企业家人大代表参政观察

郎佩娟

【摘要】企业家既是企業经营者、组织者和风险承担者，也是社会进步的重要推动力量。在我国，企业家群体伴随改革开放和市场经济的发展而形成，他们中的一些人有人大代表的身份，成为直接影响政治的渐趋强势的力量。文章从我国社会结构变化这一宏观背景切入，指出了企业家参政的趋势和最高形式，归纳了企业家人大代表参政的具体方式，分析了企业家人大代表参政中的问题，提出了解决这些问题的路径。所有这些观察都追求一个目的，就是使有担当的政治家和优秀的企业家在企业家人大代表身上实现完美统一。

【关键词】企业家 企业家群体 人大代表 参政

【中图分类号】D63                       【文献标识码】A

我国社会结构新变化：企业家群体的形成及其特点

改革开放后，由于制度变迁和社会发展，尤其是财产私有形式的出现，我国的社会结构发生了重大变化。对于这种变化和变化的具体情况，我国学界多有研究。比较有影响的研究成果之一是杨继绳所著《中国当代社会阶层分析》一书。该书参照财富、权力、声望等因素，将当代中国的社会结构从上到下划分为五个等级（阶层），即上等阶层、中上等阶层、中等阶层、中下等阶层、下等阶层。处于上等阶层的有政府高级官员、国有银行负责人、国有大企业经理、国有大事业单位负责人、大型私有企业主等;处于中上等阶层的有高级知识分子、中高层干部、中小企业经理、中小私有企业主、外资企业白领雇员、国家垄断行业员工等;处于中等阶层的有一般机关干部、一般文艺工作者、一般新闻工作者、企业中下层管理人员、个体工商业者上层等;处于中下等阶层的有农民、工人等;处于下等阶层的主要是指城乡贫困人口。上述研究成果提到的经理人员、私营企业主、国有大企业经理、大型私有企业主、中小企业经理、中小私有企业主等，就职业而言都可以纳入“企业家”的范畴。

在我国，企业家是伴随改革开放，尤其是市场经济的发展而快速崛起的一个社会群体。从财富、权力、声望角度看，我国企业家的特点主要有三：

第一，一些企业家占有大量财富。2013年度《财富》杂志“商界风云人物排行榜”，我国有四位企业家上榜，即腾讯公司CEO马化腾、百度公司CEO李彦宏、大连万达集团董事长王健林、SOHO中国CEO张欣。《财富》称，腾讯公司股价2013年以来飙升了61%，成为中国最有价值的民营公司，市值超过950亿美元，马化腾也借此成为中国科技界身家最高的企业家，估计净资产高达100亿美元。

第二，与公权力之间存在大量的相互。无论企业性质如何，企业都承担着诸多公共职能，例如提供就业机会、参与提供各种公共服务等，因而企业家既是公权力必要时的干预对象，也是试图对公权力施加影响的力量。随着我国市场经济的发展和企业家群体的壮大，企业家与公权力之间的互动将进一步增强。

第三，成长壮大和社会声望不断提升。由于历史和体制等原因，与国外企业家群体相比，我国企业家在战略、绩效、文化、管理、营销、领导力等方面还存在一定差距。但从整体看，我国企业家的职业声望处于不断提升之中。1993年10月，国务院发展研究中心、国务院研究室等单位发起建立了“中国企业家调查系统”。该系统跟踪调查显示，最近20年来，在市场化改革、经济增长和社会发展的过程中，中国企业家队伍也在沿三条主线不断成长，一是能力素质的提升，二是责任担当的扩展，三是企业家精神的弘扬与企业文化的蕴育。2006年，一批具有社会责任感的企业家联合发起成立了“中国企业社会责任同盟”。该联盟是迄今为止中国CSR领域最具影响力的非政府组织，在致力于企业社会责任本土化的同时，极大地提高了中国企业家的社会声望。

