改进完善地方政府立法过程中公众参与机制探讨

摘要：在地方政府立法程序中引入公众参与，是加强政府执政能力建设、提高政治回应能力、确保法律施行实效的重要途径。我国当前地方政府立法公众参与机制尚存在诸多问题，不利于民主法治建设。近年来北京市公众参与政府立法的实践颇具代表性，很大程度上反映了我国地方政府立法过程中公众参与的实际状况。文章以其为研究个案，并基于相关调研探讨了地方政府立法过程中公众参与的缺陷与不足，提出了我国地方政府立法中公众参与机制的完善路径。

关键词：地方政府立法;公众参与;北京市;公众参与机制;制度化建设

中图分类号：D927

文献标志码：A

文章编号：1002-7408（2015）05-0004-05

基金项目：教育部人文社会科学研究青年基金项目“基于异体评估和结构方程模型（SEM）的政府绩效评估体系构建研究”（11YJC810011）;辽宁省社会科学规划基金重点项目（L12AWJ003）;河北省社科基金项目（HB13ZZ013）;河北省高等学校人文社会科学研究项目（SQ131001）。

作者简介：王琳（1980-），女，河北唐山人，河北大学政法学院副教授，硕士生导师，东北大学文法学院博士研究生，主要从事民事诉讼法、行政法治研究。

地方政府立法，是国家立法的一个重要组成部分，它关系到政府的执政能力和管理水平，而在政府立法的过程中，研究及探索如何有效吸纳社会公众的声音，意义重大。一方面，立法者需要通过有序有效的正式沟通程序证明自己的正当性，即客观性（真实性）和主体性（可接受性）;[1]另一方面，社会公众在政府立法这一使其牵涉或可能牵涉其中的重大决策事项中也需要寻求一个利益表达的平台借以发声。在公共行政学领域，政策分析专家关注两个基本问题：第一，决策是谁做出的;第二，决策到底是怎样做出的。[2]相对而言，法学对“法何以为法”的立法决策过程的研究较为薄弱。在多元利益矛盾复杂的时代，让公众参与地方政府立法是政府与公众双方牵制、博弈、互动、配合的良性选择。因此，如何让沟通变得科学有序、使利益表达与整合变得和谐有效，是一个重要的研究课题。

探究公众参与政府立法的真实状态与实效，有必要通过案例研究方法，以某一地区范围作为基点进行具体分析。作为公众参与地方政府立法的较早先行者，北京市在2002年就开始在政府立法过程中探索、推行公众参与工作，因此具有鲜明的代表作用。本文即从北京市相关实践案例入手，主要采取访谈法和问卷调查法，以期通过个案的分析研究寻求改进完善我国地方政府立法过程中公众参与机制的路径方略。

一、北京市政府立法过程中公众参与实践调研概况

（一）调研设计和实施过程

1访谈对象的选择。访谈对象应该符合三个条件：首先，访谈对象应该对研究者的研究对象有一定了解;其次，访谈对象愿意接受访谈;第三，参与本研究访谈的人员代表着不同的利益方，他们的观点也各有不同。本研究中的访谈对象主要包括下列人员：北京市市民、北京市政府立法相关人员以及公共管理专家等。

2访谈设计。在公众参与本地政府立法过程中，什么是最重要的？价值、类型、方法抑或候选人的选择？围绕这些问题，研究者专门设定了一些提问，期望通过这些提问从访谈对象中得到有关研究专题的更深入的回答。特别对于提问者来说，这些设计的问题相互关联，能够使访谈始终围绕研究主题。问题同时还能引导回答问题者进行更深入的思考并作出清楚的回答。这些相关联的问题的目的是对研究主题进行定性，描绘出研究主题的背景，提示出访谈者在回答问题时表述的确切含义。这样，研究者才能为地方政府在制定规章时如何有效地实现公众参与提出有质量的建议。

3访谈过程。研究者首先向参与访谈者介绍地方政府立法中公众参与的意义和现状，然后自然地引导出提问。这些相互关联的提问用来判断回答者的观点，并促使回答者就如何改善规章制定中公众参与进行更多思考。在访谈进行中，对于研究者来说，根据既定的问题提问，同时保证提问的灵活性和问题的连贯性也是非常重要的。

