我国枢纽型社会组织的功能特征、建设现状及发展趋势

2015-09-10石晓天

理论导刊 2015年5期

摘要：枢纽型社会组织作为政府认定的社会组织，是中国特有的一类社会组织实践形态，具有代表性、排他性、整合性、服務性和过渡性特征。经过几年的探索，北京、上海、广东等地构建了具有各地特色的枢纽型社会组织体系。着眼未来，政府应该建立完善枢纽型社会组织认定、管理、监督、评估的工作机制，枢纽型社会组织也应该完成由政府认定到社会认可的支持性社会组织的转型。

关键词：枢纽型社会组织;功能;特征;现状;发展趋势

中图分类号：C9122

文献标志码：A

文章编号：1002-7408（2015）05-0085-04

基金项目：广东省哲学社会科学规划共建项目“枢纽型社会组织的培育与建设——以广东省工会组织为例”（GD12XGL23）阶段性成果。

作者简介：石晓天（1962-），女，湖南岳阳人，南华工商学院劳动关系研究所所长，教授，研究方向：劳动关系、工会工作。

一、枢纽型社会组织的提出背景、概念界定及作用意义

（一）提出背景

2006年，中国共产党十六届中央委员会第六次全体会议通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中首次出现“社会组织”的提法，其后，各地民政部门陆续将原来的民间组织管理局更名为社会组织管理局，在行政上将称为民间组织的社会团体、民办非企业、基金会三类组织改称为社会组织。各地还新设置了由同级党委或党委与政府共同负责的下设工作机构——社会工作委员会（以下简称社工委）。2008年，北京市社工委出台《关于加快推进社会组织改革与发展的意见》，首次提出了枢纽型社会组织的概念，并于2009年认定首批工青妇等10家社会团体为枢纽型社会组织，到目前为止，已先后认定了四批枢纽型社会组织，其目的是政社分开、管办分离，创新社会组织管理体制，让枢纽型社会组织在社会组织发展、服务和管理中充分发挥其枢纽职能（崔玉开，2010），通过改变治理主体的方式来推动治理方式的改进，构建枢纽型社会组织工作体系（高勇，2013）。广东2005年开始积极探索社会服务类的社会组织直接登记制度，降低社会组织准入门槛，以枢纽型社会组织建设推动群团组织改革（罗勉，2012）;2014年经过申报、评审等程序认定了一批枢纽型社会组织，推动建设有特色的枢纽型社会组织工作体系。总之，枢纽型社会组织的认定由北京首创，其他省市跟进，作为社会组织改革的切入点，政府和各人民团体投入大量人力物力开展自上而下的枢纽型社会组织建设。

（二）概念界定

枢纽型社会组织属于社会组织的范畴。社会组织有广义与狭义之分，本文取狭义之论，即指依据国家法律法规，在政府社会组织管理部门登记注册的社会团体、民办非企业单位和基金会三类组织。

枢纽型社会组织是一个具有中国特色的新名词，北京市社工委在2009年颁布的《关于构建市级“枢纽型”社会组织工作体系的暂行办法》中，明确指出枢纽型社会组织是指由政府相关机构认定，在对同类别、同性质、同领域社会组织的发展、服务和管理中，在政治上发挥桥梁纽带作用、在业务上处于龙头地位、在管理上由政府授权承担业务主管的联合型社会组织。《广东省社工委关于构建枢纽型组织体系的意见》中提出枢纽型社会组织“是指通过政府部门认定的，在现有社会组织体系中处于枢纽地位，通过健全的组织系统和有效的服务支持，加强统筹协调与纽带联系，实现同类型、同性质、同领域社会组织的孵化培育、协调指导、合作发展、自治自律、集约服务、党团管理的联合性社会组织”。由此可见，两地政府对枢纽型社会组织的定义在表述上尽管有差异，但主要还是依从功能定位，北京市提出枢纽型社会组织应具备“三大功能”，广东省则扩展为“六大功能”。

综上，枢纽型社会组织是在同类别、同性质、同领域的社会组织中发挥政治引领、业务指导、服务提供、孵化培育、承担管理等功能，经过一定的程序，由各地社会管理领导机构认定的社会组织或社会组织联合会。

