枢纽型社会组织管理体系构建

姜文静　张红霞

【摘要】社会的发展与进步离不开社会组织的日趋成熟和不断壮大，枢纽型社会组织的诞生恰恰迎合了这一背景。笔者分析了枢纽型社会组织的重要作用、构建枢纽型社会组织管理体系对整个社会结构优化的重要意义并结合河北省具体情况，提出操作性强、可靠全面的对策，以期能够为相关理论研究部门提供参考和借鉴。

【关键词】河北省 枢纽型 社会组织 管理体系

【中图分类号】D632.9 【文献标识码】A

不断加强社会管理与创新，增强社会组织的创造性和凝聚力，从而带动整个社会向前、向好发展，是党中央高瞻远瞩、科学把握当前国内外形势所做出的英明决策。其中，加强社会管理的核心工作便是要做好社会组织的管理工作，构建一个科学有序、严谨细致的社会组织管理体系，引导各类社会组织规范化发展，因势利导地为不同类型的社会组织提供合适恰当的资源配置机制。此举既可以充分发挥社会组织的积极性、主动性和创新性，还可以弥补政府调控和市场竞争带来的诸多不足，满足社会的多样化需求，为政治建设、文化建设、经济建设、社会和生态文明建设等奠定良好的社会基础。

枢纽型社会组织正是在这一背景下应运而生，以期协调各类组织之间的关系，致力于实现社会的和谐有序发展。接下来，笔者就将着力阐述枢纽型社会组织的独特内涵、典型特征及其对社会发展的重要意义。

枢纽型社会组织的独特内涵与典型特征

长期以来，国内相关部门对社会组织的界定和管理相对松散、混乱，仅仅从称谓上看就存在“非营利组织”、“非政府组织”、“民间组织”、“志愿者组织”等一系列不同称呼。这一方面既体现了国内在社会组织管理与统筹方面所欠缺的一定程度的规范化、专业化，另一方面也折射出了管理部门对社会组织的重视程度不高、没有充分意识到社会组织尤其是骨干社会组织在统领社会经济发展、促进社会和谐、实现全面发展等方面具有的重要意义。

随着社会的全方位发展和人们理念的不断向前，我们逐渐认识到了社会组织在促进全社会和谐发展中的重要作用，于是从成为概念到政策计划相继出台了一系列的可行性措施。党的十六届六中全会首次提出了“社会组织”的概念，两年后北京市社会工作委员会又提出了具有前瞻性的“枢纽型社会组织”的概念，该概念指出：枢纽型社会组织是由负责社会建设的有关部门认定，在对同类别、同性质、同领域社会组织的发展、服务、管理工作中，在政治上发挥桥梁纽带作用，在业务上处于龙头地位，在管理上承担业务主管职能的联合性社会组织。“枢纽型社会组织”这一概念的典型特征主要体现在以下几个方面：

第一，枢纽型社会组织具有合理合法性。与其他滋生于灰暗地带甚至是在违法环境中产生的社会组织不同，枢纽型社会组织因其承担了引领、示范作用，因此绝大多数的枢纽型社会组织都是由官方成立或有官方背景，如河北省残疾人联合会等。再有即便一些枢纽型社会组织不具有官方背景，但因其在行业内部具有引领、规范作用，也因此具有过硬的合法性，如河北省锁具安全服务协会。不论哪类组织，都能够在遵守法律法规和行业条例方面对一般社会组织起到统筹协调、引领规范的显著作用。

第二，枢纽型社会组织具有资源整合性。比之一般的社会组织，枢纽型社会组织无论在内在规模、内容涵盖方面，还是在影响力和辐射力方面都更宽广、深厚，其可支配的人力、物理、财力、公共资源等诸多方面更为优厚，因此各类社会组织在其支配和指导下也就能更好地对现有资源进行资源配置，从而可以实现资源的合理利用和效率的提升。

第三，枢纽型社会组织具有典型代表性。众所周知，社会组织涉及我们生活的方方面面，其准入门槛也相对较低，因此现阶段各类形形色色的社会组织如雨后春笋般涌现。在鱼龙混杂的场面之中，其中绝大多数是一些代表社会发展潮流的新兴社会组织，但也不乏一些偷偷钻法律空子、对社会极具危害性的投机社团。因此，相关部门在确定某一行业的枢纽型社会组织时要充分考虑到该社团的自身定位、辐射力和影响力，因地制宜地选取适合的社会组织，促进其自身好转的同时并能够带动行业的发展壮大。例如，我们在文学领域选取枢纽型社会组织时，如果仅仅选取代表当今发展潮流的网络文学协会就显得较为片面，其执行力和影响力也都略显不足，而文联则能更好地担负起这一职责。

建立枢纽型社会组织管理体系的重要意义

从宏观角度来看，枢纽型社会组织管理体系的建立和完善可以从根本上改变当前我国社会组织管理中政社不分、管理混乱的格局和社会组织发展不充分、相关部门服务不到位的弊端，有助于促进社会组织充分发展和社会有序向前，可以为社会主义建设打下良好基础，进而带动整个社会平稳、较快、全面发展。具体到微观层面，枢纽型社会组织管理体系的建立和完善的意义主要体现在以下几个方面：