基于研究人员与不同的访谈对象间的距离，访谈选择了以下三种方式进行。一是面谈。这是最主要的访谈方式。通过与接受访谈者进行面对面的交流，可以观察访谈对象的表情、身体语言和其它反应。二是网络访谈。对那些接受面谈有困难的研究参与者，笔者通过EMAIL的方式将问题发送给接受访谈者并回收答案或利用微信、QQ、MSN等方式进行网络访谈。三是对那些并不适合面谈，也不方便通过网络进行访谈的，选择电话访谈。通过一个又一个的访谈，研究者得到全面而有一定深度的资料。

（二）北京市政府立法过程中公众参与的现状及进展

基于访谈分析与对已有文献的分析总结，笔者对于北京市公众参与地方政府立法的现状简要概括与分析如下：

第一，北京市公众参与政府立法的工作机制初步形成。经过多年的地方政府立法实践，目前在北京市政府立法过程中已经形成了通过召开座谈会、专家咨询和论证、内部征求意见、基层调研、公众征求意见等形式多样的公众参与政府立法的工作机制。

第二，网络沟通已成为公众参与的主要方式。作为公众参与的一种方式，北京市更为倾向通过网络开展公众参与政府立法工作，充分发挥其具有参与范围广、程序灵活、方便快捷等特点。在近些年北京市公众参与政府立法过程中，网络沟通这一现代化公众参与方式占有越来越重要的位置。

北京市人民政府法制办公室从2002年9月开始，在政府法制办公室网站以及首都之窗网站公开征求市民对北京市地方性法规、规章草案的意见和建议。并于2003年年中，制定了《北京市人民政府法制办公室关于地方性法规规章草案公开征求意见的若干规定》，明确规定了相应的工作职责、工作流程以及对市民意见和建议的处理方式等内容。北京市政府立法过程中通过网络公开征求市民意见和建议主要经过以下几个环节：首先是法规规章草案刊登;其次是公开征求市民意见;最后是汇总反馈。公开征求意见工作结束后，对该项草案被予以及时撤换，随后由承办处室对收集到的意见和建议进行整理、分析和研究，所有市民提交的意见将被妥善保存。对于所提意见类型比较集中或者具有较高参考价值的意见和建议，承办处室通过单独复函或者电子邮件等形式个别回复当事人;对于其他意见和建议的吸收采纳情况，政府法制办公室通过门户网站或者定期召开新闻发布会的形式向社会公布。据统计，自2002年9月至2008年12月，通过北京市政府法制办公室网站累计公开征求意见法规规章草案96件，其中地方性法規草案44件，政府规章草案52件，网站累计征求市民意见达19755人次。

第三，公开征求意见的形式多样，范围逐渐扩大。过去北京市政府立法在征求意见过程中多以召开专家座谈会为主，而随着政府法制工作的不断开展以及公开征求意见工作的不斷深入，相应工作形式也扩展为召开座谈会、专家咨询和论证、内部征求意见、基层调研以及通过网络、报刊开展公开征求意见并重的模式。以《北京市商业零售经营单位安全生产规定（草案）》为例，该草案在政府法制办公室网站公开征求意见的同时，还采取在《北京日报》上刊登草案全文、召开专家论证会、深入基层调研等多种形式，不断扩大征求意见工作的范围和程度。

第四，社会公众所提交意见的质量在不断提高。随着依法治国、依法行政以及普法工作的不断开展，市民的法律意识和法律素养普遍提高。在公开征求意见过程中，市民所提交的意见和建议的法律性和针对性不断提升。例如：在2008年《北京市公共场所禁止吸烟范围若干规定（草案）》公开征求意见过程中，市民万先生通过网络提出“鉴于爱国卫生运动委员会的机构和人员设置可能无法真正实现对违法行为的查处，应当加强对违法行为的处罚力度”的建议。针对这种情况，有关方面在立法过程中给予了充分的考虑并将意见体现在草案的具体条款上，在正式《规定》中将执法权限的规定修改为“市或者区、县爱国卫生运动委员会办公室可以委托市或者区、县卫生局实施前款规定的行政处罚”。