（三）作用意义

1促进社会管理模式转型。枢纽型社会组织的提出，与政府改革社会组织登记管理办法同步进行，是政府简政放权的举措之一，标志着我国由“国家法团主义” 的社会管理模式向“社会法团主义” 的社会治理模式转型（崔玉开，2010），或者说是从统治向治理转型的过程（蔡禾，2012）。政府通过购买服务、购买项目、购买社工等方式，与枢纽型社会组织及其他社会组织建立合作伙伴关系，有利于整合和凝聚更多的社会力量参与社会治理与社会建设。通过枢纽型社会组织，建构有序的利益表达渠道，重构国家和社会的关系，化解日益尖锐的社会矛盾，为深化社会领域的改革创造稳定的社会条件。

2有利于社会组织发育。枢纽型社会组织处于政府和社会组织中间，上联政府下通其他社会组织形成枢纽关系，向上承接国家的政治信任，向下凝聚社会认同。政府管理社会组织的部分职能转移到枢纽型社会组织，由其发挥引导、资源、项目、服务、管理等多项功能，破解了社会组织双重管理体制对社会组织发展的制约，给社会组织开放了更多的活动领域和空间，可以培育孵化更多的草根社会组织，提升社会自组织能力，激发社会组织的活力，提供社会发育的组织基础（汤丹阳，丁凯，2013;姚迈新，2012）。

3推动社会建设与发展。枢纽型社会组织是我国特有的一种社会组织形态，它的出现是当前社会建设的迫切需要，是改善国家与社会关系的切入点，是社会建设与发展的突破口。国家经济发展和社会改革，需要稳定的社会环境。利益多元分化的社会极易导致群体间的利益冲突，草根社会组织由于难以进入社会治理的权力体系，力量较弱，很难成为利益代表，因而需要有更多具有代表性的枢纽型社会组织进入社会治理体系，通过利益协商有效化解社会矛盾，使社会建设与发展在稳定有序、风险可控的情况下进行。

二、我国枢纽型社会组织的发展现状与存在问题

（一）枢纽型社会组织的形成、类型及特征

从北京、上海和广东的实践来看，枢纽型社会组织既可以由现有社会组织转型发展而来，如行业协会大都以这样的方式构建枢纽型组织，工青妇等群团组织、以居委会为核心的社区社会组织、宗教机构、品牌慈善机构或慈善基金都可通过去行政化转型为枢纽型社会组织（金心异，2014）;也可以通过整合同类社会组织形成联合性的枢纽型组织，像广东省各级工会组织成立职工服务类社会组织联合会;还可以由社会自然形成，如中山市自游人组织，完全是民间自发形成。北京市是政府强力推动并积极认定，广东的做法则是政府引导与社会自发形成相结合，既可同类聚合，也有自然形成等多种模式（罗勉，2012）。

从组织形态对枢纽型社会组织进行分类，可分为联合型和独立型;从枢纽型社会组织形成的过程划分，则可分为政府主导型和民间自发型;若从活动领域来分，枢纽型社会组织几乎涵盖各行各业，如经济类、科学技术类、学术类、救助类、公益慈善类等;从面向的服务对象分，则可分为职工类、青少年类、妇女儿童类、特殊群体类等。

枢纽型社会组织应该具有萨拉蒙对非营利组织概括的五大特征：组织性、民间性、非营利性、自治性和志愿性，但它作为社会组织的一种特殊形态，又具有一般社会组织不具备的特殊性：一是对同类社会组织的代表性，二是获取社会资源的排他性，三是对各种资源的整合性，四是服务同类社会组织的服务性（崔玉开，2010，王鹏，2014），五是社会组织发展阶段具有的过渡性。

（二）枢纽型社会组织的发展现状

从全国范围来看，北京、上海和广东对枢纽型社会组织建设各自进行了有意义的探索，引领了风尚之先，发展出具有不同特色的枢纽型社会组织建设体系，它们的做法对于认识了解枢纽型社会组织发展现状及未来发展趋势具有重要价值。