企业家参政趋势和最高形式

从政治规律上看，有参政需求和参政资源，参政就会成为一种必然。企业家的上述三个特点同时反映了企业家的参政需求和参政资源。首先，企业家有参政需求。企业家群体也可以被看作是一个利益群体，这一群体的存在与发展、利益获取与维护等，需要有良好的政治、行政环境，而良好的政治、行政环境是通过企业家与政治家之间的互动得到的。在这种互动中，企业家的主动性可以使企业利益得到更好表达和更多重视。其次，企业家有参政资源。金钱财富、公共职能、社会声望是企业家参政的三大资源。企业家参政的最高形式是当选人大代表，并以人大代表的身份参政。理由主要有二：第一，我国的根本政治制度是人民代表大会制度，人民通过选举自己的代表组成人民代表大会，行使国家权力。第二，人大代表享有法律赋予的各项权利，包括参加会议权，审议权，发表意见权，提出议案权，提出质询案、罢免案权，提出建议、批评、意见权，选举权，表决权等。这些权利使得人大代表的参政更加直接、便捷，更直接地影响法律和公共政策的制定。

从我国人大代表的结构看，随着企业家群体的形成和壮大，企业家人大代表的数量也在增加。在我国各级人大代表中，企业家人大代表的人数位列第二，仅次于党政军官员人大代表人数。据统计，在2987名十一届全国人大代表中，党政军官员占50%以上;企业家约占20%;科、教、文、卫、体、工人、农民等约占30%。对全国人大代表中的企业家人大代表作地域分析发现，山东省企业家人大代表数量最多，占本省全国人大代表的比例为35.36%，仅比官员占比少3个百分点;企业家人大代表占比30%以上的省份，从第二到第五依次是：河北省33.88%;湖南省32.20%;辽宁省31.82%;河南省30.72%。这些省份企业家人大代表占比高，与这些省份的经济发展状况密切相关。另据统计，在2987名十二届全国人大代表中，党政军官员占64%;企业家占23%;科、教、文、卫、体高级专业人士占9%;基层工人农民等占4%。企业家人大代表数量的增加和占各级人大代表比例的提高，大大增加了企业家人大代表的影响力。

企业家人大代表参政的具体方式

与其他人大代表的参政方式相同，企业家人大代表可以在人民代表大会召开期间行使参政权，也可以在人民代表大会闭会期间行使参政权。企业家人大代表会议期间常用的参政方式主要有四种：

提出议案。按照《人大机关公文处理办法》的定义，议案是指根据法律规定，依据法定程序，提案人向人大及其常委会提请审议的事项。提出议案是人大代表的法定权利和履职的重要工具。人大代表提出的议案有两种走向，一种是进入人大会议审议程序，一旦表决通过就会产生效力;另一种是不进入人大会议审议程序，会后转送有关国家机关处理。我国法律对议案主体、议案内容和议案提出程序等问题都有明确的规定。

就议案主体而言，议案可以由代表团提出，也可以由代表联名提出。全国人大议案应当由30名以上代表联名提出，县级以上地方人大议案应当由10名以上代表联名提出。就议案内容而言，议案事项不能超越本级人大及其常委会的职权范围。依据《全国人民代表大会代表议案处理办法》的规定，下列事项可以作为代表议案提出：制定法律、修改现行法律、解释法律的议案;需要由全国人大及其常委会决定的有关宪法实施中的重大问题的议案;应当由全国人大及其常委會决定或者批准的其他事项的议案。下列事项不应当作为代表议案提出：国务院行政管理职权范围内的事项;应由地方各级人民代表大会和地方各级人民政府处理的地方性事务;人民法院和人民检察院审判权、检察权范围内的事项;政党、社会团体、企业事业组织和个人的事务;其他不属于全国人民代表大会及其常务委员会职权范围内的事项。就议案提出程序而言，为了保证议案的质量，使议案符合法律规定的结构（案由、案据、方案）、载体等要求，人大代表提出议案之前要进行视察、专题调研等活动， 在认真酝酿和充分准备的基础上提出议案。