从北京市公众参与地方政府立法现状分析中，我们可以看出，与全国总体情况相比较，北京市公众参与地方政府立法情况处于较为领先发展的地位。在全国范围内，北京市率先于2002年6月开始施行《北京市人民政府规章制定办法》，而后全国各地相继了出台了规定公众参与地方政府立法的地方政府规章。同时，在公开征集意见方面，北京市也已经实行了从征集规章草案的意见发展到了对政府立法项目征求建议，等于把公众参与立法的环节向前推进了一步，构成了政府规章立法的公众全过程参与，确保立法真正反映民意，这项举措在全国范围内也是先行的，同时也为全国其他地方政府立法改革提供了借鉴。当然，也有一些地方政府不断创新方式方法，走在了北京市的前面。例如，有些地方就公众参与地方政府立法的听证程序专门制定了规章，如《杭州市实施立法听证制度的规定》（2001年5月19日）、《南京市人民政府立法听证办法》（2004年3月29日）等，而北京市在这方面稍显不足，仍需要进一步的改革与实践。但总体来说，北京市的公众参与地方政府立法实践在全国范围内仍是处于领先发展地位的，有很多值得各个地方政府借鉴与学习的地方。

二、地方政府立法过程中公众参与的问题分析

参与的有效性是公众参与的核心问题。参与的有效性是指在立法过程中不仅允许普遍的参与，而且这种参与是持续、充分并对立法产生影响的。即包括三个方面：一是社会成员是否呈现普遍参与状态;二是公众在立法过程中的参与深度，是否在政府立法过程中全程的充分参与;三是公众参与是否取得了一定的成效。公众参与立法过程的目的与价值所在，就是公众参与对立法过程和立法内容产生了较为深刻的影响，真正体现了社会公众的利益诉求。在对北京市政府立法过程的调研中可以发现，我国公众参与政府立法活动的机制在很大程度上处于不完善的状态，直接影响了公众参与政府立法的有效性。其他地方政府立法过程中的公众参与实践也表明，这是一个全国范围内普遍存在、亟待解决的问题。

（一）公众对政府立法的关注度低，主动参与意识淡薄，参与面较窄

改革开放以来，尽管我国公民社会获得了较快的发展，但公民主动参政意识与发达国家相比仍存在较大差距，社会公众对自身权利的认识和诉求仍然相对滞后。比如目前北京市政府法制网站上设有立法意见征集的专栏，公众可以通过网上发表评论的方式发表自己的立法意见。然而，虽然政府征集草案意见稿很多，但公众对草案关注和发表意见的数量却很少。此外，从听证会、论证会的参与情况中也能看出一些问题。如北京市政府制定的规章的活动中，首次对规章进行听证是在2006年4月，主要针对《北京市商场超市安全生产管理规定（草案）》《北京市餐饮经营单位安全生产管理规定（草案）》以及《北京市体育运动场所经营单位安全生产管理规定（草案）》等五部规章展开。该举措为公众参与开了一个好头，但从参与的规模上来看，让人担忧。五部规章的听证陈述人与旁听人平均只有10名。且不说立法听证的具体实践少之又少，这些数字也在一定程度上反映了以上同样的问题。当然，这与公众心中听证会的价值是有很大关联。据调查结果显示，听证会的价值在市民的心目中滑落，认为听证会对公民参与政府决策“没有作用”“作用不大”和“是形式主义”的受访者三项合计竟有625%，其中155%的人认为是“形式主义”或“听令”的摆设。正是这样的心理使得公众参与听证的热情不高。 由此可见，地方政府立法过程中公众参与的人数不多，并非是因为规章与公众的利益关系不大，而主要基于两方面原因互相作用：一是由于社会公众的参与意识仍然较为淡薄，自组织程度不高;二是由于公众参与地方政府立法的层次不高、范围较窄，且形式主义嫌疑严重，制约了公众参与的积极性。

（二）地方政府对公众参与重视不够，政府吸纳公众参与的动力不足

其一，参与渠道不畅，致使参与的有效性不足。政府作为整个立法过程的组织者，理应为公众提供良好的参与环境和条件，积极拓宽参与的途径。但在实践操作中，地方政府在这方面的努力显然不够，致使公众参与渠道不畅。有学者曾经通过设计调查问卷的方式对公民参与政府决策事宜做出过相关统计，这在很大程度上也反映了公众参与政府立法过程的缺失问题。问卷题目设计为“对政府公共政策制定工作发表看法时，你经常采用的途径是哪些？”该问题为多选题目，备选答案有九项，发出问卷500份，收回435份，结果如表1所示。[3]