1北京市构建以人民团体为骨干的枢纽型社会组织工作体系基本框架。2008年北京市委市政府出台社会建设“1+4”文件，2009年认定第一批枢纽型社会组织，到2014年7月底北京市社会建设工作领导小组已分4批共认定36家市级枢纽型社会组织（骆倩雯，2014），并拓展枢纽网络向区（县）、街道（乡镇）扩展，基本形成分类管理、分级负责的“枢纽型”社会组织工作网络（见图1所示）。

北京市及其区县、街镇认定枢纽型社会组织的标准和程序是由同级政府制定的有关构建“枢纽型”社会组织工作体系的暂行办法规定，只需经过自主申报，领导小组或社工委批准并认定即可，没有第三方评审的过程。

图1北京市枢纽型社会组织工作网络示意图

在市委市政府的积极推动下，市级枢纽型社会组织全部建立了党建工作委员会，将党联系群众的“桥梁纽带”延伸到了社会组织中。截止到2013年底，已在全市社会组织中建立党组织2373个、党建工作小组236个。工青妇等人民团体努力挖掘自身潜力，拓展资源和活动空间，加快了自身组织建设，提升了服务能力。通过打造公益活动品牌，开展能力建设，购买服务项目，约定共同行动形成联动机制等方式，形成聚合力。三级枢纽型社会组织将26000多家社会组织凝聚在周围，发挥了联系、服务和管理社会组织的作用，基本实现了社会组织全覆盖（广东省社会工作委员会，2013）。

2上海自下而上进行枢纽型社会组织建设的探索。到目前为止，上海并未大张旗鼓地自上而下进行枢纽型社会组织建设，而是尝试走了一条不同于北京的社会组织发展道路，以枢纽型社会组织服务中心作为探索的起点，区街先行，多条腿走路。2007年，静安区率先成立了区社会组织联合会，后相继在5个街道成立社区（街道）社会组织联合会以及区级劳动、文化、教育等社会组织联合会，这些枢纽型社会组织与社区内同领域的社会组织和小微社会组织联系起来，将所有的社会组织都纳入了管理和服务网络，形成了“1+5+X”枢纽型社会组织管理模式（见图2）。由于这种枢纽结构既涉及不同地域，又涉及不同领域，因而也被称为混合类枢纽型社会组织（张大明，2012）。

图2静安区枢纽型社会组织结构示意图

（该图根据中国社会组织网和北京社会建设网上相关信息绘制）

2009年上海市委市政府办公厅印发《关于进一步加强本市社会组织建设的指导意见》，提出分类建设、分类扶持、分类管理的基本思路，明确依托人民团体、群众团体以及联合会等综合性社会组织，推进枢纽式管理，构建社会组织党建、业务建设和合作共治的平台，逐步形成社会协同治理机制。但是枢纽型社会组织的探索仅限于区级层面，市一级的枢纽型社会组织建设尚未启动。这种自下而上构建枢纽型社会组织的做法取得了良好的效果，截止到2013年底，上海每万户籍人口拥有的社会组织数量是全国平均数的2倍，静安区每万户籍人口拥有社会组织14家，是上海平均数的2倍、全国平均数的4倍（文汇报，2013）。

3广东建设具有特色的枢纽型社会组织体系。2006年，广东省在全国率先取消行业协会业务主管单位，实行“五自四无，①行业协会管理办法，社会组织双重管理体制开始破冰。2008年，又将异地商会、公益服务类社会组织和部分经济类社会组织的业务主管单位改为业务指导单位，进一步扩大改革的范围。广东省委省政府2011年出台《关于加强社会建设的决定》，成立了广东省社会工作委员会，制定了加强社会建设的7个配套文件（并称为“1+7”文件），提出“构建枢纽型社会组织工作体系，强化工青妇等群团组织的社会服务功能”;2012年7月1日起全面实施社会组织直接登记（方向文，谢燕妹，2013）。

