城市社区规范化管理现状及优化

朱凤荣

【摘要】社区规范化管理是构建和实施社区管理价值目标和与之相适应的系统化管理机制体系的过程。但城市社区管理遇到新的瓶颈与问题，优化城市社区规范化管理理念与机制，从而进一步促进城市社区规范化管理系统化、科学化、法治化、民主化、人文化、服务化，有序化，显得十分迫切。

【关键词】城市社区 规范化管理 机制

【中图分类号】C916 【文献标识码】A

社区规范化管理是构建和落实社区管理价值目标和与之相适应的系统化管理制度机制体系的过程。优化城市社区规范化管理就是通过建立以民主法治、平等自治、护民维权、友爱互助、有序安宁、文明和谐等为价值目标的城市社区规范化管理内在动力系统，以及与之相适应的相互支持、统一、系统性制度体系和机制。其本质在于：构建具有自我认知、修复、有序、可持续发展机能的社区运行机制。作为中观层面的社区能否依法治理、能否形成和谐有序、持续发展的内生动力与合力，直接影响依法治国战略的推进和国家凝聚力的提升。

我国城市社区规范化管理现状分析

为了进一步了解城市社区规范化管理的现状，我们对石家庄、邢台等地的一些城市社区居民进行了调查。调研通过对城市居民新需求和典型社区规范化管理现状进行调查，发现城市社区发展状况与20世纪末相比，社区管理制度化水平不断提高；社区安全保卫硬件设施日益改善；生活更加便利；社区居住生活环境日益优化，社区功能越来越丰富等。如居民对社区绿化美化满意度是86%。对社区服务满意和基本满意度是63%。

但社区管理也遇到新的瓶颈与问题，主要集中在社区服务不足、居民安全感缺乏、社区依法治理等问题。例如：21%的居民因为供水、供暖、停车、社区环境等问题对物业服务不满意，7%的人很不满意，老旧小区的比例相对较高；35%的居民认为社区物业生活服务项目需要增加，服务质量需要提高；62%的居民认为社区缺乏居民互助型服务组织：51%的居民认为缺乏对志愿者等社会服务力量的有效组织整合和使用。对社区居民安全保障满意度为38%。受访者认为自己曾不同程度遭遇丢失财产、受到宠物狗袭击或精神患者打扰；一些居民对社区内可能具有辐射性的设施安全性有疑虑；有些孤寡老人、空巢老人因为社区缺乏相应的关照机制等而缺乏安全感。居民缺乏有效的纵向和横向沟通交流机制。72%的人认为物业公司对关系大多数居民生活利益问题做决策时，居民缺乏相应的知情权、参与权。68%的居民不十分清楚相关社区法律规定和居民的社区权利义务，不清楚居委会职责，居委会与物业、业主委员会、居民之间关系。一些居民不知道自己所在社区是否有业主委员会。因此，难以形成价值共识和社区规范化建设的合力。原因分析如下：

首先，城市社区管理主体对社区规范化管理存在认识误区。一是对规范化管理主体认识的误区。调查中发现，大多数居民认为社区管理者是政府、物业、居委会，却把居民本身置于社区管理者之外。二是把规范化管理等同于制度化管理。社区规范化管理包含制度化管理，强调建立与明确的价值共识一致的、有效的系统化制度机制体系，使理念、目标、制度与标准不再是孤立的指令、零碎的规范。社区规范化管理的核心任务是在法治前提下的优化服务，切实保护居民合法权益和社区有序和谐发展，有效推进社区自我修复、改进、完善和有序、可持续发展。其本质特征是价值目标的明确性、要素之间一致性、系统性，管理的法治性、自治性、服务性、有序性、有效性、自我修复性等。但现实的社区管理中，常常把规范化等同于制度化，出现重制度轻系统化社区文化建设，重孤立、零碎、局部轻整体的、相互联系的系统制度机制建设，重行政、市场化管理轻社区自治性管理。社区管理存在主体缺乏明确价值理念与共识。尽管相关法律赋予社区服务等职能，但因缺乏相应的专门人才和制度、设施相配套，难以发挥社区相关职能与作用。因此导致社区某些管理与价值追求错位，制度机制系统化不足，社区不足不易修正。三是把社区文化建设等同于活跃居民业余生活。缺乏构建社区规范化管理有机体系的内在动力。