表1公民参与政府决策的方式选择

公民参与方式人数百分比%

与熟人探讨227707

通过互联网62193

听证会825

传统媒体1961

人大、政协1753

非政府组织1134

信访部门928

本人單位2786

党委、政府1136

上述数据显示公民参与政府公共政策时高度偏好的途径是“与熟人探论”和“通过互联网”，两项之和占到公民参与方式的90%。这样的结果说明以下两个问题：第一，我国公民参与政府决策制定包括立法活动时，正式渠道不如非正式渠道畅通。第二，我国的公众参与水平尚处于较低级别，未建立制度性的利益表达机制。值得注意的是，有些地方政府甚至以参与效果不佳为藉口，抹杀公众参与政府立法的正面效果，而不是去寻找方法改进与拓宽公众参与渠道。

其二，从参与的结果上看，目前包括北京市在内的各地政府立法过程中，公众参与的效果并不明显，诟病较多。由于公众参与可能增加政府的公务成本，影响政府的行政效率，可能对政府机关及政府工作人员某些利益导致不利影响，特别是对那些意欲寻租的政府机关及政府工作人员来说，公众参与更可能给他们带来种种不便或障碍，从而他们不会欢迎公众参与，更不会主动推进。相反，只要有可能，就会以种种借口阻止公众参与或者对参与不予回应和反馈，甚至在一些地方出现了政府私下邀请“托”出席听证会的“假参与”现象。

其三，公众参与缺乏专业性的引导，公民的利益表达和法律规范之间难以衔接，致使参与无效。调研发现，在各地方政府立法实践中，公众参与政府立法时提出的立法建议虽涉及面广，但由于缺乏专业素养和专业性指导，立法建议质量有待提高：一些公民的立法建议与已有规章往往发生重复或冲突，意义不大;有些规章涉及的领域较为专业，与普通公众日常生产生活关系不密切;还有一些法规草案内容晦涩难懂，非专业人士难以提出意见建议。再者，有些立法建议并不是地方立法能够解决的问题，如有公民提出加大对地区范围内某些恶性刑事犯罪的打击力度，但根据我国立法法的规定，地方立法无权作出此方面的规定。由此，公众参与由于欠缺引导而缺乏效率与效益，如此反复还会愈加挫败参与的热情，造成恶性循环。

（三）公众参与的程序保障不健全，缺乏制度化的公众参与机制

其一，公众参与地方政府立法的程序性法律规定具有模糊性。为加强政府立法过程中的公众参与，一些地方政府出台了相关规章，如《北京市人民政府规章制定办法》《广州市规章制定公众参与办法》[4]等。但是，这些规章虽对起草或制定法律文件提出了听取公众意见的要求，但对公众参与的范围、程序、办法等方面的规定都不够具体、不够明确，比较模糊，有些大而无当，可操作性不强。这些本来应该明确规范参与程序的法律文件并没有起到实际作用，规范性的公众参与缺乏依据。

其二，公众参与立法具有较大的随意性和片面性，政府具有很大的自由裁量权。如《立法法》第58条的规定，行政机关立法听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会形式，也可以不采取这些形式。即便采取，可以是座谈会，也可以是论证会，还可以是听证会，可以采取其中任何一种形式，也可以采取其中两种形式，还可以三种形式全部采取。再如，公布哪些草案，何时公布草案，并没有严格的限定标准。规章哪些要听证，哪些不需听证，完全由政府机关自由裁量决定。哪些公众参与，哪些公众不参与，也完全由政府机关自由裁量决定。缺乏制度化的参与机制使得公众参与地方政府立法具有随意性，极易导致形式化，使得公众参与政府立法尚处于“被动型有限浅层参与”阶段。

三、地方政府立法过程中公众参与机制的完善路径

（一）大力培养公众参与地方政府立法的主动意识

公众参与政府立法的主动性、积极性对保证政府立法的科学性、民主性影响巨大。正如有学者指出的，“公民参与决策满足了公民参政议政的心理需求，增强了他们的政治功效感、影响感和尊严感。”[5]公众参与政府立法工作是一个互动的过程，公众不应当仅仅是被动地由政府来选择参与地方政府立法;政府也不应当是公开有关草案后就被动地等待公众的参与。我们这里通过美国学者谢尔·阿斯汀提出的“公民参与阶梯理论”来对参与的主动性相关问题加以说明。该理论以公民参与的自主性程度与政治发展状况为维度，将公民参与方式分为由低到高发展的三个阶段，如表2所示。[6]