广东省对枢纽型社会组织的认定较为慎重，2013年5月准备就《广东省省级枢纽型社会组织认定办法》向社会公开征求意见并通过后，拟定2013年8认定首批省级枢纽型社会组织（雷辉，2013），但到目前為止并未见名单出炉。广州在2014年5月认定本市首批16家枢纽型社会组织（冯芸清，2014）。广州市认定过程较为严谨，成立了由市社工委、市编办、市总工会、市妇联等政府部门和社会团体相关人员组成的评审组委会，评选条件较为具体，评选过程由发布公告、自主申报、联名推荐、资格审核、专家推荐、综合评审、社会公示、公布确认等构成。中山市于2014年6月认定第一批7个枢纽型社会组织。中山市认定方式更为科学，认定委员会委托第三方机构，由其组织专家对申报单位进行评审，评审过程除根据申报材料进行初审外，还要求申报者进行当面陈述，专家提问，最后通过对申报单位进行实地核查后方确定（罗丽娟，2014）。

广东经济发展的不平衡导致各地枢纽型社会组织发展也呈现不平衡状态。珠三角地区的广州、深圳、中山、顺德、珠海等地探索枢纽型社会组织建设起步较早，发展较快，各有特色;粤西粤北相对弱一些。广东在枢纽型社会组织建设上和北京的做法有一些区别，步子迈得较稳，形成了自己的特色。

綜观北京、上海和广东三地枢纽型社会组织建设，具有不同的特点。北京更多地从政治上考量，较为重视枢纽型社会组织的党建工作和其承接政府管理其他社会组织的职能，因而政府自上而下的主导力量较强，认定的标准和程序相对简单，主要由同级社工委进行认定，在市级社会组织的认定上有一定偏好，主要是过去体制内的社团和官办协会等。上海在枢纽型社会组织建设中较早开始采取区街试点的方式，各区枢纽型社会组织的发展参差不齐，目前还未形成较成熟的模式在全市推广铺开，发展速度稍慢。广东既发挥政府的主导作用，又强调激发社会的自主性，因而在枢纽型社会组织建设中将政府和社会结合起来，引入了适度的竞争，在枢纽型社会组织的认定标准和认定程序上较为科学严谨，引入了第三方评审，认定的枢纽型社会组织具有一定的公信力，正在形成既有竞争又有合作的社会组织服务管理体系。

（三）枢纽型社会组织建设中存在的问题

枢纽型社会组织建设起步时间不长，各地在实践探索中暴露出一些问题，主要表现在以下几方面：

1枢纽型社会组织的目标与功能不匹配。枢纽型社会组织向上承接政府一定的管理职能，向下引导、联系、服务、培育和管理其他社会组织，是改革双重登记管理体制，实现社会组织发展目标的举措。但在政府和社会组织间增加一个新的管理层级，若缺乏竞争环境，容易导致枢纽型社会组织在联系社会组织时，不是力争扩大枢纽范围而是能少就少，工作方式仍以行政与资金推动为主，增加了管理的行政化风险（杨丽，2012）。枢纽型社会组织的认定完全由政府说了算，没有得到社会组织的认同，且较多地考虑到政治因素，弱化了其管理和服务的功能，导致其三项功能的失衡，使得枢纽型社会组织在建设过程中偏离其既定目标（姚新迈，2014）。从对北京的个案分析，枢纽型社会组织存在与政府职责边界不清、资源整合配置低效等问题（李璐）。

2枢纽型社会组织的认定、考核评估和监督机制不健全。枢纽型社会组织由政府指定，但北京的认定标准却没有为社会组织认可，认定程序中也未引入第三方评审的机制，社会组织从业人员对政府自上而下认定枢纽型社会组织的做法存在不同的看法，这样会对枢纽型社会组织建设产生消极后果（尹志刚，李泓，2009）。只有简单的行政认定和资金投入，不对被认定的枢纽型社会组织进行科学的考核评估，也没有相应的监督机制，不仅不能评价社会组织建设的效果，也没办法评估投入公共财政资金和资源的使用效率，从而无法形成动态的进入与退出机制，认定了就一劳永逸，就会形成一批垄断行政资源和社会资源的组织，挤压一般性社会组织的生存与发展空间（余永龙，刘耀东），社会组织发展和社会建设的目标就无法实现。