其次，缺乏清晰而系统化的有效管理的制度机制。一方面，社区法治水平低。表现在：社区主体对社区法缺乏了解掌握；社区法落实不足。社区机构职能和运行机制不健全。社区管理行政化、单一化，而自治组织不健全，居民自治性和居民合法权利落实不足。多数居民从没有参与选举居委会主任等活动，缺乏通过参与居民会议来参与决策、居民听取居委会工作报告等居民自治的关键环节。缺乏落实依法治理的监督和评价机制。

另一方面，是社区相关法律法规亟需完善和创新。主要体现在：一是管理主体职责不明、社区法律之间缺乏衔接一致。例如政府与居委会关系，依据宪法的授权，《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第二条，明确规定：居民委员会是基层群众性自治组织。基层政府对居委会的关系为“指导、支持和帮助”关系。而基层政权对居委会进行哪些指导不十分清晰，居委会对居民进行那些指导更不清晰。二是现在大多数社区并没有成立业主委员会，因为有些业主不清楚成立业主大会的意义和程序，或因其他原因而没有申请成立。相关法律没有明确赋予居委会就居民是否愿意申请成立业主委员会这一问题，进行意见征询，对如何成立业主委员会进行指导的义务和职责。而《物业法》中却明确规定了业主委员会对任意弃置垃圾、排放污染物或者噪声、违反规定饲养动物、违章搭建、侵占通道、拒付物业费等损害他人合法权益的行为，有权依照法律、法规以及管理规约，要求行为人停止侵害、消除危险、排除妨害、赔偿损失等法律权利、义务与职责。而没有业主委员会，这些权利义务责任就没有承担主体。

再次，缺乏沟通、服务和对社区力量整合机制。一是缺乏对居民需求的了解沟通机制和引导机制。例如缺乏党和政府、社区居委会、业主委员会、社区居民个体与社会志愿组织间顺畅沟通机制，因而缺乏完善服务机制的动因。面对近些年城市社区出现高层火灾、精神疾患者侵犯邻居安宁权以及居民对生存环境的不安全因素的担忧、参与不足等问题，难以通过及时沟通，从相关法律制度、管理体制机制等方面，就事关居民权益保护重大关切予以及时有效地回应和解决。二是缺乏社区居民自我服务的组织和机制。社区不能充分发挥社区居民主体作用和互助作用。一方面，仅靠市场、物业等远远不能满足居民需要。由于市场的局限性，不是任何问题任何时间都能依靠市场解决的；另一方面，社区居民缺乏自我服务的主体性、主动性、组织性，政府、居委会缺乏相应引导。不利于居民日常问题的及时解决和化解其不满情绪。三是对志愿者缺乏社会救助的整体引导。志愿者活动具有很强的自发性和盲目性，对志愿者缺乏社会救助的信息引导，以更好地发挥其作用。

最后，社区缺乏和谐发展的文化重构。在孤立而缺乏价值目标共识的环境中，难以形成推动社区和谐发展的内生动力与合力。重构社区价值共识、人文关怀，重建社区居民之间关联性、归属感和凝聚力以及与之一致的制度体系和引导机制等就很重要。随着城市社区的增加与发展，社区问题更加凸显，居民要求改善社区现状的要求更迫切，挑战着现代化社区管理水平和整合能力。这需要从价值理念、管理机构设置、制度设计和居民素质等方面进行有理念、有目标、有制度、有计划、有作为的规范化管理，创新和优化社区规范化管理体制机制。