由上表可见，培育公众在地方政府立法中的主动性、自主性十分必要，否则这种民主形式将流于表面，很难有实际的效果。具体而言：首先，政府在立法中应当加强宣传，积极引导，使公众了解地方政府立法的过程和环节，知晓自己所享有的参与权、建议权和监督权，清楚通过参与政府立法维护自身合法权益的重要性，从而激发公众参与政府立法的热情，踊跃为立法工作的完善建言献策，推动政府立法工作水平提高。其次，提高参与的回馈度，对于意见和建议的采纳与否、采纳与不予采纳的理由、采纳之后的实际体现和效果都要有反馈，唯有如此才能使得公众有参与的热情和动力，不能使参与“石沉大海”。最后，强化政府的服务理念，各级政府要树立如下几个理念：一是以民为本的理念;二是主权在民理念;三是顾客至上的理念;四是以公共服务为中心的理念;五是民主开放的理念。[4]地方政府的立法活动一方面是为了管理，另一方面也是为了服务，这个理念必须指导立法全过程。

（二）切实推进公众参与政府立法的制度化建设

民主立法是广泛代表民意的过程，公众对地方政府立法工作的参与度的高低，体现了政府立法的民主程度。实践中，利益部门、各领域的利益集团，特别是一些法律意识强、经济实力雄厚的外资集团，往往处于强势地位，能够通过代言人、媒体等诸多手段在一定程度上对政府立法施加影响;而相比较而言，一些弱势群体以及法律意识薄弱的中小企业的声音则较为微弱，往往没有充分反映出自己的真实诉求。因此地方政府立法中，在选取重点调研群体，提高针对性的同时，应当加强制度建设，不断拓展公众参与政府立法的渠道，通过座谈会、论证会、群众的来访、来电来信、报纸、电台、电视、网络媒体、社区电子屏幕、手机短信新媒体等多种手段宣传和公布立法动态、了解民意，努力提高参与民众的广泛性，使不同群体、阶层的民众参与到其中，使其真正代表着最广大人民群众的利益。

在深度方面，政府应当积极引导公众参与政府立法计划的制定、立法后评估、修改和废止等更多立法环节的探索，建立健全有关机制和制度，使公众参与地方政府立法的活动不受立法的起草和公布的时间限制，从而全方位地参与地方政府立法的整个过程，促进公众参与

表2公众参与方式的三个阶段

参与发展阶段政治体制发展状况参与形式参与形式特征参与程度

政府主导型政治民主化水平低，政治精英起着决定型作用政府操作宣传教育政府是参与的发起者，参与形式取决于政府，公民参与过程的被动性低度

象征型参与政治民主化发展，公民权利和意识觉醒，开始争取广泛的参与权给予信息，政策咨询组织形式，合作伙伴关系政策过程的权利开始分享，公民逐渐认同自身的公民资格，公民参与逐步组织化、制度化中度

完全型参与政府授权公民自主决策，公民参政议政意识和能力提高授予权利，公民自主控制公民决策的主人，积极能动地参与，公民参与的实际影响力提高高度

地方政府立法的常态化;尽量拓宽参与的范围，一方面借此获得立法的正当性，另一方面便利规章的执行，再者也可以与公众一起承当不利的后果;对每一个需要公众参与的立法事项在法律允许的范围内公开，以民眾易于接受的词语和表达方式对相关事项予以说明，切实发挥说明制度的作用;对每一个公众参与过的立法过程都应做细致反馈，让民众真正看到参与所带来的改变、看到参与的成果。

（三）政府要注重公众诉求各方利益的协调

随着社会利益结构的日趋多元化，社会各阶层的需求和利益复杂多样。正如罗尔斯在《正义论》中所言：“利益不同的个人很容易强调那些促进他们利益的标准。那些较有技术和受过教育的人趋向于强调技术和训练方面的要求，而那些缺少这些优势的人们则强调需要的要求。而且不仅我们自己的处境在影响着我们的日常正义观，这种正义观也带有风俗的和时尚的色彩。我们要依据什么标准来判断这风俗本身的正义性和这些时尚的合法性呢？为了达到某种理解和统一的标准，使这种标准超越于对利益之争的仅仅事实的解决和对现存风俗与特定愿望的依赖，有必要寻求一种衡量这些准则、或至少把它们限制在一个较小范围内的较一般的理论结构。”[7]由此，在采纳公众意见时，政府的定位既要消极中立、又要积极寻求符合“正义”的判断标准，在“消极”与“积极”之间寻求平衡。应当加强对有关反馈信息的甄别，注意代表利益、价值观念、意识形态的不同，避免偏听某一方面的声音的情况，尤其是在制定涉及民生、弱势群体利益、地区产业政策、地区行业标准等方面的规章时，要注重各方利益的协调与平衡，并侧重保护民族产业和弱势群体的利益。

