企业成长走上了一条过度依赖于政商关系的道路。这种状况的存在，严重阻碍社会主义市场经济体制的完善。没有公平竞争的市场环境，就没有真正的市场经济。虽然我国陆续出台了一系列制度和法规，用于制约和规范权力，对于日益复杂的权力运行环境而言，这种权力制约制度尚不健全，也未充分发挥作用。我国的行政权力仍缺乏基本的运行规则和程序规则。对于权力的监督和制约，重点在于对政府公权力的监督。同时也应当重视国有企业腐败的问题。对于国企的监督不到位，甚至是严重缺位，是民众关注的焦点问题，国企高管拿高薪、垄断国企高收入，这些看似是企业的内部问题，但实质还是公权力支撑下的腐败。

构建新型政商关系的基本规则

所谓新型政商关系，是指建立在社会主义市场经济体制框架下的，受法律约束的，同时也受公众监督的，平等的、合作的政商关系。它是一种以造福人民为目标的和谐关系。构建新型政商关系是一项复杂的系统工程，也是一个长期过程。只有把握好政商关系的“道”，才能建构起新型的政商关系。

第一，政商之间要“合作”。合作是政商关系应有之义。考察古今中外的政商关系历史不难发现，两者之间虽有冲突矛盾，但合作一直是政商关系中的基本内核。没有政商合作也就没有今天的商业社会。政府的职能作用的实现，官员个人价值和社会价值的实现，必然要依靠与企业的合作，从而实现社会财富的增长。政府的运转没有企业是不能想象的。政府不能直接创造财富，必须依赖企业创造的财富来实现其功能。企业与政府及官员保持良好的合作关系，也是商业社会的必然。市场经济条件下，公平有序的市场环境离不开政府的监管。企业若想在市场竞争中发展壮大，必须与政府合作。这种合作不是政商之间的勾结，而是各司其职，做好自己。企业的任务是关注企业自身的健康发展，与政府保持良好的沟通，以便企业能够适时调整发展战略，与整个社会的发展大方向保持一致。如果企业不与政府合作，缺少沟通，只关注自身的利润，势必会对企业的长远发展产生不利影响。特别是我国目前正处在社会转型期，社会增长模式也处在转轨期，只有实现企业与政府的沟通与合作，整个社会才能平稳顺利的过渡。总之，政商之间的合作是必然的，也是必须的。两者合作的基础在于对社会进步的共同追求。

第二，政商之间要有“界”。十八届三中全会提出，经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。对于政商关系而言，就是政府只管自己该管的，能由市场解决的问题，政府决不伸手。政府要改变过去对企业干预过多和监管不到位的问题;减少对资源的直接配置，推动资源配置市场化。政府的职责和作用主要是保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵。企业只做市场规则允许的事，不借政府之名破坏市场公平原则。企业要改变以往以政府为导向的发展模式，尽快转变为以市场为导向和动力的发展模式。政府为企业发展保驾护航，为企业创造公平公正的发展环境。企业为政府公共职能的实现创造物质财富，双方各取所需，各尽其责。只有政商各守其“道”，两者之间才能建立起一种独立又合作、平等而互补的新型关系。应该建立起有效的权力制约和监督机制，从源头上杜绝政商之间的“越界”行为。对于权力腐败不能依靠官员的自律，也不能靠政治运动，而应当建立起一套常态化的机制，以约束政商关系，使双方在社会发展过程中，能够各自发挥优势，形成最大合力，建立起“君子之交淡如水”的政商关系新常态。

第三，政商之间要有“法”。以法治思维规范政商关系，是现代社会发展的必然，也是社会主义市场经济的要求。政府往往是权力的象征，政府手中掌握着巨大的公权力。政府的作为和言论往往被认为是具有权威性的。但这并不意味着政府能够代替法律法规。权力不能凌驾于法律之上，更不能代替法律。长期以来的政商勾结、权力腐败等现象的产生，正是由于“政”和“商”都把政府当作是市场经济运行的准则，把官员当作是市场的裁判员。政和商之间应该在法治框架下建立一种平等合作的融洽关系。就政府而言，政府必须依法执政、依法行政。法无授权则止。必须将政府的权力关进制度的笼子里。

同时，政府既要认清手中的权力，更要认清担负的责任。不能事事都管，也不能不作为。把权力关进笼子里，并不意味着政府不再“管事”了，而是在法治的制约下，有选择的“管”。政府在法治思维下，应当和企业一样，成为平等的法律主体。政府犯法，也必须承担相应的法律责任。就企业而言，法无禁止则行。企业必须守法经营、合法营利、依法纳税。企业拥有受到法律保护的明晰产权;企业拥有自主决策权以适应瞬息万变的市场;企业对自己的决策和行为能够负民事责任。只有让企业在法治框架下而不是在权力框架下运行，企业才能更重视法律而不是权力，更重视信用而不是关系。让法律法规成为政商之间彼此合作与互动的准绳。这种平等、独立的政商关系，有利于企业的发展，也有利于法治中国的建设。此外，新型政商关系的构建必须符合中国现行的政治体制和基本国情，不能原地踏步，也不能急躁冒进。建立一个新型的政商关系，是一个循序渐进的过程。中国的现状是经济体制改革先行，显然在改革进入到全面推进阶段，新型政商关系的建立也将大步向前。但我们也应该认识到，任何事务的发展都有一个渐进的过程。政商关系也不例外。新型政商关系的建立不可能一蹴而就。它必然是随着整个社会的全面进步而不断调适的。因此，从短期来看，政商关系中的不合理因素，如权力腐败、政商勾结、国企垄断等现象还可能存在，但从长期来看，随着社会主义市场经济体制的不断完善，社会改革的全面推进，政商关系必然是朝着平等、和谐、法治化的方向迈进。

【注释】

①④《中共中央关于经济体制改革的决定（中国共产党第十二届中央委员会第三次全体会议一九八四年十月二十日通过）》，《十二大以来重要文献选编》，北京：人民出版社，1986年，第28页，第34页。

②《邓小平文选》（第2卷），北京：人民出版社，1983年，第131页。

③《中国共产党第十一届中央委员会第三次全体会议公报（一九七八年十二月二十二日通过）》，北京：人民出版社，1982年，第3页。

⑤张文彪：“政商关系，一个已是十分现实的话题”，《领导文萃》，1994年第9期。