进一步优化我国城市社区规范化管理机制与路径

建立社区规范化管理内在动力系统。社区规范化管理价值体系与目标是要解决社区规范化管理为了什么、追求什么的问题，是克服困难、进行社区建设的内在动力系统与核心问题。共同的价值观念和目标既是社区规范化管理的伦理依据，凝聚心力的精神力量，制度良性化的保障，更是有效实施规范化管理，形成社区自我的修复、持续和谐发展的动力源泉，促使自觉遵守社区法律法规、制度规章的思想情感基础和前提。因此首先要明确社区价值目标和观念。社会主义核心价值观是构建我国当今城市社区价值观的基础。社区规范化管理与建设所追求价值理念应体现依法对居民主体地位和基本权利的维护，诸如民主法治、平等自治、护民维权、有序安宁等。从社区居民个人层面表现为：遵纪守法、爱区安邻、尊老爱幼、互助友善、快乐祥和等。这是社区规范化管理的方向，更是社区和谐发展的内在动因。

建立和完善体现社区价值观的系统性管理体制机制。首先，建立以社区自治为主，政府、市场、居民自治组织、社会力量共治体制。克服行政或市场力量唱独角戏，而忽视居民主体地位，社会力量边缘化、低效化等弊端。明确社区治理主体，充分发挥政府、市场、居民和社会力量的主体性和服务性作用。如建立起居民、居委会、业主委员会、物业公司以及社会之间联系的联席会议制。对于关涉大多数居民利益的问题，要通过联席会议征求居民等相关方意见、并进行协商决策制度。

其次，构建和完善符合共建体制的社区系统化法律制度体系和落实机制。一是进一步完善社区法律制度，理顺社区管理主体间权利义务关系，建立社区管理主体之间的关联性机制。二是建立和完善制度落实机制，提高社区自治水平。中央编译局研究员俞可平认为，社会自治是人民群众当家作主的最直接的形式，是社会主义民主政治的基础和重要特征，是还政于民的现实途径。因此，落实社区自治权、居民参与权；明晰和落实居民遵纪守法、服务社区等义务；落实党委政府对居委会的指导义务；落实社区自我教育服务的职能等，对维护居民合法权益，提高社区依法民主治理水平意义重大。三是要构建统一、系统的社区法律体系。为了克服社区法律分散、零碎，不系统，甚至相互冲突的弊端，在社区不断发展，居民权利意识不断增强和依法治国的背景下，构建统一系统的社区法十分必要。这不仅有利于社区法律的系统化、一致化，还有利于社区法的丰富与完善，以更好适应社区新情况、新需要。例如，应赋予社区居委会对经常侵犯邻居生活安宁权的精神患者，据不同情况予以申请专业救助的职能和责任；赋予居委会代表受害人寻求其监护人履行监护义务和损害赔偿责任等。在民事诉讼中，赋予居委会作为受精神患者侵犯合法民事权益的多个居民的诉讼代理人的权利。克服居民各自为战和不利于居民权益及时维护的弊病，切实保障居民合法权益。在婚姻和精神卫生法领域，要明确监护人对影响他人正常生活的轻度心理精神患者的监护义务和责任。建立涉及居民利益重大问题社区咨询制度和听证制度等。四是构建落实社区制度的保障机制。如建立监督检查机制等，没有制度的落实，就没有规范化管理，没有社区自治功能的实现就没有居民主体性发挥，居民权益就难以保障。