（四）着重健全和完善立法听证程序

听证程序是增强公众参与地方政府立法效果的一条良好途径。听证程序、规制原则完备对我国民主和法治建设具有至关重要的作用。虽然现阶段我国《立法法》、《行政法规制定条例》和《规章制定程序条例》都规定了立法听证作为广泛听取各方意见的方式之一，但对于立法听证程序的规定则较为粗略，这就使得实践中的立法听证在程序上有所欠缺，在具体的操作上也缺乏细致的依据。这就需要进一步健全和完善立法听证程序，使其科学化、效率化，低成本化。例如在立法听证会的启动程序方面，应当加强互动，除了政府主动举行立法听证会外，对于公众要求举行立法听证会的建议，政府立法部门应当认真研究并决定是否召开立法听证会;在听证会的组织上，除了听取利益相关人的直接陈述外，还应重视中介机构的作用，这样可以弥补一些利益相关人法律专业知识的不足，同时也能够为政府立法工作提供有价值的信息资料等参考;在对听证笔录的态度上，应借鉴美国的“案卷排他原则”，[8]在立法上明确听证记录的法律效率，正如美国最高法院大法官 VanDevanter 所说：“制定法所规定的对于没有列入听证笔录的证据，一律不得加以考虑的原则必须得到遵守，否则听证的权利就变得毫无意义。如果决定者在作出处分时随意背离记录，则在正式听证中提出的证据和辩论，没有任何价值。”[9]唯有如此，公众对于参与地方政府立法听证会才有内在的动力和热情，才能防止立法权与行政权的恣意，才能提高地方政府立法的实效。

（五）加强公众参与地方政府立法的监督和救济

这里必然涉及到公众对于抽象行政行为是否具有申请复议和诉讼的权利的问题。在我国目前的法律框架下，地方政府立法这样的抽象行政行为是不可申请复议的，也是不具备可诉性的，也就是说，一旦公众认为政府在立法过程中侵犯了其参与权，是不具备强大的保障和救济机制的。事实上，抽象行政行为相对于政府的具体行政行为而言，其影响力更大、涉及面更广。而世界上目前大多数国家的抽象行政行为都是可诉的。为此，应尽快修改相关法律，将行政立法纳入行政复议和行政诉讼的范围，确保公众参与地方政府立法机制的权利保护成为一个闭合的系统而没有缺口。此外，美国的“申诉专员制度”也可以成为我们借鉴的范本。“申诉专员”专门解决公众的投诉问题，“他们是受雇于政府的中立的民间机构。有调查显示，这样的机制比公众向民选官员或直接向政府部门投诉得到了更好的效果，能够在一定程度上确保公众对于政府立法的意见得到如实的反应。”[10]

参考文献：

[1]于立深.行政立法过程的利益表达、意见沟通和整合[J].当代法学，2004，（2）.

[2][美]林德布罗姆.决策过程[M].竺乾威，胡君芳，译.上海：译文出版社，1988∶1.

[3]王小雷.我国公共政策制定中公民参与方式研究[D].郑州：河南大学，2010.

[4]付厅.我国行政立法程序中的公众参与制度研究[D].兰州：兰州大学，2011.

[5]陈艳珍.公共政策过程中公民参与动因分析[J].理论探索，2007，（5）.

[6]SRArmstrein.ALeader of Participation[J]. Journal of American Institute of Planner，1969，（35）.

[7][美]罗尔斯.正义论[M].何怀宏，译.北京：中国社会科学出版社，1988∶34.

[8]张建忠.论我国行政立法程序中的民主参与机制[D].北京：中国政法大学，2005.

[9]罗传贤.行政程序法基础理论[M].台湾：五南图书出版公司，1990∶25.

[10]王锡锌.行政过程中公众参与的制度实践[M].北京：中国法制出版社，2008∶29.