企业家人大代表处于市场经济发展前沿，对产业政策、产业发展、企业运行和市场需求等情况了解最多，体会最深，所提议案大多涉及产业政策和发展。例如，在无锡市十五届人大一次会议上，企业家吴惠明等22名代表提出了《关于制定〈无锡市促进实体经济产业升级发展条例〉的议案》。会议将该议案交由无锡市人大法制委员会进行审议，审议结果向市人大常委会报告。法制委员会对办理该议案十分重视，通过座谈会、论证会、资料收集等方式，对议案所提立法建议的必要性、可行性进行了调研论证。法制委员会于2012年7月19日召开全体会议对该议案进行了审议，并于8月3日向市人大常委会主任会议作了汇报。该议案直接推动了促进无锡市中小企业发展的地方性法规的立法进程。

提出建议、批评和意见。按照《人大机关公文处理办法》的定义，建议、批评和意见是指人大代表向人大及其常委会提出，由常委会办事机构交由有关机关、组织研究处理并负责答复的事项。提出建议、批评和意见是人大代表的法定权利，也是人大代表履职和参加国家事务、经济和文化事业、社会事务管理的重要工作。人大代表在会议期间提出的建议、批评和意见由大会秘书处受理;在闭会期间提出的建议、批评和意见由人大常委会办事机构受理。我国法律对提出建议、批评和意见的主体、内容、程序等问题都有明确的规定。

就主体而言，建议、批评和意见可以由单个代表提出，也可由多个代表联名提出。联名提出的，领衔代表要采取适当方式，使参加联名的代表知晓建议、批评和意见的内容。就内容而言，依据《全国人民代表大会代表建议、批评和意见处理办法》的规定，人大代表要围绕国家发展大局，就政治、经济、文化、社会生活中的重大问题和人民群众普遍关心的问题，对全国人大及其常委会、国务院及其部门、最高人民法院、最高人民检察院等国家机关的工作提出建议、批评和意见。下列事项不作为代表建议、批评和意见提出：涉及解决代表本人及其亲属个人问题的;代转人民群众来信的;属于学术探讨、产品推介的;没有实际内容的;其他不应当作为代表建议、批评和意见的。就程序而言，人大代表应当在深入调查研究和全面了解情况的基础上提出建议、批评和意见。

企业家人大代表具有企业家和人大代表双重身份，因而企业家人大代表在会议期间和闭会期间提出的建议、批评和意见，可以突破企业利益而进入到更广阔的公共领域。事实也是如此。我国一些企业家人大代表提出的建议、批评和意见，就内容而言是比较广泛的。2013年十二届全国人大一次会议召开时，全国人大代表、腾讯公司董事会主席兼首席执行官马化腾提出了三项建议。建议一是“营造良好自主创新环境，促进科技创新企业发展”;建议二是“实施互联网发展战略，加快经济社会创新发展”;建议三是“将互联网企业‘走出去’提升为国家战略”。三项建议中的第一项，其内容已超越了互联网企业的发展而进入到创新型国家、创新型企业建设的层面。

发表意见。人大代表发表意见是指人大代表在会议期间对议案、报告等发表言论、提出见解。发表意见是人大代表的法定权利、义务和履职的常用工具。对于人大代表发表意见的权利，《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》第三条第一项规定：“人大代表出席本级人民代表大会会议，参加审议各项议案、报告和其他议题，发表意见”。对于人大代表发表意见的义务，前法第四条第二项规定：代表应当“按时出席本级人民代表大会会议，认真审议各项议案、报告和其他议题，发表意见，做好会议期间的各项工作”。为了保障人大代表的发表意见权，前法第三十一条规定：“代表在人民代表大会各种会议上的发言和表决，不受法律追究”。

因个人魅力、企业社会影响力、专业性等原因，有些企业家人大代表发表的意见受到更多关注。例如，十二届全国人大一次会议召开时，金山软件公司董事长雷军发表了“将互联网行业发展纳入国家战略，推动传统产业转型升级”的意见。他认为，在过去15年间，中国的互联网行业涉足传媒、软件、游戏、商务等行业，已经具备了巨大的产业规模，成为这些行业的颠覆性力量，且日益渗透到更多的行业，例如手机、金融等。鉴于互联网行业的优势和对经济发展、经济结构调整全局的带动性，我国要把互联网行业发展纳入国家战略，把握住互联网的时代机遇，用互联网行业的发展推动传统产业的转型升级。该意见经媒体报道后，引起广泛社会影响。