构建和完善沟通与服务机制。首先，建立沟通合作机制。建立和完善社区与党和政府与社区组织和居民之间、市场与社区之间、以及社区内部顺畅沟通合作平台和机制。一是建立社区与政府、社会其他相关部门的联系机制，如就社区矫正工作、社区精神患者救治服务等问题与公安部门、与医院之间建立沟通机制等。二是建立社区与相关心理咨询机构、家政公司、种植园等市场主体之间联系服务机制，有利于为居民提供安全放心的服务。三是建立党委政府、两会代表、居委会、物业、居民之间沟通机制，让社区成为领导和代表密切联系群众、关注民生、上下沟通、征求意见、获得支持指导的基地。开辟更多居民有序表达诉求的通道，相关部门才能及时了解社情民意，及时发现解决问题，完善制度，强化服务，保护居民权益。四是建立社区内部沟通机制。建立居委会、物业、居民之间、以及社区各单位之间定期沟通、问题解决机制。如建立社区网站，实现居民与居委会、物业以及上级民政部门的及时直接信息沟通，促进社区管理现代化、信息化。建立不同层次定期会议沟通制。建立居民小组代表与业主委员会，业主委员会与居委会、物业等部门，居委会、物业、业主委员会与居民大会，民政等政府部门与居委会、业主委员会之间的沟通会议等沟通机制。建立涉及居民利益重大问题的听政制度。

其次，建立完善服务机制。一是建立社区党组织服务机制。社区党组织是社区价值追求的守护者，是社区党员队伍的建设者，是社区发展方向的把握者和社区制度机制的监控者和践行者，更是社区的信息收集者和服务者。党组织应通过党员会议或党员定期服务活动，及时确切掌握社区居民的需求、存在的问题，因此要重点做好上下沟通的疏通工作，信息的收集和研究工作。二是建立居委会指导机制。居委会应设专门人员征询居民意见建议，例如多数居民有成立业主委员会的意愿，要指导居民按照法定程序成立业主委员会，充分发挥业主委员会的作用。指导社区教育组织、居民自我服务组织、服务社区志愿者制度的建立；指导建立社区安全、社区矫正、健康服务、法律心理咨询等与公安部门、社区外医院、咨询机构的经常性沟通联系制等。三是建立社区内部服务与互助机制。由居委会发起，居民小组代表组织，居民自愿报名，建立空巢老人服务队，社区安全巡逻队、环保、法律宣传、身心健康等义务服务组织；建立服务队管理组织和办法，义务管理社区服务人员及活动，参加志愿服务人员可通过记录服务时间或次数等方式，获得同等服务的机会，以激发服务者积极性，保障服务可持续性。

建立对社区管理主体的教育制度和机制。建立和完善社区管理者的教育培训制度。通过参观、研讨等方式，培训其社区工作方法和服务意识，教育居委会成员认清社会变革带来的社区建设目标和管理方式等巨大变化、提高社区管理者对城市社区规范化管理认知水平、培养和提高居委会成员法治素养、培训其服务社区的知识和技能、提高社区管理主体依法管理、研究创新、解决实际问题的能力。同时，通过大学、职业技能培训等方式，加快培养社区法律咨询、法律调解、社区心理咨询、社区矫正等具有专门知识和技能的专业人才。通过实践中传帮带培养具有现代管理理念、民主、法治、服务精神和能力，具有善良、热情、耐心等职业品质的高素质人才，提高社区工作职业化程度。居委会应担负起教育居民的任务。通过居民会议、楼长会议、居民小组会议、墙报、网络等形式，加强居民对法定社区权利义务责任、社区价值追求的熟知；居委会要为居民参与学习与教育活动搭建平台，吸引社区内法律、教育等专门人才参与社区教育活动。

建立社区评价激励机制和经费保障机制。一是建立社区评价和激励机制。如建立优秀社区评比与榜样引导机制。由政府管理部门、社区居委会代表、居民代表组成评委会，公开评比程序、过程和结果。由居民代表组成评委会，评选最受欢迎的居委会委员，先进志愿者，社区法治人物等。由全体居民作为评委，评出物业公司最佳服务者等。建立为社区发展做出贡献的优秀人物功德录，以铭记和弘扬其精神。

二是建立统筹与自筹相结合的经费保障机制。建立健全以省市补助、区级统筹、居民与社会捐助和社区非盈利性收取相关服务费用相结合的基层组织经费保障制度。以保障社区规范化管理活动的正常有效展开。

（作者为石家庄学院副教授；本文系2014河北省科技厅计划项目结项成果，项目编号：14457659D）

责编/张晓