3枢纽型社会组织的自身能力不够。从各地被认定的枢纽型社会组织的构成来看，大都是官办的社会组织，除行业协会较早与政府脱钩，采取市场化运作外，其他类别的枢纽型社会组织尤其是人民团体，无论是在资源获取、工作联系、服务提供等方面仍有较强的路径依赖，对如何在社会建设中发展枢纽功能与作用的认识也不全面，获取资源的渠道较为单一，对服务对象的需求不了解，沿用传统的工作方式与手段，人员的自身素质与能力无法与枢纽型组织的要求相匹配，专业性欠缺，难以全面履行引领、服务与管理的多项职能（余永龙，刘耀东，2014），需要枢纽型社会组织不断加强自身能力建设，加快组织的转型，以适应社会发展的要求。

三、我国枢纽型社会组织未来的发展趋势及政策建议

枢纽型社会组织是一种由双重管理到单一部门管理的过渡办法（郭道久，董碧莹，2014），是从“体制内”“官办”“行政指定”的组织类型向支持性社会组织转型的一种过渡形态（姚迈新，2014），是能动社会和公民社会生成的前置环节或者过渡阶段（丁阳，2013）。不容否认，在由国家统合主义向社会统合主义转型的过程中，枢纽型社会组织具有独特的价值，可以发挥很大的作用：在政治可靠、风险可控的前提下，消除政府的疑虑，促进社会组织的发展和公民社会的发育，实现平稳过渡。当社会更加成熟，公民社会初步形成之时，枢纽型社会组织的使命也就完成，无须政府的强力推动，社会就会按照它自身的逻辑和规律正常运行、良性发展。因此，枢纽型社会组织未来的发展趋势从数量上看，将全面履盖社会各领域的社会组织;从自身发展上看，它们也将完成由政府认定、政策扶持到社会认可、自我发展的支持性社会组织转型过程。

枢纽型社会组织建设是一个系统工程，需要做好顶层设计。各地政府应该构建一套完整的枢纽型社会组织工作机制，将政府主导性和民间自主性结合起来，纠正当前枢纽型社会组织建设中存在的目标与功能之间的偏差。枢纽型社会组织工作机制包含科学的认定标准、公正的认定程序、规范的资金使用管理、公开的社会监督、严格的考核评估制度、动态的进入与退出机制等制度。具体而言，认定标准的设计应由政府相关部门、本领域的专家学者和社会组织代表共同完成，标准尽可能量化可操作;认定评审和考核评估应该聘请第三方机构公开进行，公开评定过程和结果;设置合适的枢纽型社会组织冠名年限，到期应进行严格的考核评估，评估合格的可以继续冠名，否则取消枢纽型社会组织称号，对枢纽型社会组织实行动态管理。

枢纽型社会组织是社会治理的重要参与力量，需要在法制环境下，加强与政府和其他社会组织的合作，动员社会公众的广泛关注和参与。重塑组织的价值理念，完善组织治理结构，加强自身能力建设，不断创新工作机制和工作方法，枢纽型社会组织方能在社会组织建设和社会发展中发挥更大的作用。

注释：

①“五自四无”，即自愿发起、自选会长、自筹经费、自聘人员、自主会务，无行政级别、无行政事业编制、无行政业务主管部门、无现职国家机关工作人员兼职。

参考文献：

[1]崔玉开.“枢纽型”社会组织：背景、概念与意义[J]，

甘肃理论学刊，2010，（5）.

[2]高勇. 治理主體的改变与治理方式的改进——“枢纽型”社会组织工作体系的内在逻辑[J].北京社会科学，2013，（2）.

[3]罗勉.广东出台构建枢纽型组织体系新政[N]. 中国经济导报，2012-12-13.

[4]蔡禾.从统治到治理：中国城市化过程中的大城市社会管理[J].公共行政评论，2012，（6）.

[5]汤丹阳，丁凯.社会建设与社会进步的组织基础——关于枢纽型社会组织建设的对话[J].中国机构改革与管理，2013，（6）.

[6]姚迈新.“枢纽型”社会组织：目标偏离与防范[J].广东行政学院学报，2014，（2）.

[7]金心异.四种枢纽型社会组织[N].21世纪经济报道，2014-03-21（06）.