提出质询案。质询案是指人大代表、人大常委会组成人员在会议期间对行政机关、审判机关、检察机关提出质问并要求答复的一种书面文件。我国法律对提出质询案的主体、内容、答复等问题都有明确的规定。《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》第十四条规定：“全国人民代表大会会议期间，一个代表团或者三十名以上的代表联名，有权书面提出对国务院和国务院各部、各委员会，最高人民法院，最高人民检察院的质询案。县级以上的地方各级人民代表大会代表有权依照法律规定的程序提出对本级人民政府及其所属各部门，人民法院，人民检察院的质询案。乡、民族乡、镇的人民代表大会代表有权依照法律规定的程序提出对本级人民政府的质询案。质询案应当写明质询对象、质询的问题和内容。质询案按照主席团的决定由受质询机关答复。提出质询案的代表半数以上对答复不满意的，可以要求受质询机关再作答复”。

企业家人大代表领衔提出、且引发较大社会反响的质询案发生在2000年1月。2000年1月22日，广东省九届人大三次会议在广州举行。当天下午，由佛山团代表、佛山照明有限公司董事长、总经理钟信才领衔，共有25位代表联名向大会秘书处议案组提交了题为《对四会市在北江边建电镀城事件处理不当》的质询案，要求省环保局作出答复。质询案称：四会市在北江边建电镀城没有进行环境影响评估，未经批准就擅自接收18家电镀厂进驻建设是违法的。省环保局1999年8月就知晓此事，但迟迟不作处理，使事态发展越来越严重。到质询案提出之前，电镀城已有8家电镀厂建成投产，有7家电镀厂的废水未经处理直接排入北江，造成佛山市饮用水源严重污染。省环保局虽多次到四会市调查，但一直未依法处理。质询案提出后，经大会批准，2000年1月25日上午举行了质询会，由省环保局负责人到会答复。该负责人的答复是：从目前的检测看，污水处理全部达标，没有直接排入北江。对于这个答复，代表们并不满意。上午11时许，表决开始。经过两轮表决，最终表决结果是满意对不满意5∶23。质询会结束后，省环保局向四会市南江经济开发总公司发出了《关于要求四会市南江工业园电镀厂停止建设和调试的通知》。

企业家人大代表参政存在的问题及解决途径

企业家具有出类拔萃的见识和能力（尤其是创新能力），这使得企业家群体成为我国社会的精英群体。但是，由于多种原因，例如形成时间短、体制机制不完善、经不住各种诱惑等，我国企业家群体还存在这样那样的问题，其中的一些人甚至沦为罪犯。北京师范大学中国企业家犯罪预防研究中心，跟踪研究企业家犯罪问题，连续发布了2012、2013、2014年度《中国企业家犯罪报告》。该报告的企业家概念是指企业内部的高级管理人员，包括董事长、董事、经理、实际控制人、董事会秘书、财务负责人以及公司章程规定的其他高级管理人员。该报告统计数据的来源，一是媒体公开报道的企业家犯罪信息（2012、2013年），二是中国裁判文书网公布的刑事案件一审判决书（2014年）。报告收集的企业家犯罪案例2012年245例，2013年463例，2014年657例。

企业家人大代表身处企业家群体，因而企业家的共性問题在一些企业家人大代表身上也或多或少存在，包括企业家人大代表犯罪。王荣利在《中国企业家犯罪基本情况统计与分析》一书中根据媒体公开报道，收集了1990年至2008年221个企业家（企业主要经营管理人员，不包括银行等金融机构负责人）的犯罪案例。在221个犯罪的企业家中，担任过各级人大代表的有45个，占总数20.35%，其中担任过全国人大代表的有14个，占总数6.33%。91个国企企业家中，担任过各级人大代表的有19个，其中担任过全国人大代表的有7个。130个民营企业家中，担任过各级人大代表的有26个，其中担任过全国人大代表的有7个。