首先，枢纽型社会组织管理体系的建立、完善和发展有利于建立政社分离、管办分开的新型机制，确保社会组织发展的独立化、专业化和规范化。长期以来，我国在社会组织管理方面一直沿用计划经济时代的管理体制，即社团组织由政府发起倡议建立，建立之后又要接受政府的指导，甚至极个别的社会组织直接由政府出面管理，社会组织在很大程度上起着“二政府”的作用。这种政府部门和社会组织不分离、管理混乱的管理体制在很大程度上滞后于形势的发展和社会组织的独立原则，这一不适应市场经济的迅猛发展的原有体制亟待变革。有鉴于此，相关部门积极吸收、借鉴、创新先进国家和地区在社会组织管理方面的经验，提出了建立“枢纽型社会组织”管理体系的大胆想法，加快了政社分离、管办分离的速度，逐渐将业务职能部分与行政管理部门相剥离，有利于提升社会组织的工作效率、减少官僚化作风、体现专业意识和服务特色，实现社会组织的规范发展、专业发展。

其次，枢纽型社会组织管理体系的建立、完善和发展有利于增强社会组织管理的有效性和针对性，提升管理效率和资源优化配置。枢纽型社会组织大多是本部门、本地区、本行业内部具有典型性和代表性的社团组织，同时其自身的综合实力和业务能力也都名列前茅。加之该类组织一般都工作、战斗在本行业第一线，对行业动态、时代潮流和最新发展趋势都能从宏观上进行及时、全面、有效的把握，因而其做出的决策和决定也有很强的针对性和可行性。尤其是与政府的相关职能部门相比，这一点最能体现枢纽型社会组织的优势。因此，由洞悉行业内部情况的枢纽型社会组织来统筹规划该行业的发展，减少了盲目性、失误率，提升了准确性，确保了决策、行动能够在第一时间及时有效地传达并落实到工作中去。同时因地制宜地结合自身特点对行业内部的社会资源进行了整合和规划，在很大程度上可以降低资源浪费、增强针对性和有效性。

再次，枢纽型社会组织管理体系的建立、完善和发展有利于为广大社会组织的发展提供保障和支撑，解决他们发展的后顾之忧。与普通社会组织相比，枢纽型社会组织的从机构建制到人、财、物的储备等方面都具有较大优势，在本地区、同行业中居于领先地位。他们在自身不断壮大的同时，可以为同类型、本地区的其他相对较小的社会组织在项目、资金、科技、人力等方面提供支持和保障，从而促进本行业的公共社会资源共享，加快这些中小社会组织发展的同时也有利于孵化、催生一系列新型的社会组织，对带动行业发展和整个社会结构的优化都具有重要的作用。

最后，枢纽型社会组织管理体系的建立、完善和发展有利于加强对各种不同社会组织的监管，促进社会组织积极向上、健康有序发展。枢纽型社会组织的规章制度较为健全、发展思路清晰明了，又因其创新力、执行力、抗风险力较强，因此能够迅速适应市场环境的变化，并在日渐激烈的市场竞争中不断发展壮大。反观一些普通的社会组织，不仅在组织规模、发展速度方面存在劣势，更重要的是其在民主管理、财务透明、内部制度等各方面都存在较为明显的漏洞，极其容易遭遇信任危机而遭到淘汰。而枢纽型社会组织则恰恰可以发挥其在引导、扶植中小社会组织方面具有的得天独厚的优势，可以促使他们由小变大、由弱变强，并在激烈的市场环境中逐渐站稳脚跟，对整个社会的和谐发展也极具意义。

构建河北省枢纽型社会组织管理体系的对策

截止2013年底，河北省已有注册登记民间组织近20000个，其中社会团体13517个，基金会28个，民办非企业单位6219个。其中社会团体中，省级736个，市级2699个，县级6082个；基金会省级登记21个；民办非企业单位省级196个，市级1423个，县（市）区级3500个。要想管理规模如此庞大的社会组织就需要构建一个有效、全面、有针对性的社会组织管理体系，其核心便是要打造枢纽型社会组织。因此，笔者将结合河北省的具体情况，着重分析河北省构建枢纽型社会管理体系的对策和措施。

第一，建立综合全面、客观有效的遴选机制，保证枢纽型社会组织的权威性和实效性。提前认定一批能够发挥核心作用的枢纽型社会组织是构建该体系的前提，也是这一体系能否健康运转的关键和核心，这是一项复杂、专业、艰巨的系统任务。为确保遴选的枢纽型社会组织的权威性和代表性，如果单纯依靠政府的力量则很难做到，需要相关部门打破原有的思维定势、突破常规来思考问题，在遴选程序、遴选机制方面做文章，确保遴选工作的科学性、全面性。具体说来，可以分为以下几个环节：一是政府相关部门牵头成立确定枢纽型社会组织的遴选机构和机构相关的组成人员。现阶段，我们在社会管理方面仍旧实行双重管理体制，即在确定枢纽型社会组织时既要考虑到政府相关部门的意见，同时也要采纳相关专业技术部门的意见，而在二者之中往往没有轻重、主次之分，容易造成矛盾。因此，确定相关遴选机构和组成人员时，相关部门要统筹协调，在充分考虑专业人员、主管部门意见的基础上，也要不忽略本领域内社会组织的利益，确保他们的积极性和主动性，从而为遴选机制的实施奠定良好的外部基础。