从企业家人大代表参政、履职情况看，存在的主要问题是“五不”，即不出席会议，不发表意见，不参加各项履职活动，不联系选民，不反映民意。一言以蔽之，一些企业家人大代表不履行或者不积极履行法定义务，常见的托词就是“工作忙”。这种托词在法律上、道义上都是站不住脚的。在法律上，按照《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》第四条的规定，人大代表有七项义务，即模范地遵守宪法和法律，保守国家秘密，在自己参加的生产、工作和社会活动中，协助宪法和法律的实施;按时出席本级人民代表大会会议，认真审议各项议案、报告和其他议题，发表意见，做好会议期间的各项工作;积极参加统一组织的视察、专题调研、执法检查等履职活动;加强履职学习和调查研究，不断提高执行代表职务的能力;与原选区选民或者原选举单位和人民群众保持密切联系，听取和反映他们的意见和要求，努力为人民服务;自觉遵守社会公德，廉洁自律，公道正派，勤勉尽责;法律规定的其他义务。据此，人大代表不履行或者不积极履行法定义务是一种违法。在道义上，人大代表不是荣誉称号，而是一种深厚的信任和沉重的责任。某人当选人大代表，同时也意味着他身上承载了选民的信任和代议的责任。如果他当选后不履行或者不积极履职法定义务，他不仅违背法律，同时也辜负了选民的信任，欠下了选民巨额的道德债务。

企业家人大代表履职中的“五不”，很大程度上源于企业家人大代表政治使命和公共责任意识缺失，不能正确认知和处理双重身份的关系，认同企业家身份多，认同人大代表身份少;以企业家身份活动多，以人大代表身份活动少;谋求企业利益多，谋求选民和公共利益少。解决这一问题，需要企业家人大代表彻底转变观念和行为方式。从法理上说，企业家一旦成为人大代表，他的企业家身份就降到了次要地位，而民意代表身份就升到了主要地位。如果企业家人大代表不作这样的转变，不履行人大代表义务，甚至利用人大代表身份谋求私利，则应当依法被罢免或者终止代表资格。

解决企业家人大代表参政中的问题，除本人转变观念和积极履行人大代表各项义务外，其根本路径是严格执行《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》、《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》、《全国人民代表大会组织法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等法律，尤其要严格把住人大代表选举和监督环节。

第一，严格把住人大代表选举环节。从现实情况看，我国一些地方在人大代表选举中存在严重违法。2012年12月28日至2013年1月3日，湖南省衡阳市召开十四届人大一次会议，527名市人大代表出席会议。在差额选举湖南省人大代表的过程中，发生了以贿赂手段破坏选举的违法案件。经查，有56名当选的省人大代表存在贿选行为，涉案金额人民币1.1亿余元;有518名市人大代表收受钱物。案发后，湖南省十二届人大常委会六次会议作出决定，确认以贿选当选的56名省人大代表当选无效并予以公告;衡阳市有关县（市、区）人大常委会会议分别决定，接受512名收受钱物的市人大代表辞职。其他6名收受钱物的市人大代表因调离本行政区域已终止代表资格。事实证明，有的人大代表不履行法定义务乃至道德败坏、腐化堕落、违法犯罪等绝非偶然。这些人原本就不具备当选人大代表的条件和能力，只是靠违法手段才谋得了人大代表的头衔。这样的人当人大代表，不履行法定义务不足为怪。因此，把住人大代表选举关，有利于从源头上预防人大代表履职中的不作为和其他违法违纪行为。

第二，严格监督人大代表，尤其要严格监督人大代表履行义务的情况。《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》等法律，对监督人大代表有明确规定。该法第四十七条规定：“选民或者选举单位有权依法罢免自己选出的代表”。第四十八条规定：“代表有下列情形之一的，暂时停止执行代表职务，由代表资格审查委员会向本级人民代表大会常务委员会或者乡、民族乡、镇的人民代表大会报告：（一）因刑事案件被羁押正在受侦查、起诉、审判的;（二）被依法判处管制、拘役或者有期徒刑而没有附加剥夺政治权利，正在服刑的”。严格监督人大代表是督促人大代表积极履职和预防人大代表腐败的最有力手段。

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