二是发挥社会组织管理研究人员积极性，评估划分社会组织发展领域。受限于现行的管理体制，还有相当一部分社会组织游离于政府主管部门和业务主管单位的视线之外，考虑到这些没有在政府主管部门登记的社会组织所具有的隐蔽性、复杂性，一定要发挥非政府工作人员尤其是要发挥社会组织发展研究人员积极性，展开调查性研究，摸清各领域内社会组织发展节本情况，为评估划分社会组织发展领域提供参考。

三是为公平公正考虑，也为了避免该项工作的暗箱操作，组织部门有必要专门聘请独立、专业、公正的第三方机构为枢纽型社会组织的潜在候选对象进行全面考察和监督，以期能够对整体状况有一个全面详实的掌握，掌握第一手的相关资源，能够为及时、公正、客观地做出决策提供保障。同时，相关部门还要因地制宜地建立相关制度保障机制，以此来保证遴选的过程的客观公正，就要在程序上避免政府主管部门意志的干扰，需要借用第三方的专业人士进行考察，这样可以为遴选枢纽型社会组织提供客观依据。

第二，建立管理枢纽型社会组织的法规，确立枢纽型社会组织相关方的行为边界。一是征求与枢纽型社会组织相关方的意见。政府主管部门、枢纽型社会组织的业务主管单位、其他非枢纽型社会组织都是与枢纽型社会组织有关的利益相关方，他们对枢纽型社会组织有着不同的期望和要求，制定规范枢纽型社会组织的管理法规或政策时，要充分考虑上述各方的诉求，绝对不能单纯地从政府主管部门的管理需要出发，忽视其他要求。

二是在法规中要明确界定政府主管部门、业务主管单位与其他非枢纽型社会组织的关系。枢纽型社会组织是由官方确立，因此其与政府机关的关系相对亲密，尽管如此，枢纽型社会组织应认清自身性质，准确、客观地做好自身定位，在保持同政府机关友好关系的基础上，大力开拓同其他非枢纽型社会组织的对外关系，充分发挥好自身在业务带动、行业指导方面的积极作用。政府部门、枢纽型社会组织以及非枢纽型社会组织这三方应充分协调好关系，各司其职、密切配合，在具体工作中做到“既不失位、又不越位”，为开创良好工作格局打下坚实基础。唯有如此，以上各方才不会因推诿扯皮而出现对社会组织管理的真空，否则将影响枢纽型社会组织作用的发挥，影响其他社会组织的发展。

第三，制定落实枢纽型社会组织建设规划，提升枢纽型社会组织各项能力。一是对枢纽型社会组织的核心能力进行理论探讨，明确枢纽型社会组织建设的重点。受现有科研水平制约，枢纽型社会组织本身应该具备什么样的能力，学界的探讨还不多，在实践方面也不够多。制定枢纽社会组织建设规划首先要抓住这样一个重要问题，组织相关领域的专家进行详细调研，并在此基础上梳理枢纽型社会组织的核心能力，确立枢纽型社会组织建设的重点方向。

二是引导多种社会资源对枢纽型社会组织发展的投入。枢纽型社会组织在现行双重管理管理体制下获取资源的途径有限，更多的是依靠政府主管部门和业务主管单位，这种资源来源的单一性往往使得枢纽型社会组织对政府主管部门业务主管单位的依赖程度比较深，造成政府主管或业务主管单位对其具体行为干预比较多，从而削弱了枢纽型社会组织在本领域影响力、号召力，削弱了枢纽型社会组织的自主性。因此，在建设枢纽型社会组织的过程中，要积极提供政策便利，破解枢纽型社会组织各类资源来源的单一性，鼓励与枢纽型社会组织相关的各方积极为其提供资源支持，实现枢纽型社会组织资源来源的社会化。

三是规范政府主管部门与业务主管单位的管理行为，确保枢纽型社会组织建设的主体性。枢纽型社会组织作为政府治理社会组织发展的抓手，毫无疑问政府主管部门、业务主管单位都与其有着紧密的联系，二者的管理行为对枢纽型社会组织建设的影响不言而喻。保证枢纽型社会组织建设的主体性、自主性，可以更好地发挥枢纽型社会组织了解本领域内社会组织发展的趋势这一优势。通过贯彻落实枢纽型社会组织工作体系相关政策法规，规范政府主管部门和业务主管单位的行为，可以最大限度发挥枢纽型社会组织自身的积极性，为枢纽型社会组织建设提供足够空间。

（作者分别为河北行政学院综合教研部副教授，石家庄学院政法学院讲师；本文系河北省软科学研究计划项目“构建河北省枢纽型社会组织管理体系研究”成果，项目编号：134576241）

责编/张晓